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(1.河北省種子管理總站， 石家莊 050031； 2.河北省農(nóng)作物引育種中心， 石家莊 050031)

·學(xué)法與實(shí)踐·

引種備案工作研究

高增永1，劉樹勛2

(1.河北省種子管理總站， 石家莊 050031； 2.河北省農(nóng)作物引育種中心， 石家莊 050031)

新《種子法》將主要農(nóng)作物引種由審批制改為備案制，由于有關(guān)條文少、規(guī)定比較簡(jiǎn)單，引發(fā)了對(duì)引種備案的不同認(rèn)識(shí)。筆者結(jié)合學(xué)習(xí)法律法規(guī)條文與立法背景和目的，對(duì)引種備案工作有關(guān)問題進(jìn)行分析探討，試圖厘清有關(guān)模糊認(rèn)識(shí)。

農(nóng)作物； 品種； 引種； 備案

1 引種、備案和引種備案

1.1 引 種

引種有廣義、狹義之分。廣義的引種，是指把外地或國外的新作物、新品種或品系以及研究用的遺傳材料引入當(dāng)?shù)?。狹義的引種是指生產(chǎn)性引種，即引入能供生產(chǎn)上推廣栽培的優(yōu)良品種。《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于種子法有關(guān)條款適用的函》(農(nóng)種辦函[2006]8號(hào))釋義，“‘引種’是指需經(jīng)審定并已審定的品種，在同一適宜生態(tài)區(qū)的相鄰省(區(qū)、市)推廣種植，并經(jīng)所在省(區(qū)、市)農(nóng)業(yè)行政主管部門同意”?！斗N子法》里的引種顯然屬于狹義的引種。

1.2 備 案

是指相對(duì)人按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章及相關(guān)文件等規(guī)定，向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由存案以備查考。它是相對(duì)于“審批”的一個(gè)概念，即你有義務(wù)讓主管機(jī)關(guān)或有關(guān)機(jī)構(gòu)知道某件事，但不需要他們的批準(zhǔn)同意。

新《種子法》采用備案管理方式的有2類，一類為引種備案，一類為委托生產(chǎn)、委托代銷、經(jīng)營不再分裝的包裝種子和在有效區(qū)域內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等4種種子生產(chǎn)經(jīng)營主體備案。

1.3 引種備案

是指已經(jīng)通過省級(jí)審定的品種，其他省(區(qū)、市)屬于同一適宜生態(tài)區(qū)的地域引種的，引種者將引種的品種和區(qū)域報(bào)所在省(區(qū)、市)農(nóng)業(yè)主管部門備案。將引種備案同《種子法》中其他備案管理種類、品種管理方式以及其與《主要農(nóng)作物品種審定辦法》(以下簡(jiǎn)稱《品種審定辦法》)、《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《種子標(biāo)簽管理辦法》)有關(guān)規(guī)定一并研究，比較分析，有助于更好地理解其性質(zhì)、地位、特點(diǎn)以及相互聯(lián)系。

1.3.1 品種管理方式

新《種子法》品種管理方式包括：主要農(nóng)作物品種審定、列入目錄的非主要農(nóng)作物品種登記、主要農(nóng)作物審定品種的引種備案、主要農(nóng)作物審定品種和列入目錄的非主要農(nóng)作物登記品種撤銷、品種保護(hù)、品種禁止(指主要農(nóng)作物未經(jīng)審定的品種不得發(fā)布廣告、推廣、銷售；登記作物未經(jīng)登記的品種不得發(fā)布廣告、推廣，以登記品種的名義銷售)以及自主(指列入登記目錄外的非主要農(nóng)作物品種，無品種審定、登記、備案、撤銷、禁止等特殊規(guī)定，可以自主進(jìn)入市場(chǎng))。除品種保護(hù)外，品種審定、登記、備案、撤銷、禁止屬于品種市場(chǎng)準(zhǔn)入管理范疇，"自主"情景也可視作特殊方式。

