劉 金 松

(華東師范大學(xué) 教育學(xué)部，上海 200062)

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為冷戰(zhàn)后的世界正在經(jīng)歷多文明之間的沖突，東亞文明的崛起推動了世界秩序的重建。文明和文化都涉及一個民族全面的生活方式，文明是放大了的文化[1](P5, 107～119,288～290)，所以文明之間的沖突縮小后則變?yōu)楦髅褡逦幕g的沖突。作為國家綜合實力的核心部分，文化的現(xiàn)代化和文化自信的重建成為我國國際競爭和國際生存重要的路徑依賴。教育屬于文化形態(tài)的一種，故高等教育的本質(zhì)屬性是文化，同時也具有文化選擇、再生產(chǎn)的功能。我國現(xiàn)代高等教育出現(xiàn)是中西文化失衡的產(chǎn)物，其發(fā)展也是隨著我國近代文化的發(fā)展而跌宕起伏。[2](P1～7)[3](P94～100)當(dāng)下我國高等教育現(xiàn)代化是推進國家文化的現(xiàn)代化以及重建文化自信的中流砥柱，所以國家提出高等教育強國戰(zhàn)略，一則是建設(shè)面向現(xiàn)代化的高等教育強國，同時也通過高等教育現(xiàn)代化建設(shè)增強國家綜合實力。因此，推進我國高等教育現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義，是實現(xiàn)高等教育強國戰(zhàn)略的“橋頭堡”。

一、高等教育現(xiàn)代化理論內(nèi)涵的政策意蘊：政策目標(biāo)形成的依據(jù)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020年)》中將現(xiàn)代化作為重要的發(fā)展目標(biāo)提出，但在制定具體的推進目標(biāo)之前，需要明晰何謂高等教育現(xiàn)代化，方可以此觀照實踐發(fā)展問題；還需要明晰高等教育現(xiàn)代化的內(nèi)涵對于政策而言意味著什么，進而有所針對地提出政策方案。

高等教育現(xiàn)代化是現(xiàn)代化理論在高等教育領(lǐng)域的應(yīng)用，主要是指高等教育向現(xiàn)代類型的變遷。我國學(xué)者對高等教育現(xiàn)代化的具體內(nèi)涵進行了廣泛而深入的研究，主要有以下幾種觀點：一是從高等教育現(xiàn)代化特征的角度闡述。如冒榮教授認(rèn)為高等教育現(xiàn)代化包含戰(zhàn)略化、普及化、一體化、信息化、國際化和“新人本化”；[4](P11～15)學(xué)者張安富認(rèn)為高等教育現(xiàn)代化包含個性化、終身化、信息化、國際化、多樣化、民主化、特色化、社會化、普及化、績效化等。[5](P53～57)二是從高等教育現(xiàn)代化的內(nèi)容角度闡釋。如曹叔亮認(rèn)為高等教育現(xiàn)代化是組織的現(xiàn)代化、制度的現(xiàn)代化和參與者的現(xiàn)代化；[6](P3～5,17)王驥等認(rèn)為高等教育現(xiàn)代化指標(biāo)包含學(xué)生規(guī)模、高等教育質(zhì)量、高等教育結(jié)構(gòu)和投入等四方面內(nèi)容。[7](P5)三是從高等教育現(xiàn)代化要素闡述。如睢依凡教授從要素視角提出高等教育現(xiàn)代化包含高等教育普及化、信息化、國際化、高質(zhì)量、學(xué)習(xí)化社會和善治的治理結(jié)構(gòu)等要素。[8](P1～10)四是從高等教育現(xiàn)代化的價值取向來闡述。如蔡雨沁認(rèn)為高等教育現(xiàn)代化本體價值是要追求人的現(xiàn)代化，促進學(xué)生的完善；[9](P122～124)李國倉認(rèn)為實現(xiàn)人的現(xiàn)代性增長是高等教育現(xiàn)代化實踐選擇的價值判據(jù)。[10](P56～60,72)

