鄭廣建

思辨特色小鎮(zhèn)的成與敗

鄭廣建

特色小鎮(zhèn)作為后工業(yè)化時(shí)代創(chuàng)新實(shí)踐的產(chǎn)物，是生產(chǎn)、生活和生態(tài)創(chuàng)新融合的空間平臺(tái)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)，大致經(jīng)歷四個(gè)版本。隨著政府治理能力和業(yè)界認(rèn)識(shí)水平的提升，各界對(duì)特色小鎮(zhèn)的盲目低水平發(fā)展目前取得了一定的共識(shí)。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展歷程

特色小鎮(zhèn)作為后工業(yè)化時(shí)代創(chuàng)新實(shí)踐的產(chǎn)物，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整的時(shí)代背景下，在發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、開(kāi)拓新空間和探索新體制方面發(fā)揮著重要作用。特色小鎮(zhèn)從發(fā)源地浙江呈現(xiàn)出星火燎原之勢(shì)，受到從中央到地方政府各個(gè)層面的高度關(guān)注和支持，全國(guó)出現(xiàn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的熱潮。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，成功案例帶來(lái)示范價(jià)值。與此同時(shí)，部分特色小鎮(zhèn)陷入發(fā)展困境。因此，厘清特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)及特征，梳理特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程，甄別特色小鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題，探討特色小鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展方向，顯得尤為必要和迫切。

特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)及其特征

特色小鎮(zhèn)是在后工業(yè)化時(shí)代和城市化進(jìn)程中，在主要城市（圈）周邊一小時(shí)交通圈的范圍內(nèi)，具有獨(dú)特自然和人文資源的地區(qū)，具有明確的特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、娛樂(lè)休閑、人文關(guān)懷、生態(tài)效應(yīng)、信息交流、社區(qū)公共服務(wù)等功能，是生產(chǎn)、生活和生態(tài)創(chuàng)新融合的空間平臺(tái)。

特色小鎮(zhèn)一般具有如下特征：

首先，從空間維度來(lái)看是小和美，秀美靚麗是其特征。成功的特色小鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)美，具有鮮明的地域特色。特色小鎮(zhèn)不是一個(gè)行政劃分單元，不同于特色鎮(zhèn)，而是一個(gè)創(chuàng)新平臺(tái)。面積一般不大，規(guī)劃和建設(shè)面積一般控制在3平方公里和1平方公里左右。比如玉皇山南基金小鎮(zhèn)等。

其次，從產(chǎn)業(yè)維度來(lái)看是專(zhuān)和強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)特色是其核心。特色產(chǎn)業(yè)是重中之重，特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇具有特色和創(chuàng)新特性，能夠嵌入或者拉長(zhǎng)所在地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈，重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)具有創(chuàng)新性、開(kāi)放性、帶動(dòng)性和高價(jià)值性。比如余杭?jí)粝胄℃?zhèn)等。

第三，從功能維度來(lái)看是聚和合，功能融合是其關(guān)鍵。特色小鎮(zhèn)作為城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中，生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和公共服務(wù)等功能和諧融合發(fā)展，產(chǎn)生倍增的疊加效應(yīng)，更好地服務(wù)社區(qū)居民。比如烏鎮(zhèn)和青田石雕小鎮(zhèn)等。

最后，從制度維度來(lái)看是活和新，制度創(chuàng)新是其保障。特色小鎮(zhèn)作為一種新的開(kāi)發(fā)開(kāi)放空間，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新探索新的發(fā)展路徑，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理有序快速流動(dòng)，創(chuàng)新整合各種社會(huì)資源，在探索中實(shí)踐、在創(chuàng)新中完善各項(xiàng)政策，呈現(xiàn)出新思路和新辦法。比如西湖云棲小鎮(zhèn)等。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)大致經(jīng)歷四個(gè)版本：1.0版的小鎮(zhèn)+一村一品，2.0版的小鎮(zhèn)+企業(yè)集群，3.0版的小鎮(zhèn)+服務(wù)業(yè)，4.0版的小鎮(zhèn)+新經(jīng)濟(jì)體。目前，我國(guó)特色小鎮(zhèn)進(jìn)入城市化發(fā)展的新階段，包括創(chuàng)新的形態(tài)、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、運(yùn)行模式等，成為城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)修繕的重要手段。下面重點(diǎn)分析4.0版小鎮(zhèn)的發(fā)展歷程。

