文//程琥

從戰(zhàn)略高度推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院改革

文//程琥

探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院是黨的十八屆三中、四中全會(huì)作出的一項(xiàng)十分重要的司法體制改革戰(zhàn)略部署。北京四中院和上海三中院作為全國首批兩家試點(diǎn)跨行政區(qū)劃法院，掛牌履職兩年多來緊緊圍繞中央決策部署，在“跨”字上做文章、在“特”字上下功夫，積極探索實(shí)踐，為從戰(zhàn)略全局高度推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院改革積累了豐富試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院是習(xí)近平總書記治國理政戰(zhàn)略思想的重要內(nèi)容

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在治國理政的戰(zhàn)略高度，立足“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，著眼實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，圍繞全面依法治國提出了一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件?！绷?xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的說明中指出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，“有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”。習(xí)近平總書記跨行政區(qū)劃法院思想堅(jiān)持和運(yùn)用馬克思主義的立場(chǎng)觀點(diǎn)方法，是深入推進(jìn)跨區(qū)法院改革的思想指導(dǎo)、理論依據(jù)和實(shí)踐遵循。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，從戰(zhàn)略全局高度準(zhǔn)確把握跨區(qū)法院功能定位，將跨區(qū)法院改革不斷引向深入。

堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，牢牢把握跨區(qū)法院在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略定位。習(xí)近平總書記指出：“戰(zhàn)略問題是一個(gè)政黨、一個(gè)國家的根本性問題。戰(zhàn)略上判斷得準(zhǔn)確，戰(zhàn)略上謀劃得科學(xué)，戰(zhàn)略上贏得主動(dòng)，黨和人民事業(yè)就大有希望。”戰(zhàn)略思維是高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)攬全局、善于把握事物發(fā)展總體趨勢(shì)和方向的思維方法，展示的是看問題的高度和深度。堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，就是要從全局視角和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光把握事物發(fā)展總體趨勢(shì)和方向、客觀辯證地思考和處理問題，做到既抓住重點(diǎn)又統(tǒng)籌兼顧，既立足當(dāng)前又放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，既熟悉國情又把握世情，在解決突出問題中實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略突破，在把握戰(zhàn)略全局中推進(jìn)各項(xiàng)工作。探索設(shè)立跨區(qū)法院有助于建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，提升國家治理現(xiàn)代化總體效能。中國特色社會(huì)主義法治體系包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完備的黨內(nèi)法規(guī)體系五個(gè)子系統(tǒng)。在國家治理體系中，政府無疑是最重要的治理主體和法律實(shí)施主體，政府治理法治化又會(huì)直接影響國家治理現(xiàn)代化和法治化。法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵所在，法治政府建設(shè)直接關(guān)系到法治經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)建設(shè)。因此，無論在依法執(zhí)政、依法治國、依法行政共同推進(jìn)，還是在法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中，法治政府建設(shè)始終是重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵所在。抓住法治政府建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，也就抓住了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的“牛鼻子”。探索設(shè)立跨區(qū)法院，以跨區(qū)法院集中管轄行政案件，在2020年基本建成法治政府，這是探索設(shè)立跨區(qū)法院應(yīng)當(dāng)關(guān)注的戰(zhàn)略問題。