上述關(guān)于高等教育現(xiàn)代化的研究雖然十分豐富，但忽略了從現(xiàn)代化理論自身考察高等教育現(xiàn)代化的內(nèi)涵。現(xiàn)代化理論雖然是一種具有爭議的理論，但基本上指：一是工業(yè)革命以來的百年進程，在這個進程中，各種小的團體發(fā)展成為今天的現(xiàn)代社會；二是落后者的各式各樣的追趕過程；三是現(xiàn)代社會自身通過創(chuàng)新和改革來戰(zhàn)勝新的挑戰(zhàn)的努力過程。[11](P29～38)現(xiàn)代化是一個全面、系統(tǒng)的過程，不是對先進對象盲目地追趕、模仿，而是要基于國情的理性發(fā)展，即達(dá)到韋伯學(xué)派所倡導(dǎo)的“合理化”。[12](P15～31)于高等教育現(xiàn)代化而言，高等教育現(xiàn)代化不僅僅是我國高等教育向西方發(fā)達(dá)國家高等教育學(xué)習(xí)，也是高等教育優(yōu)秀傳統(tǒng)和本質(zhì)的堅守與回歸，更是我國高等教育引領(lǐng)世界高等教育發(fā)展的能力與自信形成。綜合上文不同學(xué)者對高等教育現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解，本文認(rèn)為我國高等教育現(xiàn)代化是高等教育發(fā)展的一個目標(biāo)指向和發(fā)展過程的集合體。高等教育現(xiàn)代化首先要堅守教育的本質(zhì)，即以培養(yǎng)人、發(fā)現(xiàn)人為首要目的，不斷以教育質(zhì)量的提高來促進人的全面發(fā)展。積極參與國際高等教育的發(fā)展，在此過程中不斷吸收國外寶貴經(jīng)驗，并形成自我發(fā)展的模式，對世界高等教育發(fā)展形成深刻影響。我國高等教育的現(xiàn)代化過程沒有止境，要不斷超越當(dāng)下、超越自我，促進高等教育事業(yè)的迭代發(fā)展。

推進高等教育現(xiàn)代化是國家政策的重要目標(biāo)，基于對高等教育現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解，高等教育現(xiàn)代化的政策目標(biāo)具有具體、豐富的內(nèi)容：其一，高等教育現(xiàn)代化的推進政策要有利于高等教育對于人的培養(yǎng)。其二，高等教育現(xiàn)代化推進政策必須推進高等教育系統(tǒng)宏觀和微觀并行發(fā)展，不僅要改善高等教育系統(tǒng)自身的現(xiàn)代化程度，而且要提升每一所高等院校的質(zhì)量。其三，高等教育現(xiàn)代化必須要與國際高等教育接軌，強化與世界高等教育的交流和共榮，“引進來”與“走出去”并重，推動優(yōu)質(zhì)高等教育資源的共享，促進世界高等教育生態(tài)的現(xiàn)代化。其四，推進高等教育現(xiàn)代化需要制定政策，推動利益相關(guān)者積極、有效地參與，保證高等教育現(xiàn)代化推進的順暢，具體而言就是要實現(xiàn)高等教育治理的現(xiàn)代化。

二、高等教育現(xiàn)代化推進政策形成的過程分析

政策制定過程是公共政策的重要組成部分，是決策的重要基礎(chǔ)，包含問題確認(rèn)、議程設(shè)定和政策形成三部分(如圖1所示)。其中，問題確認(rèn)原指由誰決定對哪些問題進行決策。[13](P28)本研究中“問題確認(rèn)”指研究者將高等教育現(xiàn)代化推進中的問題解析，以供高等教育管理者在決策時作參考。問題確認(rèn)既可以是具體的問題闡述，也可以是需求表達(dá)。本研究中高等教育現(xiàn)代化政策制定過程中的問題確認(rèn)主要是指在追求高等教育現(xiàn)代化的過程中匯總高等教育自身發(fā)展存在的問題，以及推進高等教育發(fā)展的教育政策存在的問題。