1.3.2 引種備案基本信息

新《種子法》和《品種審定辦法》都對(duì)引種備案信息做出了具體規(guī)定?！斗N子法》第19條規(guī)定：引種者將引種的品種和區(qū)域報(bào)所在省農(nóng)業(yè)主管部門備案?！镀贩N審定辦法》第40條對(duì)引種備案填報(bào)信息、第42條對(duì)公告信息提出了明確要求。分析種子法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)都對(duì)引種者、引種品種、擬引種區(qū)域(即誰引種，引種什么品種，在哪里推廣種植等)做出規(guī)定，這3條既是引種備案的法定信息，又是引種備案基本信息，引種備案不僅僅是備案品種，也備案引種者和引種區(qū)域等信息；種子執(zhí)法檢查時(shí)，不僅檢查品種是否備案，同時(shí)要檢查引種者是否備案，引種區(qū)域是否在備案范圍。引種者、引種品種、引種區(qū)域三位一體，不可或缺。

1.3.3 怎樣認(rèn)識(shí)引種備案

首先，引種備案不再是他省審定品種進(jìn)入擬引種省市場(chǎng)的通行證。如前所述，備案是相對(duì)于“審批”的一個(gè)概念。品種審定屬于行政審批(行政許可)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入角度看，品種審定證書可以稱為品種進(jìn)入市場(chǎng)的通行證；過去的引種同意(審(認(rèn))定)也是行政審批，可以說是臨省已審定品種進(jìn)入本省市場(chǎng)的通行證。新《種子法》將引種由審批制改為備案制，目的是否定過去按照審定方法管理引種的做法，簡(jiǎn)化程序，促進(jìn)推廣。引種不再屬于行政審批事項(xiàng)，備案自然不再是已審定品種進(jìn)入擬引種省市場(chǎng)通行證；同理，引種備案公告號(hào)也不同于審定編號(hào)，只是表明引種者已經(jīng)將通過審定獲得入市通行證的品種報(bào)告進(jìn)入所在省同一適宜生態(tài)區(qū)。

其次，引種備案是已審定品種進(jìn)入他省同一生態(tài)區(qū)域的一種特殊品種管理方式。新《種子法》設(shè)定引種備案制度，規(guī)定甲省審定品種引種到乙省同一適宜生態(tài)區(qū)的需要報(bào)乙省農(nóng)業(yè)主管部門備案，而不是自由進(jìn)入(自主方式)，顯然，引種備案是已審定品種進(jìn)入他省同一生態(tài)區(qū)域的一種品種管理方式。由于《品種審定辦法》要求省農(nóng)業(yè)主管部門及時(shí)發(fā)布引種備案公告，以及《種子標(biāo)簽管理辦法》要求生產(chǎn)經(jīng)營者將引種備案公告號(hào)標(biāo)注在種子標(biāo)簽上這些特殊規(guī)定，使其比一般備案管理嚴(yán)格，可謂特殊管理方式。

第三，引種備案品種與引種者不可分離。審定品種與其所有人可以分離，即品種只要通過審定，即獲得入市通行證，既可以由所有人自己開發(fā)經(jīng)營，又可以許可他人開發(fā)經(jīng)營，甚至可以將品種權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。而引種備案品種與引種者不可分離，引種者備案引種品種，引種品種由引種者備案；引種者一旦轉(zhuǎn)讓備案品種推廣經(jīng)營權(quán)，引種品種就不再是由實(shí)際引種者備案，實(shí)際引種者也不再是備案引種者。換句話說就是：誰引種(推廣經(jīng)營)、誰備案，誰備案、誰引種(推廣經(jīng)營)。

2 引種備案制度的意義

新《種子法》將主要農(nóng)作物引種由審批制改為備案制，減少了行政審批，簡(jiǎn)化了引種程序，擴(kuò)大了引種地域，縮短了引種時(shí)間，有利于加快新品種推廣和種子企業(yè)做大作強(qiáng)；由市場(chǎng)配置資源，減少了行政干預(yù)；從制度上徹底打破品種推廣的市場(chǎng)壁壘——省際間分割，為建立全國統(tǒng)一的種子市場(chǎng)掃清了體制障礙，建立了法制保障。引種備案制必將對(duì)我國種業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大、深遠(yuǎn)的影響。