堅(jiān)持創(chuàng)新思維，牢牢把握跨區(qū)法院在促進(jìn)司法組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新中的戰(zhàn)略動(dòng)力。創(chuàng)新思維是馬克思主義因時(shí)制宜、知難而進(jìn)、開拓創(chuàng)新的科學(xué)思維。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力。習(xí)近平總書記指出：“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是中華民族最深沉的民族稟賦?！遍L(zhǎng)期以來，我國法院設(shè)置與行政區(qū)劃高度重合，法院組織結(jié)構(gòu)主要是按照行政區(qū)劃設(shè)置的，由此也就形成了最高法院、高級(jí)法院、中級(jí)法院、基層法院的四級(jí)法院組織體系。行政區(qū)劃法院由于與相應(yīng)的行政區(qū)劃直接對(duì)應(yīng)，一旦法院審理的案件涉及地方重大利益，就容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)，形成訴訟“主客場(chǎng)”問題。探索設(shè)立跨區(qū)法院事實(shí)上打破了長(zhǎng)期以來法院設(shè)置與行政區(qū)劃高度重合的慣例，由此我國法院組織結(jié)構(gòu)體系也就形成了行政區(qū)劃法院與跨區(qū)法院兩種不同的組織結(jié)構(gòu)。在我國，行政區(qū)劃法院組織結(jié)構(gòu)完整，數(shù)量龐大，行政區(qū)劃法院是法院組織結(jié)構(gòu)中的主體。跨區(qū)法院較之行政區(qū)劃法院而言，不與行政區(qū)劃一一對(duì)應(yīng)，跨區(qū)法院數(shù)量相對(duì)比較小，也不可能成為法院組織結(jié)構(gòu)的主體。司法組織結(jié)構(gòu)與司法功能密切相關(guān)，不同的組織結(jié)構(gòu)所能承載的司法功能也不相同，行政區(qū)劃法院與跨區(qū)法院承載司法功能有較大差異。我國司法案件中，主體案件是普通案件，因此法院訴訟案件中占比最大的普通案件都應(yīng)由行政區(qū)劃法院管轄；跨區(qū)法院重在管轄特殊案件，司法實(shí)踐中容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)的特殊案件占比較小，這些特殊案件都應(yīng)由跨區(qū)法院管轄。

堅(jiān)持系統(tǒng)思維，牢牢把握跨區(qū)法院在優(yōu)化司法資源配置中的戰(zhàn)略要求。系統(tǒng)思維實(shí)際上就是全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性的思維方式。2012年12月，習(xí)近平在廣東考察時(shí)指出：“我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，進(jìn)一步深化改革，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革?！绷?xí)近平總書記在主持中央第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，全面深化改革，要突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。要堅(jiān)持系統(tǒng)地而不是零散地、普遍聯(lián)系地而不是單一孤立地觀察事物，準(zhǔn)確把握客觀實(shí)際，真正掌握規(guī)律，妥善處理各種重大關(guān)系。要提高解決我國改革發(fā)展基本問題的本領(lǐng)。司法系統(tǒng)具有鮮明的整體性、關(guān)聯(lián)性、層次結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)平衡性、開放性和時(shí)序性特征，深化司法體制改革必須堅(jiān)持和運(yùn)用系統(tǒng)思維。探索設(shè)立跨區(qū)法院是我國深化司法體制改革中的重要戰(zhàn)略部署。就是要通過設(shè)立跨區(qū)法院著力解決我國司法系統(tǒng)中存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題。探索設(shè)立跨區(qū)法院有助于推動(dòng)司法供給側(cè)改革，推動(dòng)傳統(tǒng)專門法院升級(jí)改造。依托鐵路法院等現(xiàn)有司法資源探索設(shè)立跨區(qū)法院，通過對(duì)專門法院升級(jí)改造，能解決司法資源閑置和司法能力不足問題，從而更好地滿足人民群眾的司法需求。20世紀(jì)80年代初，我國先后設(shè)立了鐵路法院、海事法院、林區(qū)法院、礦區(qū)法院、油田法院、農(nóng)墾法院等專門法院，這些專門法院是比較典型的跨區(qū)法院。但隨著近年來鐵路等專門法院相繼轉(zhuǎn)制移交地方，在一定程度上存在著硬件設(shè)施老化、人員編制閑置、案件數(shù)量不足、司法能力偏弱等問題。為了避免司法資源閑置浪費(fèi)以及審判職能碎片化，促進(jìn)審判專業(yè)化，滿足人民群眾多元司法需求，依托現(xiàn)有專門法院司法資源探索建立統(tǒng)一的跨區(qū)法院，能通過對(duì)傳統(tǒng)專門法院升級(jí)改造，從體制機(jī)制上激活傳統(tǒng)專門法院活力，提升法治保障的能力和水平。探索設(shè)立跨區(qū)法院有助于給司法“減負(fù)”，有效解決“大法院病”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，越來越多的矛盾糾紛通過訴訟程序進(jìn)入法院解決，使得有的法院面臨“大法院病”：受理案件呈幾何級(jí)數(shù)上升；承擔(dān)職能越來越多，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不斷增多；法院各類人員不斷增加，案多人少矛盾突出；一個(gè)法院一個(gè)審判區(qū)已經(jīng)不能滿足工作需要，有的法院出現(xiàn)了多個(gè)審判區(qū)。訴訟案件大幅上升以及矛盾糾紛多元解決機(jī)制尚未充分發(fā)揮作用，這是法院規(guī)模變大的客觀原因。與此同時(shí)，也有一些法院由于受人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件等因素影響，管轄案件數(shù)量非常之低，導(dǎo)致司法資源閑置。通過探索設(shè)立跨區(qū)法院，把目前行政區(qū)劃法院管轄的特殊案件以及相應(yīng)的人財(cái)物等司法資源有序疏解到跨區(qū)法院，從而為行政區(qū)劃法院減負(fù)，是有效解決“大法院病”的路徑之一，有助于實(shí)現(xiàn)司法資源優(yōu)化配置整合和精簡(jiǎn)效能。