議程設(shè)定是指決定對哪些問題做出決策，即政府在政策中要解決哪些問題。在高等教育現(xiàn)代化推進中，議程設(shè)定是指為回應(yīng)政府、社會以及受教育者的教育需求，高等教育需要解決自身存在的哪些問題。高等教育發(fā)展面臨的問題不知凡幾，但解決問題需要抓住主要矛盾及矛盾的主要方面。高等教育現(xiàn)代化推進政策制定中的議程設(shè)定就是要明晰主要問題，以作決策者形成政策的參考。約翰·W·金登政策制定多源流理論認(rèn)為，問題溪流、政策“原湯”(policy primeval soup)和政治源流這些分離的溪流往往在某些關(guān)鍵時刻匯集在一起，當(dāng)政策之窗(windows)打開之時，問題就很有可能成為決策者關(guān)注的政策議程。[14](P23)首先，目前我國高等教育的現(xiàn)代化發(fā)展面臨著眾多問題與挑戰(zhàn)，不僅影響高等教育現(xiàn)代化的實現(xiàn)進程，而且制約高等教育教學(xué)、科研和社會服務(wù)三大職能的發(fā)揮，因而問題溪流中彰顯的問題理應(yīng)成為高等教育現(xiàn)代化推進政策議程關(guān)注的重點。在社會改革開放的同時，政府對高等教育發(fā)展的理念發(fā)生了一定的變化，高等教育發(fā)展的質(zhì)量成為政府政策追求，政府也相應(yīng)出臺了相關(guān)政策，如2015年《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，將高校內(nèi)涵建設(shè)指向普通本科高校，引導(dǎo)地方本科院校將自身的發(fā)展深度融于地方經(jīng)濟社會，通過專業(yè)調(diào)整、課程重塑等提升辦學(xué)實力，促進內(nèi)涵式發(fā)展。政策“原湯”所顯示的這些理念與發(fā)展趨勢也應(yīng)成為高等教育現(xiàn)代化推進的政策議程所必須承擔(dān)的。隨著國民收入的提高、階層流動途徑多樣化、公眾對高等教育關(guān)注度地提升、社會階層結(jié)構(gòu)變化調(diào)整等，我國關(guān)于高等教育現(xiàn)代化的公眾輿論、國民情緒等都在發(fā)生變化，以及不同利益集團力量的變化即博弈局面的變化都是影響高等教育現(xiàn)代化推進政策制定的重要政治流，在具體的推進政策議程設(shè)定中，不得不面對這些政治流，并做出相應(yīng)的權(quán)衡策略應(yīng)對。

政策形成是指提出解決問題或改善困境的政策建議，即為解決提上公共議程的問題而對備選方案進行開發(fā)[13](P36)，也是備選方案形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政策形成以教育問題和政策問題為靶向，對進入議程的教育問題進行拆解、分析，提出解決的政策建議，形成高等教育現(xiàn)代化推進的政策備選方案，為決策者提供決策參考。政策形成是政策制定過程的關(guān)鍵步驟，因為政策決策質(zhì)量的高低不僅僅依賴科學(xué)的決策程序，更需要科學(xué)的政策備選方案支撐。我國高等教育現(xiàn)代化推進政策的政策形成是對上述的問題確認(rèn)和議程設(shè)定的回應(yīng)，即在明晰我國高等教育現(xiàn)代化問題的基礎(chǔ)上，深刻剖析和權(quán)衡不同源流對議程設(shè)定影響，形成一系列的政策備選方案。

圖1 高等教育現(xiàn)代化推進政策制定過程

三、問題確認(rèn)：對我國高等教育現(xiàn)代化過程中存在問題的把握

高等教育現(xiàn)代化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)體系，不僅包含高等教育理念的現(xiàn)代化，而且包含高等教育利益相關(guān)者關(guān)系的科學(xué)化，是宏觀與微觀、理論與實踐的統(tǒng)一。正因如此，高等教育現(xiàn)代化的過程亦步亦趨，存在諸多問題需要我們認(rèn)真對待。