3 引種風(fēng)險(xiǎn)和賠償責(zé)任

《品種審定辦法》第41條要求引種者在擬引種區(qū)域開展適應(yīng)性、抗病性試驗(yàn)，對(duì)品種的安全性和適應(yīng)性負(fù)責(zé)。

3.1 同一適宜生態(tài)區(qū)的客觀性與相對(duì)性

種植業(yè)是自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過程相互交錯(cuò)的物質(zhì)生產(chǎn)部門，具有強(qiáng)烈的地域性和季節(jié)性，空間形態(tài)變化明顯。種植業(yè)的這一特點(diǎn)就是農(nóng)作物同一適宜生態(tài)區(qū)的客觀性、絕對(duì)性在人腦中的反映。

我國按照自然地域分異規(guī)律等理論，依據(jù)發(fā)展種植業(yè)的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的相對(duì)一致性等原則開展農(nóng)業(yè)區(qū)劃。因此，農(nóng)業(yè)區(qū)劃，尤其是種植業(yè)區(qū)劃就成為識(shí)別某一作物同一適宜生態(tài)區(qū)的主要依據(jù)。在使用農(nóng)業(yè)區(qū)劃成果時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意： 1) 農(nóng)業(yè)區(qū)劃分層次，一般劃分為若干一級(jí)區(qū)和二級(jí)區(qū)，即使在二級(jí)區(qū)內(nèi)，一些地區(qū)往往存在小氣候和特殊性。 2) 不同于行政區(qū)劃有明確界線，相鄰兩個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)劃間的界線實(shí)際上呈現(xiàn)過渡帶的性質(zhì)。 3) 農(nóng)業(yè)區(qū)劃隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷變動(dòng)。這些特點(diǎn)就反映出了農(nóng)作物同一適宜生態(tài)區(qū)具有相對(duì)性。

3.2 品種的適應(yīng)性

所謂品種適應(yīng)性,是指農(nóng)作物品種的適應(yīng)環(huán)境范圍和在一定環(huán)境范圍內(nèi)的適應(yīng)程度。影響品種適應(yīng)性的內(nèi)在因素是其遺傳物質(zhì)，這種適應(yīng)性反映在產(chǎn)量等具體外在性狀上。

品種適應(yīng)性差異巨大，與農(nóng)作物種類有關(guān)，如玉米作物比小麥作物適應(yīng)性廣，鄭單958比多數(shù)玉米品種適應(yīng)性大，因此，在實(shí)踐中不能簡(jiǎn)單地以一個(gè)品種的適應(yīng)性推測(cè)另一個(gè)品種的適應(yīng)性，不能以一種作物的適應(yīng)性推測(cè)另一種作物的適應(yīng)性。

對(duì)審定品種的適應(yīng)性可從2個(gè)方面認(rèn)識(shí)：

1) 在育種單位表現(xiàn)突出的品種，能否通過省級(jí)或更大范圍的國家級(jí)審定。審定辦法、標(biāo)準(zhǔn)相同，結(jié)果不同，最能說明品種適應(yīng)性存在問題。

2) 審定標(biāo)準(zhǔn)中要求參試品種比對(duì)照品種增產(chǎn)點(diǎn)數(shù)達(dá)到一定比例，比如說60%，而不是100%，那些不增產(chǎn)的試點(diǎn)，主要是品種存在適應(yīng)性問題。