探索培育期（2014—2015）

2014年阿里巴巴上市后，公司1000多個(gè)千萬(wàn)富翁有700多人想要自主創(chuàng)業(yè)，杭州通過(guò)孵化器提供免費(fèi)創(chuàng)業(yè)空間等“關(guān)門(mén)留產(chǎn)”，在阿里巴巴總部周?chē)ǔ稍茥℃?zhèn)等特色小鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)由浙江省省長(zhǎng)在2014年10月17日參觀(guān)云棲小鎮(zhèn)首次公開(kāi)提出。浙江省政府在2015年4月出臺(tái)《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，內(nèi)容包括浙江版特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容。

隨后，浙江充分利用自身的服務(wù)型政府、信息經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)、山水資源、歷史人文等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加快創(chuàng)建了一批特色小鎮(zhèn)。其他省市也在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來(lái)探索建立彰顯本地風(fēng)情的特色小鎮(zhèn)。

支持爆發(fā)期（2016—2017）

隨著特色小鎮(zhèn)熱潮的到來(lái)，從中央到地方政府各個(gè)層面出臺(tái)一系列政策來(lái)促進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。與此同時(shí)，各個(gè)參與主體包括政府基層組織、村集體以及開(kāi)發(fā)商等進(jìn)入特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)行列。

2015年年底中央領(lǐng)導(dǎo)批示：抓特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)都具有重要意義。2016年3月，《“十三五”規(guī)劃綱要》提出加快發(fā)展特色鎮(zhèn)，因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿(mǎn)魅力的小城鎮(zhèn)。2016年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》要求發(fā)展具有特色優(yōu)勢(shì)的休閑旅游、商貿(mào)物流、信息產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮(zhèn)。2016年7月，財(cái)政部等三部委《關(guān)于開(kāi)展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》要求，到2020年全國(guó)培育1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。2016年10月，杭州的特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)公布了第一批127個(gè)中國(guó)特色小鎮(zhèn)。2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施“千企千鎮(zhèn)工程”推進(jìn)美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知》。2017年1月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等部門(mén)下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知》和《關(guān)于開(kāi)發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》。與此同時(shí)，部分省（區(qū)、市）政府、市政府和縣（區(qū)）政府都出臺(tái)具體的政策來(lái)加快特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，全國(guó)形成特色小鎮(zhèn)建設(shè)的高潮。

理性調(diào)整期（2017—）

在中央和地方政策刺激帶動(dòng)作用下，特色小鎮(zhèn)在全國(guó)各地出現(xiàn)了過(guò)熱傾向。為此，2017年1月18日，在國(guó)務(wù)院新聞辦公室改善農(nóng)村人居環(huán)境工作進(jìn)展情況新聞發(fā)布會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出要注意一哄而上、千鎮(zhèn)一面、只見(jiàn)新鎮(zhèn)不見(jiàn)人、違法違規(guī)搞圈地開(kāi)發(fā)等現(xiàn)象，要堅(jiān)持有重點(diǎn)和有條件發(fā)展，要堅(jiān)持有特色發(fā)展和建設(shè)，要堅(jiān)持市場(chǎng)主體和產(chǎn)業(yè)為動(dòng)力等。