堅(jiān)持辯證思維，牢牢把握跨區(qū)法院在確保司法公正高效權(quán)威中的戰(zhàn)略目標(biāo)。辯證思維是指運(yùn)用唯物辯證法觀察事物、分析問題、解決問題的科學(xué)思維。唯物辯證法是馬克思主義哲學(xué)的核心方法，習(xí)近平總書記非常重視辯證思維，要求干部提高辯證思維能力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“‘穩(wěn)’也好，‘改’也好，是辯證統(tǒng)一、互為條件的。一靜一動(dòng)，靜要有定力，動(dòng)要有秩序，關(guān)鍵是要把握好這兩者之間的度”。唯物辯證法認(rèn)為，世界是普遍聯(lián)系、永恒發(fā)展的，內(nèi)在的矛盾運(yùn)動(dòng)是事物發(fā)展的根本動(dòng)力，必須堅(jiān)持用全面、聯(lián)系和發(fā)展的眼光看問題。在建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系中，從戰(zhàn)略全局高度探索設(shè)立跨區(qū)法院，在兼顧解決法治建設(shè)一般問題的同時(shí)，緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，能有效解決法治建設(shè)中的“中梗阻”和“最后一公里”問題，以法治體系建設(shè)中重點(diǎn)問題的突破帶動(dòng)國家治理現(xiàn)代化整體效能提升?？鐓^(qū)法院集中管轄行政案件有助于推動(dòng)法治政府建設(shè)，維護(hù)中央權(quán)威、保障中央政令暢通、維護(hù)國家法治統(tǒng)一，有效解決行政案件立案難、審理難、執(zhí)行難問題，增強(qiáng)國家治理現(xiàn)代化的總體效能。行政案件容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)，屬于特殊案件，理應(yīng)由跨區(qū)法院集中管轄。構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨區(qū)法院審理的新型訴訟格局，是立足于中國國情和發(fā)展階段，符合中國特色社會(huì)主義法治道路。

推進(jìn)跨區(qū)法院改革應(yīng)重點(diǎn)把握好幾個(gè)關(guān)系

當(dāng)前從試點(diǎn)情況看，推進(jìn)跨區(qū)法院改革應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握好幾個(gè)關(guān)系，從而有效解決跨區(qū)法院改革發(fā)展中存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題。

（一）跨區(qū)法院與行政區(qū)劃法院的關(guān)系協(xié)調(diào)。推進(jìn)跨區(qū)法院改革應(yīng)當(dāng)首先回答跨區(qū)法院與行政區(qū)劃法院是何種關(guān)系。原來曾有人設(shè)想，一旦跨區(qū)法院試點(diǎn)改革成功，那么就要把現(xiàn)有的行政區(qū)劃法院都改造成跨區(qū)法院。事實(shí)上，從黨的十八屆三中、四中全會(huì)的部署要求看，沒有讓跨區(qū)法院取代行政區(qū)劃法院的意思。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的說明中指出，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，“有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”。推進(jìn)跨區(qū)法院改革，就是要構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨區(qū)法院審理的訴訟格局。因此，行政區(qū)劃法院與跨區(qū)法院屬于協(xié)作合作關(guān)系，相互補(bǔ)充、相輔相成、相得益彰，不是取代替代關(guān)系。行政區(qū)劃法院與跨區(qū)法院并存的訴訟格局將長(zhǎng)期存在。當(dāng)然，跨區(qū)法院與行政區(qū)劃法院在功能定位、整體布局、設(shè)置、管轄、審級(jí)等方面存在較大差異。