3.3 清醒認(rèn)識(shí)引種風(fēng)險(xiǎn)和可能承擔(dān)的賠償責(zé)任

農(nóng)作物同一適宜生態(tài)區(qū)的相對(duì)性和品種的適應(yīng)性差異決定了引種存在風(fēng)險(xiǎn)，以往的引種實(shí)踐已經(jīng)證明引種存在風(fēng)險(xiǎn)?！掇r(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》規(guī)定推廣未經(jīng)證明具有先進(jìn)性、適應(yīng)性或者安全性的農(nóng)業(yè)技術(shù)，造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。新《種子法》規(guī)定因種子標(biāo)簽和使用說明標(biāo)注不真實(shí)而遭受損失的，可以向種子生產(chǎn)經(jīng)營者要求賠償?！镀贩N審定辦法》規(guī)定引種者對(duì)品種的安全性和適應(yīng)性負(fù)責(zé)。前車之覆，后車之鑒，引種者應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)引種風(fēng)險(xiǎn)及可能承擔(dān)的賠償責(zé)任，牢記誰引種誰負(fù)責(zé)，做好品種適應(yīng)性和抗病性測(cè)試，遵循先試驗(yàn)再推廣的引種原則和程序，防范風(fēng)險(xiǎn)。

4 對(duì)幾個(gè)問題的看法

4.1 省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門有無審查引種備案材料責(zé)任

省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門不僅接受引種備案材料，還應(yīng)及時(shí)發(fā)布公告。黨政機(jī)關(guān)公告適用于向國內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)。引種備案公告是省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門就引種備案這一法定事項(xiàng)發(fā)布的正式公文，自然要對(duì)其行文負(fù)責(zé)。同時(shí)，省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門主管全省種子工作，負(fù)責(zé)種子監(jiān)督，每年都會(huì)開展市場(chǎng)檢查，接受舉報(bào)案件，查處違法行為，對(duì)于報(bào)送到手里的材料自然也要審查。如果工作人員對(duì)承辦材料中的問題視而不見，就是失職；如果對(duì)存在引種備案材料不全、引種區(qū)域超越適宜種植區(qū)域等問題的予以公告，進(jìn)而引發(fā)品種安全性、適應(yīng)性等重大糾紛，就涉嫌瀆職。同時(shí)，省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門難辭其咎，有可能成為共同被告甚至被追責(zé)。

4.2 誰是引種者

對(duì)此爭(zhēng)議很大，主要有2種意見，一種是認(rèn)為誰都可以引種，另一種是認(rèn)為具有相應(yīng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)才能引種。引種是為了推廣種植、生產(chǎn)經(jīng)營，《種子法》規(guī)定銷售的種子應(yīng)當(dāng)加工包裝(實(shí)際上5種主要農(nóng)作物種子都可以包裝)、附有標(biāo)簽，《種子標(biāo)簽管理辦法》規(guī)定引種備案種子的標(biāo)簽上須加注引種備案公告文號(hào)。而只有生產(chǎn)經(jīng)營類型為A、B、C、E、F、G的種子企業(yè)能夠加工包裝種子，在包裝物表面印制、粘貼標(biāo)簽。因此，引種者應(yīng)該是具有相應(yīng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)。如果說誰都可以引種，比如專門經(jīng)營不再分裝的包裝種子的門市部(零售商)或無種子生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的育種院所，他不具備加工包裝種子資質(zhì)，取得了引種備案公告號(hào)也不能上包裝、附標(biāo)簽，沒有實(shí)際經(jīng)濟(jì)意義；如果其私自上包裝、附標(biāo)簽，那就違反了種子生產(chǎn)經(jīng)營許可制度；如果其取得引種備案公告號(hào)后，轉(zhuǎn)讓給一家具有相應(yīng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)，加工包裝種子附有包含引種備案公告號(hào)的標(biāo)簽，就會(huì)出現(xiàn)借用備案公告號(hào)的問題，由于這家具有資質(zhì)的企業(yè)未辦理引種備案，同樣違法。并且，《種子法》規(guī)定種子生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)標(biāo)注內(nèi)容的真實(shí)性和種子質(zhì)量負(fù)責(zé)，而《品種審定辦法》規(guī)定引種者對(duì)引種品種的真實(shí)性、安全性及適應(yīng)性負(fù)責(zé)，如果張三備案而不包裝經(jīng)營，李四借用備案公告號(hào)包裝經(jīng)營質(zhì)量合格種子，一旦發(fā)生品種安全性、適應(yīng)性糾紛，張三說無種子生產(chǎn)經(jīng)營行為，而李四講種子質(zhì)量合格、引種品種的安全性及適應(yīng)性應(yīng)由備案者負(fù)責(zé)，將會(huì)發(fā)生制度沖突，出現(xiàn)推卸責(zé)任和賠償難現(xiàn)象。從制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行來看，允許借用引種備案公告號(hào)沒有必要。