(一)高等教育現(xiàn)代化過程中社會與個人之間的矛盾張力尚未解決

社會本位和個人本位的教育目的之間的沖突是教育目的(或教育價值觀)的基本矛盾體之一。新中國建立以來，高等教育的發(fā)展從以政治價值取向為主導(dǎo)到以經(jīng)濟價值取向為主導(dǎo)，社會本位的理性主義占據(jù)主導(dǎo)。國家層面強調(diào)高等教育要更好地服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，把是否有利于促進經(jīng)濟和社會發(fā)展作為評價高等教育改革成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)。高等院校內(nèi)部的發(fā)展也存在功利主義傾向，科研GDP主義盛行，學(xué)校管理嚴(yán)重行政化，指標(biāo)主義蔓延，高校將發(fā)展的關(guān)注點放在科研、社會服務(wù)等方面，教學(xué)的地位出現(xiàn)下滑的現(xiàn)象。高等教育的個人本位取向一直未得到有效的顯現(xiàn)和主導(dǎo)高等教育的發(fā)展旋律。高等教育是培養(yǎng)高層次人才的社會實踐活動，但從根本意義上來說，高等教育的功能在于促進人的全面發(fā)展[15](P152)，育人是教育存在的邏輯基礎(chǔ)，同時也是高等教育應(yīng)該堅守的邏輯底線。高等教育系統(tǒng)各要素的作用對象都指向“人”，“人”才是高等教育現(xiàn)代化的核心[16](P19～23)，才是高等教育現(xiàn)代化的最大推動者。若不能合理地處理社會需求與個人發(fā)展之間的矛盾，高等教育現(xiàn)代化將進入一種“物”的現(xiàn)代化，而并非“人”的現(xiàn)代化。

(二)我國高等教育系統(tǒng)的現(xiàn)代化尚未實現(xiàn)高質(zhì)量的公平

教育公平是一種質(zhì)的特性(qualitative property)，是用正義原則對教育資源分配過程和分配結(jié)果的價值判斷。功利主義在生產(chǎn)最大利益總額的前提下容許對一部分人的利益的侵犯，但羅爾斯關(guān)于正義的兩個原則認(rèn)為在保證平等自由(機會公平)的前提下，由于原初狀態(tài)的差別，必須照顧到每個人的利益(結(jié)果公平)[17](P60～65)，即在程序公平的前提下也要實現(xiàn)實質(zhì)公平。高質(zhì)量高等教育公平是使所有受教育者更加平等的一種價值承擔(dān)和發(fā)展方式，是受教育者在經(jīng)歷“有學(xué)上”的歷史階段后，面臨“就業(yè)難”的境況，邁入追求“上好學(xué)”與“就職易”的階段，是在不斷提升高等教育入學(xué)機會公平程度的基礎(chǔ)上，對高質(zhì)量的過程公平的追求。我國高等教育進入大眾化階段，雖然接受高等教育的機會增多，高等教育機會公平看似實現(xiàn)，但接受優(yōu)質(zhì)高等教育的機會依然是稀缺的，特別是城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差距呈現(xiàn)擴大趨勢。雖然國家通過不斷提高高等教育財政支出和轉(zhuǎn)移支付來消弭由于資源稀缺性造成的不公平，通過高等教育面向貧困地區(qū)定向招生專項計劃實現(xiàn)政策性補償性公平等。但這種不公平依然存在，高等教育公平依然停留在低水平層面，高等教育質(zhì)量公平的實現(xiàn)依然任重道遠(yuǎn)，要繼續(xù)破除精英教育的固守與特權(quán)思想，推進高等教育的權(quán)力公平和機會公平進益。[18](P13～18)同時更要提升高等教育的育人質(zhì)量，以高水平的質(zhì)量為教育公平發(fā)展提供基礎(chǔ)和施展空間。