（二）跨區(qū)法院與專門法院的關(guān)系協(xié)調(diào)。專門法院是指專門設(shè)立審理特種類型案件的人民法院，包括軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、海事法院、森林法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院以及其他專門法院。專門法院不受理一般民刑、商事案件，而是審理與設(shè)立法院有關(guān)的專門案件。專門法院與行政區(qū)劃法院有著明顯的區(qū)別，專門法院是按特定的組織或特定范圍的案件建立的審判機(jī)關(guān)，而行政區(qū)劃法院是按照行政區(qū)劃建立的審判機(jī)關(guān)。專門法院管轄的案件具有專門性，案件性質(zhì)不同于行政區(qū)劃法院，受理案件的范圍具有特定性。專門法院的產(chǎn)生及其人員的任免不同于行政區(qū)劃法院。軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、海事法院、森林法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院以及其他專門法院本質(zhì)上都屬于跨區(qū)法院。目前正在推進(jìn)試點(diǎn)的跨區(qū)法院本質(zhì)上是屬于專門法院還是綜合性法院，目前尚未明確。重大改革要于法有據(jù)。從我國人民法院組織法規(guī)定看，設(shè)立專門法院已經(jīng)有明確的法律依據(jù)。如果把跨區(qū)法院定性為集中管轄特殊案件的專門法院，人民法院組織法在修改時(shí)無需進(jìn)行太多修改調(diào)整。如果要把跨區(qū)法院定位為綜合性法院，特別是與行政區(qū)劃法院相類似的綜合性法院，那么就容易導(dǎo)致跨區(qū)法院與行政區(qū)劃法院同質(zhì)化問題出現(xiàn)，就需要繼續(xù)研究跨區(qū)法院的一系列重大理論問題，那么就可能影響把跨區(qū)法院及時(shí)規(guī)定在人民法院組織法修改案中。其實(shí)，為了避免法院審判職能碎片化，促進(jìn)審判專業(yè)化，除軍事法院等特定類型專門法院外，其他專門法院完全可以整合改造成統(tǒng)一的跨區(qū)法院。如此一來，跨區(qū)法院從屬性上是集中管轄特殊案件的專門法院。