隨后，2017年3月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在浙江省德清縣召開(kāi)全國(guó)特色小鎮(zhèn)培訓(xùn)會(huì)，針對(duì)問(wèn)題提出建設(shè)特色小鎮(zhèn)的10項(xiàng)基本要求：堅(jiān)持小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略；堅(jiān)持重點(diǎn)發(fā)展，科學(xué)確定和合理控制數(shù)量，有序有效推進(jìn)；堅(jiān)持特色發(fā)展，培育特色鮮明產(chǎn)業(yè)形態(tài)；堅(jiān)持特色建設(shè)，尊重山水環(huán)境和原有街區(qū)肌理，控制建設(shè)高度、密度和體量，突出特色風(fēng)貌；堅(jiān)持鄉(xiāng)村中心主要職責(zé)，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板；堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主導(dǎo)；堅(jiān)持集約節(jié)約和以人為本，突出文化與內(nèi)涵和多規(guī)合一等。與此同時(shí)，還出臺(tái)國(guó)家特色小鎮(zhèn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件，來(lái)引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)的理性、健康、可持續(xù)發(fā)展。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)司數(shù)據(jù)顯示，2016年年底全國(guó)上報(bào)特色小鎮(zhèn)共159個(gè)，第一批127個(gè)特色小鎮(zhèn)取得顯著成績(jī)，計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。

發(fā)展的現(xiàn)狀

首先，拉動(dòng)就業(yè)和增加收入的作用明顯。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示全國(guó)已有特色小鎮(zhèn)新增就業(yè)10萬(wàn)余人，平均每個(gè)小鎮(zhèn)新增800個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，特色小鎮(zhèn)的農(nóng)民人均純收入高于全國(guó)平均水平的1/3。

其次，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力顯著提升。特色小鎮(zhèn)的自來(lái)水覆蓋率和用戶(hù)普及率雙超90%，八成生活垃圾處理率超90%，小鎮(zhèn)平均有銀行（信用社）網(wǎng)點(diǎn)6個(gè)、大型連鎖超市5個(gè)、快遞網(wǎng)點(diǎn)9個(gè)和文化活動(dòng)場(chǎng)所15個(gè)。

第三，地方特色文化進(jìn)一步得到保護(hù)和傳播。85%的特色小鎮(zhèn)擁有省級(jí)以上非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，80%的特色小鎮(zhèn)定期或者不定期舉辦民俗活動(dòng)，70%的特色小鎮(zhèn)保留有獨(dú)具特色的民間技藝。

最后，體制機(jī)制創(chuàng)新取得新進(jìn)展。90%以上的特色小鎮(zhèn)建立了規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和“一站式”綜合行政服務(wù)，80%以上的特色小鎮(zhèn)設(shè)立有綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

存在的問(wèn)題

首先是理念不清，認(rèn)識(shí)不到位。部分政府部門(mén)和運(yùn)營(yíng)主體對(duì)特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)和功能理解有偏差甚至有誤，簡(jiǎn)單地把特色小鎮(zhèn)建設(shè)等同于特色鎮(zhèn)、新城建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、景區(qū)開(kāi)發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，從一開(kāi)始就基本決定了特色小鎮(zhèn)建設(shè)失敗的命運(yùn)。

其次，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理粗放，精細(xì)化管理有待加強(qiáng)。有的地區(qū)跟風(fēng)盲目發(fā)展特色小鎮(zhèn)，簡(jiǎn)單復(fù)制成功案例，存在產(chǎn)業(yè)定位不清、一哄而上、產(chǎn)業(yè)跟風(fēng)、千鎮(zhèn)一面、脫離三農(nóng)等現(xiàn)象，在運(yùn)營(yíng)和管理中存在公共服務(wù)不配套、人性化有待提升等問(wèn)題。

第三，房地產(chǎn)化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)化傾向應(yīng)引起特別注意。在后房地產(chǎn)時(shí)代，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了降低用地成本和獲得新利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，通過(guò)整體開(kāi)發(fā)模式以特色小鎮(zhèn)建設(shè)的名義進(jìn)行開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)，提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)生活等成本，背離特色小鎮(zhèn)初衷?；蛘咭蕴厣℃?zhèn)為噱頭，按照過(guò)去產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式簡(jiǎn)單復(fù)制城市的招商引資模式到特色小鎮(zhèn)，最終使特色小鎮(zhèn)發(fā)展遭遇瓶頸甚至引起危機(jī)。