(三)我國高等教育系統(tǒng)的國際自信和國際影響力還未形成

我國的現(xiàn)代化過程就是國家自信被打破與重建的過程，高等教育現(xiàn)代化也是我國高等教育自信建立的過程，是我國文化自信的重要內(nèi)容，是理論自信、道路自信和制度自信之后，國家自信建立的重要支撐。雖然我國近代高等教育的出現(xiàn)與發(fā)展主要是學(xué)習(xí)西方和前蘇聯(lián)，自主發(fā)展時間較短，但我國高等教育發(fā)展取得了非凡成績，已經(jīng)成為高等教育大國，正在向高等教育強國轉(zhuǎn)變。但我國高等教育發(fā)展依然處于學(xué)習(xí)階段，國際自信還未建立，高等教育國際話語權(quán)較弱。作為發(fā)展中國家，我國在發(fā)展高等教育過程中積累了很多窮國辦教育的經(jīng)驗與教訓(xùn)，而在國際化過程中鮮有將我國高等教育發(fā)展的有益經(jīng)驗與成功模式推向世界，導(dǎo)致具有中國特色的高等教育話語體系一直處于鮮為人知的狀態(tài)。同時，具有中國特色、中國質(zhì)量的高等教育產(chǎn)品供給未能很好打開國際市場，目前來華留學(xué)主要以“福利性”①為主，高等教育國際市場能力較弱。因此，高等教育現(xiàn)代化意味著本土高等教育轉(zhuǎn)向國際化高等教育，境內(nèi)高等教育機構(gòu)積極走出去，實現(xiàn)優(yōu)勢資源的全球共享，探索優(yōu)質(zhì)高等教育的共享模式，以高質(zhì)量的高等教育理念、模式、機構(gòu)輸出夯實世界大國的地位，提升我國在高等教育發(fā)展領(lǐng)域的國際話語權(quán)以及國家整體國際話語權(quán)。

四、議程設(shè)定：我國高等教育現(xiàn)代化推進政策的關(guān)鍵

實現(xiàn)社會本位論與個人本位論的有機融合是高等教育現(xiàn)代化的基本要求，為更高質(zhì)量的教育公平、凸顯教育的民生功能和個體教育體驗需求、我國教育自信的提升與教育國際話語權(quán)的拓展提供了基礎(chǔ)。社會本位論與個人本位論的有機融合使高等教育利益相關(guān)者的合理訴求得到有效調(diào)和和回應(yīng)，即問題溪流、政策“原湯”和政治流中所凸顯的問題、趨勢與訴求應(yīng)納入政策議程之內(nèi)。

(一)以高等教育內(nèi)涵式發(fā)展推進高等院校發(fā)展的現(xiàn)代化

高等教育內(nèi)涵建設(shè)的本質(zhì)在于從注重供給數(shù)量轉(zhuǎn)向關(guān)注供給質(zhì)量，從供給低質(zhì)量轉(zhuǎn)向供給高質(zhì)量，從供給標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量轉(zhuǎn)向供給個性化的質(zhì)量，從供給技術(shù)教育轉(zhuǎn)向供給綜合素質(zhì)教育。我國高等教育現(xiàn)代化發(fā)展必須將發(fā)展重點轉(zhuǎn)向質(zhì)量供給。雖然高等教育為國家發(fā)展提供了豐富的人力資源，但高等教育發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整需求嚴(yán)重脫節(jié)[19](P11～14)。我國高等教育發(fā)展在專業(yè)設(shè)置、學(xué)科調(diào)整方面盲目跟隨人才市場變化；在實際教學(xué)中存在教學(xué)方法單一、教材陳舊、教師知識更新不足等問題，這就造成學(xué)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)和就業(yè)質(zhì)量不高等問題，因此在高等教育現(xiàn)代化建設(shè)過程中必須提升教育供給質(zhì)量。為適應(yīng)更多的個體接受高等教育的需求，標(biāo)準(zhǔn)化培養(yǎng)是我國高等教育發(fā)展的特色，但也帶來了人才培養(yǎng)同質(zhì)化程度高、差異化程度不足的問題。因?qū)W生個體特質(zhì)不同，其教育需求存在差異，又因為勞動力市場對全產(chǎn)業(yè)鏈人才的需求和新職業(yè)層出不窮，提升人才培養(yǎng)個性化質(zhì)量是高等教育現(xiàn)代化的趨勢。我國高等教育人才培養(yǎng)缺乏對學(xué)生人文性的熏陶，學(xué)生培養(yǎng)工具化傾向降低了畢業(yè)生的幸福體驗，高等教育現(xiàn)代化需要在高等教育中重新“發(fā)現(xiàn)人”，培養(yǎng)具有幸福能力的人。