（三）跨區(qū)法院與行政案件跨行政區(qū)域集中管轄的關(guān)系協(xié)調(diào)。從世界范圍看，凡沿襲大陸法系的國家或者地區(qū)，大多設(shè)有行政法院，比如法國、德國、意大利等大陸法系國家，俄羅斯也設(shè)有行政法院，我國的臺(tái)灣、澳門也都設(shè)有行政法院。這些國家或地區(qū)設(shè)有行政法院主要還是從法治建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，通過行政法院的監(jiān)督，促進(jìn)政府權(quán)力始終在法治軌道上運(yùn)行。相比較憲法法院而言，世界上很多國家青睞設(shè)行政法院，主要都看好行政法院在國家治理中不可替代的重要作用，但是設(shè)立憲法法院的國家數(shù)量卻很低，其原因可能就是行政法院就是一個(gè)技術(shù)活，其審理的案件完全不像憲法法院那么敏感，這或許就是很多國家愿意設(shè)立行政法院卻不愿意去觸碰憲法法院的緣由吧。從我國法系看，總體上與大陸法系國家比較接近，都非常重視制定法的作用。我國行政訴訟法第18條第2款專門規(guī)定了行政案件跨區(qū)域集中管轄。從全國法院試點(diǎn)情況看，有積極效果，也存在很多問題，究其原因就是行政案件跨區(qū)域集中管轄無非還是在現(xiàn)行行政審判體制內(nèi)運(yùn)行，也就是說仍然由行政區(qū)劃法院審理行政案件。如果這種由行政區(qū)劃法院審理行政案件的行政審判體制不改革，那么行政訴訟長(zhǎng)期以來因地方保護(hù)和行政干預(yù)形成的立案難、審理難、執(zhí)行難頑疾就難以從根本上得到解決，人民群眾獲得感將大打折扣。因此，當(dāng)前推動(dòng)行政審判體制改革其實(shí)也不難，就是要把原來由行政區(qū)劃法院審理行政案件的行政審判體制，調(diào)整為由跨區(qū)法院審理行政案件的行政審判體制，這樣一來，行政訴訟長(zhǎng)期以來存在的立案難、審理難、執(zhí)行難問題將從根本上得到解決，有利于監(jiān)督政府權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行，有助于國家長(zhǎng)治久安。同時(shí)，跨區(qū)法院作為與行政區(qū)劃法院并立的一種法院組織形式，雖然不應(yīng)該強(qiáng)調(diào)跨區(qū)法院要辦理同行政區(qū)劃法院同樣數(shù)量的案件，但是對(duì)任何一個(gè)法院而言，保持足夠規(guī)模數(shù)量的案件是維系跨區(qū)法院長(zhǎng)期良性運(yùn)行的生命線和關(guān)鍵。從審判實(shí)踐看，容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)的特殊案件中，除行政案件數(shù)量相對(duì)較多外，其他一些類型特殊案件數(shù)量明顯偏低。試想一下，如果跨區(qū)法院不能集中管轄行政案件，結(jié)果就必然導(dǎo)致跨區(qū)法院因不能管轄足夠數(shù)量案件出現(xiàn)司法資源閑置浪費(fèi)，將阻礙和限制跨區(qū)法院職能作用發(fā)揮，直接影響專業(yè)化法官隊(duì)伍的鍛煉培養(yǎng)。同時(shí)，行政案件如果不能由跨區(qū)法院集中管轄，那么行政審判長(zhǎng)期以來面臨的深層次體制性障礙就沒有根本消除，那么人民群眾對(duì)行政審判就不會(huì)滿意。因此，無論從推動(dòng)行政審判體制改革還是從推進(jìn)跨區(qū)法院改革以及良性發(fā)展角度看，都應(yīng)當(dāng)明確把行政案件跨區(qū)域集中管轄與跨區(qū)法院結(jié)合起來。

（四）跨區(qū)法院與最高法院巡回法庭的關(guān)系協(xié)調(diào)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2016年11月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議同意最高人民法院在深圳、沈陽設(shè)立第一、第二巡回法庭的基礎(chǔ)上，在重慶市、西安市、南京市、鄭州市增設(shè)巡回法庭。巡回法庭是最高人民法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)。巡回法庭作出的判決、裁定和決定，是最高人民法院的判決、裁定和決定。最高法院巡回法庭的人、財(cái)、物仍將由最高法院統(tǒng)一管理，即從最高法院選派到地方巡回法庭的人員，依舊保留最高法院的編制、工資計(jì)算方式等。通過建立巡回法庭制度，最高法院設(shè)立相對(duì)穩(wěn)定的巡回法庭機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)依法及時(shí)公正審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事等案件，推動(dòng)審判工作重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟，維護(hù)司法公正。最高法院巡回法庭與探索設(shè)立跨區(qū)法院，都屬于黨的十八屆四中全會(huì)作出的重大司法體制改革戰(zhàn)略部署，目標(biāo)都是優(yōu)化司法職權(quán)配置。從跨區(qū)法院組織體系看，要打造有別于行政區(qū)劃法院的跨區(qū)法院體系，就必須解決好跨區(qū)法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和上訴機(jī)制。如果跨區(qū)法院審理的案件上訴至省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)法院，那么跨區(qū)法院管轄案件在解決地方保護(hù)和行政干預(yù)方面的效果還是有限的。為了從根本上解決案件地方保護(hù)和行政干預(yù)，探索形成跨區(qū)法院組織體系，可以探索把跨區(qū)法院審理的案件上訴至最高法院巡回法庭?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》第3條規(guī)定，巡回法庭審理或者辦理巡回區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)由最高人民法院受理的以下案件：（1）全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件；（2）在全國有重大影響的第一審民商事案件；（3）不服高級(jí)人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件；（4）對(duì)高級(jí)人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政或者民商事判決、裁定、調(diào)解書申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣?；?）刑事申訴案件；（6）依法定職權(quán)提起再審的案件；（7）不服高級(jí)人民法院作出的罰款、拘留決定申請(qǐng)復(fù)議的案件；（8）高級(jí)人民法院因管轄權(quán)問題報(bào)請(qǐng)最高人民法院裁定或者決定的案件；（9）高級(jí)人民法院報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)審限的案件；（10）涉港澳臺(tái)民商事案件和司法協(xié)助案件；（11）最高人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由巡回法庭審理或者辦理的其他案件。巡回法庭依法辦理巡回區(qū)內(nèi)向最高人民法院提出的來信來訪事項(xiàng)。從巡回法庭審理的第一審案件、第二審案件看，其中第一審案件是全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件，全國有重大影響的第一審民商事案件；第二審案件是不服高級(jí)人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件。從審判實(shí)踐看，最高法院巡回法庭審理的第一審案件、第二審案件數(shù)量應(yīng)該不大。因此，無論從巡回法庭改革還是跨區(qū)法院改革看，探索將跨區(qū)法院案件管轄與巡回法庭案件管轄對(duì)接起來，合理構(gòu)建跨區(qū)法院上訴機(jī)制。當(dāng)事人對(duì)跨區(qū)法院審理的第一審案件不服，可以上訴到最高法院巡回法庭，從而有助于探索形成完備的跨區(qū)法院組織體系，從根本上解決司法案件的地方保護(hù)和行政干預(yù)問題。