最后，市場(chǎng)化手段不足而行政化手段過(guò)多。世界上各個(gè)成功的特色小鎮(zhèn)，都是通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)資源、人才等創(chuàng)新要素集聚，而不是通過(guò)政府強(qiáng)有力的行政手段。政府只需提供遠(yuǎn)景規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等，具體運(yùn)營(yíng)要充分市場(chǎng)化。當(dāng)前，我國(guó)有的特色小鎮(zhèn)搞成了政績(jī)工程，政府大包大攬，最后陷入發(fā)展困境。

特色小鎮(zhèn)的未來(lái)發(fā)展重點(diǎn)

隨著政府治理能力和業(yè)界認(rèn)識(shí)水平的提升，目前，各界對(duì)特色小鎮(zhèn)的盲目低水平發(fā)展取得了一定的共識(shí)。為了促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的良性、健康、穩(wěn)定、創(chuàng)新發(fā)展，需要特別關(guān)注以下內(nèi)容：

首先，遵循客觀(guān)規(guī)律，因地制宜地規(guī)劃和考核特色小鎮(zhèn)。政府要加強(qiáng)規(guī)劃管理，按照適度和實(shí)用的原則規(guī)劃特色小鎮(zhèn)建設(shè)體系，人性化和低成本的地建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，標(biāo)準(zhǔn)既不刻意提高又不無(wú)底線(xiàn)地降低。對(duì)特色小鎮(zhèn)認(rèn)定和考核實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格考核，能出能進(jìn)，壓力和動(dòng)力共同發(fā)力。

其次，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，有效限制行政力量過(guò)度干預(yù)。嚴(yán)格劃定各級(jí)政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的權(quán)限和責(zé)任，清楚界定參與各方的權(quán)利和義務(wù)，避免缺位、越位和錯(cuò)位。提供良好的發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)新PPP（政府和社會(huì)資本合作）等各種方式吸引社會(huì)資本參與。與此同時(shí)，也要防止在市場(chǎng)機(jī)制下簡(jiǎn)單復(fù)制無(wú)創(chuàng)新的特色小鎮(zhèn)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和遍地開(kāi)花，出現(xiàn)企業(yè)之間、同級(jí)政府之間為了爭(zhēng)搶資源而惡性競(jìng)爭(zhēng)。

第三，發(fā)揮工匠精神，精細(xì)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)特色小鎮(zhèn)。充分認(rèn)識(shí)、把握和運(yùn)用社會(huì)發(fā)展、城市化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和自然生態(tài)規(guī)律，深化認(rèn)識(shí)，以人為本，明晰產(chǎn)業(yè)定位和服務(wù)功能，結(jié)合實(shí)際，及時(shí)總結(jié)成功做法，形成可復(fù)制、可推廣、可操作的經(jīng)驗(yàn)。平衡房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境的關(guān)系，避免房地產(chǎn)左右甚至綁架。提升發(fā)展容忍度，充分發(fā)揮聚焦效應(yīng)，提供更寬松、更好生活、更適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。

最后，多方協(xié)同融合，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)社會(huì)治理體系和結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌優(yōu)化特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會(huì)公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)功能，完善社會(huì)治理體系。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)智慧社區(qū)，探索社會(huì)治理和服務(wù)新手段。探索政府引導(dǎo)與社區(qū)居民良性互動(dòng)共同參與社會(huì)治理，充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)高端、高素質(zhì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等專(zhuān)業(yè)人士集聚的優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)新融合政府的基本公共服務(wù)、社會(huì)組織的增值服務(wù)和社區(qū)提供的自我服務(wù)。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）