(二)以高等院校錯位有序發(fā)展推動高等教育系統(tǒng)的現(xiàn)代化

由于規(guī)章制度的強迫、社會規(guī)范機制和模仿機制的發(fā)生作用[20](P37～42)，在我國行政化高等教育管理體制規(guī)訓(xùn)下，一方面，缺乏高等教育科學(xué)化分類管理，另一方面高等教育資源配置流向重點公立高校，致使我國普通高等院校在發(fā)展過程中極力模仿重點公立院校的發(fā)展模式和發(fā)展道路，雖然優(yōu)質(zhì)重點高校的發(fā)展經(jīng)驗為很多高校提供了借鑒，而大范圍、全方位的模仿導(dǎo)致我國高等院校出現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)求高、辦學(xué)層次求全和專業(yè)設(shè)置求寬的趨同化現(xiàn)象。[21](P58～60)高等教育同質(zhì)化、綜合化發(fā)展造成不必要的資源浪費、人才供給重復(fù)、職業(yè)教育發(fā)展受挫等問題，是我國高等教育現(xiàn)代化必須要解決的問題。高等教育現(xiàn)代化就是實現(xiàn)高等教育多元、錯位、有序發(fā)展，實現(xiàn)系統(tǒng)效益最大化，這需要構(gòu)建一個基于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)分類的高等教育體系。關(guān)于高等教育如何分類，有聯(lián)合國教科文組織所制訂的《國際教育分類標(biāo)準(zhǔn)》；潘懋元教授的綜合性大學(xué)、多科或單科性專業(yè)大學(xué)(學(xué)院)和多科或單科性職業(yè)技術(shù)學(xué)校三種劃分方式；武書連的研究型、教學(xué)研究型、教學(xué)型和專業(yè)型四分法等，但目前政府層面沒有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，在實際管理過程中存在管理措施不適切的問題，如使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對高等院校進行評價，在學(xué)科專業(yè)調(diào)整中忽略不同高校的特殊性，不同類型高校招生考試方式、標(biāo)準(zhǔn)單一化等。

(三)以高等教育國際影響力提升推動高等教育國際化

我國高等教育國際化進程是在國家政策推動和高等學(xué)校自發(fā)進行雙軌并行的情況下進行的，從派遣留學(xué)生出國求學(xué)到吸引國際學(xué)生來華求學(xué)，從派遣教師出國進修到引進國際人才，從出國參加國際會議到在華舉辦國際學(xué)術(shù)會議，從項目合作到國際間院校間全面合作，從中外聯(lián)合辦學(xué)到國外獨立辦學(xué)，我國高等教育在學(xué)生、教師、學(xué)術(shù)、管理等方面的國際化方興未艾，極大促進了我國高等教育事業(yè)的發(fā)展。我國高等教育國際化過程中存在幾個方面的問題亟需優(yōu)化，一是我國高等教育國際化程度不高。無論是國際合作辦學(xué)、學(xué)生來源的國際化、教師隊伍的國際化，還是教材建設(shè)、科研服務(wù)等方面，我國高等教育的國際化進程需要繼續(xù)深化。二是我國高等教育國際影響力還有待提升，國際輸出占比嚴(yán)重低于國際輸入，參與國際高等教育事務(wù)較少，話語權(quán)不足。三是相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不完善。如，教育主權(quán)維護問題、國際教育輸入輸出質(zhì)量評估與國際高等教育認(rèn)證問題、高等教育國際辦學(xué)的審批問題和國際學(xué)生權(quán)益保護問題等等。