（五）跨區(qū)法院與跨區(qū)檢察院的關(guān)系協(xié)調(diào)。設(shè)立跨區(qū)法院與跨區(qū)檢察院都是黨的十八屆四中全會(huì)作出的司法體制改革戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的說明中指出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對(duì)審判工作和檢察工作的干擾，保障法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局?！?015年2月4日，最高人民法院以法發(fā)〔2015〕3號(hào)印發(fā)《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》規(guī)定，跨區(qū)法院主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護(hù)、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運(yùn)輸法院受理的刑事、民事案件。從試點(diǎn)情況看，跨區(qū)法院與跨區(qū)檢察院關(guān)系協(xié)調(diào)的重點(diǎn)主要是案件管轄標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，其原因在于跨區(qū)檢察院管轄案件如果不屬于特殊案件，那么一旦向跨區(qū)法院提起公訴，就可能影響跨區(qū)法院管轄特殊案件。因此，跨區(qū)法院和跨區(qū)檢察院管轄的特殊案件標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過的關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，對(duì)《中華人民共和國民事訴訟法》作出修改，第55條增加1款，作為第2款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法

院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！睂?duì)《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改第25條增加1款，作為第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！币?yàn)楣嬖V訟案件屬于跨區(qū)法院管轄的特殊案件之一，因此今后應(yīng)當(dāng)把檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件全部集中由跨區(qū)檢察院管轄，由跨區(qū)檢察院向跨區(qū)法院提起公益訴訟。公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)成為跨區(qū)檢察院辦理的主要特殊案件，盡量減少跨區(qū)檢察院向跨區(qū)法院提起公訴案件數(shù)量。

推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院改革的基本遵循

為進(jìn)一步推動(dòng)跨區(qū)法院健康持續(xù)發(fā)展，有必要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，著力解決跨區(qū)法院改革中的協(xié)調(diào)性問題，保障跨區(qū)法院健康持續(xù)發(fā)展。