4.3 由誰承擔(dān)抗病性試驗(yàn)

審定品種的抗逆性鑒定由品種審定委員會(huì)指定的鑒定機(jī)構(gòu)承擔(dān)。如果同一適宜生態(tài)區(qū)的兩個(gè)省指定同一家鑒定機(jī)構(gòu)承擔(dān)抗病性鑒定，那么，在擬引種區(qū)域內(nèi)再由同一家鑒定機(jī)構(gòu)鑒定抗病性顯然是重復(fù)的，在此情況下，由引種者或其委托的其他單位承擔(dān)抗病性試驗(yàn)是合理的。如果同一適宜生態(tài)區(qū)的兩個(gè)省指定的抗病性鑒定機(jī)構(gòu)不是同一家，由于地域不同，病害發(fā)生以及接種鑒定的生理小種可能存在差別，那么，在擬引種區(qū)域委托所在省指定的鑒定機(jī)構(gòu)鑒定抗病性就是一種積極穩(wěn)妥的做法，更能體現(xiàn)引種者對(duì)品種安全性負(fù)責(zé)的態(tài)度，減少由此產(chǎn)生的糾紛。

5 如何做好引種工作

5.1 省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門

按高效便民原則對(duì)引種備案工作做出安排，明確工作部門、人員及引種備案材料；依據(jù)國家同一適宜生態(tài)區(qū)科學(xué)劃定本省適宜區(qū)域，并予公布；接受、審查引種備案材料，及時(shí)公告，對(duì)不符合要求的及時(shí)告知引種者；指導(dǎo)開展引種試驗(yàn)，查處違法引種行為，處理引種糾紛；開展同一適宜生態(tài)區(qū)省際間交流合作，相互了解試驗(yàn)組別設(shè)置、區(qū)域劃分等情況。

5.2 引種者

樹立引種風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，明了可能承擔(dān)的賠償責(zé)任；審慎篩選品種，科學(xué)開展引種品種適應(yīng)性、抗病性試驗(yàn)，確定適宜推廣區(qū)域；按規(guī)定報(bào)送備案材料，依法經(jīng)營；跟蹤觀察引種品種，妥善處置引種推廣中的問題。

[1]劉振偉,余欣榮,張建龍.中華人民共和國種子法導(dǎo)讀[M].北京:中國法制出版社,2016.

[2]高增永,趙艷業(yè),陳琦.對(duì)引種備案工作的幾點(diǎn)看法[J].中國種業(yè),2017(1):38-39.

[3]高增永,趙艷業(yè),劉樹勛.實(shí)施新《種子法》后引種的潛在風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施[J].中國種業(yè),2016(5):22-23.

[4]謝焱,褚玉軍,何慶學(xué).種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理常見問題分析[J].中國種業(yè),2016(12):45-48.

[5]農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院農(nóng)業(yè)法律研究中心.種子法律法規(guī)匯編,2013.

(本欄目責(zé)任編輯：申 曉)

Research on the Work of Introduction

GAOZengyong1，LIUShuxun2

2017-01-30

高增永(1965—)，男，河北省晉州市人；大學(xué)本科，研究員，主要從事種子管理與推廣工作。

10.16590/j.cnki.1001-4705.2017.06.130

D 922.4

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1001-4705(2017)06-0130-03