(四)以高等教育制度現(xiàn)代化推動高等教育治理現(xiàn)代化

高等教育現(xiàn)代化不僅需要遵從高等教育內(nèi)部關(guān)系規(guī)律，避免政治邏輯和經(jīng)濟邏輯的不恰當(dāng)涉入，同時也需要外部成體系的制度支撐。新制度主義經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為制度可以有效抑制機會主義行為，提供有效信息，并提供激勵機制，促進外部利益內(nèi)部化。我國高等教育的發(fā)展依靠健全制度體系自我演化的居少，存在政校不分、權(quán)責(zé)不明等問題，高等教育人治管理痕跡明顯。作為國家政府附屬機構(gòu)，高等教育機構(gòu)官僚化管理和作風(fēng)盛行，政府管理涉及高等院校辦學(xué)的方方面面，高等院校的法人地位與辦學(xué)自主權(quán)無法落實，高等院校的章程建設(shè)并未使高校擺脫這一境遇。高等院校處于被動服從行政命令的狀態(tài)，缺乏發(fā)展的自主性、制度性，在長期的行政體制的規(guī)訓(xùn)下，“等、靠、要”成為其發(fā)展的主流步伐。高等教育現(xiàn)代化就是要依靠共治的高等教育治理實現(xiàn)高等教育的善治，即高等教育治理現(xiàn)代化。高等教育治理現(xiàn)代化的結(jié)果是高等院校辦學(xué)自主權(quán)的擴大，如專業(yè)設(shè)置、調(diào)整權(quán)的擴大，課程設(shè)置的個體性、區(qū)域化自由空間增大，自主設(shè)置招生條件的權(quán)力擴大等等，為高等院校提供優(yōu)質(zhì)、特色的教育打下制度基礎(chǔ)。

五、政策形成：我國高等教育現(xiàn)代化推進政策的備選方案

政策形成就是針對高等教育現(xiàn)代化中的問題確認(rèn)和議程設(shè)定，依據(jù)國家現(xiàn)有的政治體系、政策體系以及社會發(fā)展實際，形成具體的解決方案清單，以供管理者在決策中參考。

(一)著重提升以學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量為核心的高等教育質(zhì)量

1.以人才培養(yǎng)質(zhì)量多元化適應(yīng)學(xué)生多元化的高等教育需求

制定高校人才分類培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，符合高校分類管理和企業(yè)用工需求。擴大高校評估的范圍，除教學(xué)工作評估之外，分類探索建立高校服務(wù)能力評估指標(biāo)體系，強化過程評估。建立職業(yè)教育專項招生工作制度，以符合職業(yè)教育需求的學(xué)生遴選標(biāo)準(zhǔn)招收學(xué)生，促進人才培養(yǎng)的多元化和適切性。探索建立高等院校學(xué)生綜合素質(zhì)評估項目，研制相應(yīng)評估指標(biāo)，突出學(xué)生的人文素養(yǎng)、人際交往能力、終身學(xué)習(xí)能力、幸福力等指標(biāo)，并作為高等院校綜合評估的重要參考。

2.以學(xué)科專業(yè)發(fā)展優(yōu)化提升人才培養(yǎng)的社會適應(yīng)性

組建各學(xué)科專業(yè)動態(tài)調(diào)整委員會，研制學(xué)科專業(yè)動態(tài)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)，建立新興學(xué)科專業(yè)設(shè)置、陳舊學(xué)科專業(yè)退出等學(xué)科專業(yè)動態(tài)調(diào)整重組機制，提升高校學(xué)科專業(yè)動態(tài)調(diào)整的內(nèi)生動力。應(yīng)用型本科高校轉(zhuǎn)型應(yīng)以學(xué)科專業(yè)為抓手，以專業(yè)轉(zhuǎn)型帶動學(xué)科轉(zhuǎn)型，最后實現(xiàn)學(xué)校整體轉(zhuǎn)型的工作機制，同時制定專業(yè)轉(zhuǎn)型試點工作意見。加強高校專業(yè)結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟發(fā)展適應(yīng)性研究，實現(xiàn)人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)性平衡。

(二)促進高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展，提升高等教育系統(tǒng)的整體質(zhì)量

1.提升高等教育發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)程度

一是建立區(qū)域內(nèi)高等教育生態(tài)共同體，促進區(qū)域內(nèi)高等教育協(xié)同發(fā)展。建立高等院校區(qū)域貢獻(xiàn)評估模型，通過第三方評估機構(gòu)實施高等院校區(qū)域貢獻(xiàn)階段性評估，依據(jù)評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整財政撥款，引導(dǎo)高等院校“各安天命、各司其職”。

二是平衡區(qū)域間高等教育發(fā)展，提升教育公平程度。繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，繼續(xù)支持落后區(qū)域高等教育發(fā)展。中央聯(lián)合地方出臺優(yōu)秀人才落戶落后區(qū)域高等學(xué)校的支持計劃，在科研資金、項目、出國交流、職稱評聘等方面給予更大的支持，實施區(qū)域間高等院校幫扶計劃，引導(dǎo)區(qū)域間高等教育深入交流與合作等。

2.建設(shè)更加多元化的高校類型、層次體系

一是制定高等教育分類管理政策。在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，制定我國高等教育分類管理政策，在財政撥款、教學(xué)評估等方面充分體現(xiàn)差別性和針對性。促進公立高校和私立高校公平競爭。創(chuàng)建公立院校與私立院校公平競爭的政策環(huán)境，包括出臺私立高校規(guī)范發(fā)展法律文件，依法規(guī)范和引導(dǎo)私立高校發(fā)展；公立高校和私立高校在招生時公平對待等等。

二是建立普通高等教育與高等職業(yè)教育溝通機制。建立高等職業(yè)教育在校生與普通高等教育院校之間的轉(zhuǎn)學(xué)機制。在中高職貫通的基礎(chǔ)上，打通高等職業(yè)教育畢業(yè)生上升渠道，普通高等教育在專業(yè)型研究生招生時要對高等職業(yè)教育畢業(yè)生開放。

(三)以深化高等教育國際化提升我國高等教育國際影響力

1.深入推進我國高校國際合作辦學(xué)

實施名校引進工程，積極引進國際著名高校境內(nèi)合作辦學(xué)，以專業(yè)合作、學(xué)院合作、整校合作等多種方式進行合作，將國外先進的教學(xué)、管理經(jīng)驗引進國內(nèi)，不斷增強我國高等教育力量。推進中國高等院校國際合作辦學(xué)，實施“一帶一路”國際高等教育合作計劃，建立“一帶一路”高等教育共同體。

2.推動中國高等教育國際市場開拓

積極倡導(dǎo)建立國際高等教育認(rèn)證體系，推進質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。實施發(fā)展中國家高等教育援助計劃，幫助發(fā)展中國家建設(shè)他們自己的高等教育體系，在辦學(xué)經(jīng)驗、人才支撐、資金保障等方面給予扶植。實施境外辦學(xué)提升計劃，鼓勵有條件的國內(nèi)高等教育機構(gòu)跨境獨立辦學(xué)，以高等教育為媒介，促進不同文化之間相互交融、理解。制定高等教育國際化制度建設(shè)計劃，以專題形式組織專家進行研究。

(四)推進我國高等教育法治化提升治理現(xiàn)代化程度

1.完善高等教育領(lǐng)域立法，強化現(xiàn)有法律執(zhí)行

出臺科學(xué)研究經(jīng)費使用、分配領(lǐng)域的指導(dǎo)性法律，在規(guī)范科研經(jīng)費使用的前提下，保障科研人員的合理利益分配。出臺高校競爭法，規(guī)范高校之間的競爭行為。研究制定高等教育質(zhì)量法，探索成立公辦高等院校退出法，依法保證高等教育辦學(xué)質(zhì)量底線。制定出臺《民辦教育促進法實施細(xì)則》，依照民辦教育促進法規(guī)范和引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展。

2.推動高等院校法人地位的確認(rèn)與實現(xiàn)

高等教育治理現(xiàn)代化是高等教育政策的重大轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的綜合政策改革之一。要立法確立高等院校法人地位，完善高等院校董事會制度;推進大學(xué)章程法律化進程，真正實現(xiàn)高等院校依法自主治校;以大學(xué)校長公開遴選為突破口改革政府與高等院校的行政關(guān)系;推進服務(wù)型高等院校行政體系建設(shè)，強化服務(wù)能力評價引導(dǎo)。

3.規(guī)范社會力量參與高等教育治理過程

一方面強化社會力量介入高等教育發(fā)展，實施政府、高校、社會三方協(xié)作促進計劃，以政府購買服務(wù)的形式開展，如以PPP項目推進社會資本提供教育服務(wù)，加大第三方評估的范圍與參考值。另一方面規(guī)范社會力量參與高等教育發(fā)展，建立社會參與項目清單及負(fù)面清單，明確介入范圍。建立第三方服務(wù)能力評價框架，提升服務(wù)市場的門檻和規(guī)范性。

注釋：

①與發(fā)達(dá)國家形成較完善的留學(xué)生市場不同，來華留學(xué)生享有我國大額的補貼。

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