（一）堅(jiān)持正確方向。法治是一個(gè)國家發(fā)展的重要保障，是治國理政的基本方式，依法治國是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。2017年7月26日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話精神，迎接黨的十九大”專題研討班開班式上的講話中指出，“中國特色社會(huì)主義是改革開放以來黨的全部理論和實(shí)踐的主題，全黨必須高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，牢固樹立中國特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，確保黨和國家事業(yè)始終沿著正確方向勝利前進(jìn)”。旗幟就是方向，旗幟就是形象，旗幟決定命運(yùn)。黨的十八大以來，在這個(gè)根本問題上，我們黨立場(chǎng)堅(jiān)定，旗幟鮮明地向世人昭告：我們將堅(jiān)定不移高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)而不懈奮斗。推進(jìn)跨區(qū)法院改革必須堅(jiān)定不移地走中國特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，從戰(zhàn)略全局高度推進(jìn)跨區(qū)法院改革，遵循司法規(guī)律，充分發(fā)揮跨區(qū)法院在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，保證跨區(qū)法院改革始終沿著正確方向前進(jìn)。

（二）深化理論研究。堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際，實(shí)事求是，在實(shí)踐中檢驗(yàn)真理和發(fā)展真理，不斷推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，這是馬克思主義政黨最重要的理論品格。“在新的時(shí)代條件下，我們要進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想，仍然需要保持和發(fā)揚(yáng)馬克思主義政黨與時(shí)俱進(jìn)的理論品格，勇于推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新。”在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上的重要講話中，習(xí)近平總書記深刻闡述了新的歷史條件下堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的一系列重大理論和實(shí)踐問題，體現(xiàn)了我們黨對(duì)理論建設(shè)和理論指導(dǎo)的高度重視。這種與時(shí)俱進(jìn)的理論品格，是我們黨始終保持蓬勃生命力、創(chuàng)造力的關(guān)鍵所在。當(dāng)前推進(jìn)跨區(qū)法院改革，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)跨區(qū)法院改革中的重大理論問題研究，要深入思考“建設(shè)一個(gè)什么樣的跨區(qū)法院，怎樣建設(shè)跨區(qū)法院”這個(gè)問題。推進(jìn)跨區(qū)法院改革，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?？鐓^(qū)法院理論來自中國依法治國實(shí)踐，指導(dǎo)實(shí)踐，并接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。依法治國實(shí)踐是不斷發(fā)展的，建立在依法治國實(shí)踐基礎(chǔ)上的跨區(qū)法院理論也必須隨之不斷豐富和發(fā)展。全國首批兩家跨區(qū)試點(diǎn)法院，在兩年多的試點(diǎn)中取得了積極試點(diǎn)成效，積累了豐富試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)跨區(qū)法院改革，就要在堅(jiān)持馬克思主義基本原理的基礎(chǔ)上，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以更寬廣的視野、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來思考和把握跨區(qū)法院發(fā)展面臨的一系列重大戰(zhàn)略問題，在跨區(qū)法院理論研究上不斷實(shí)現(xiàn)新進(jìn)展，堅(jiān)持以發(fā)展的理論指導(dǎo)新的實(shí)踐，將跨區(qū)法院改革進(jìn)行到底。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。推進(jìn)跨區(qū)法院改革是一項(xiàng)戰(zhàn)略性全局性的司法改革部署，涉及面廣，群眾關(guān)注度高，社會(huì)影響大，對(duì)其他一些改革也會(huì)產(chǎn)生積極影響，同時(shí)也需要其他改革協(xié)同配合，因此加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是推進(jìn)跨區(qū)法院改革的題中應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上的重要講話中指出，“抓住重點(diǎn)帶動(dòng)面上工作，是唯物辯證法的要求，也是我們黨在革命、建設(shè)、改革進(jìn)程中一貫倡導(dǎo)和堅(jiān)持的方法”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“認(rèn)識(shí)和把握我國社會(huì)發(fā)展的階段性特征，要堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法論，從歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、國內(nèi)和國際等的結(jié)合上進(jìn)行思考，從我國社會(huì)發(fā)展的歷史方位上來思考，從黨和國家事業(yè)發(fā)展大局出發(fā)進(jìn)行思考，得出正確結(jié)論”。推進(jìn)跨區(qū)法院改革，人民法院將更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，嚴(yán)格按照中央的決策部署，更加注重跨區(qū)法院改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強(qiáng)跨區(qū)法院與行政區(qū)劃法院、跨區(qū)法院與專門法院、跨區(qū)法院與行政案件跨區(qū)域集中管轄、跨區(qū)法院與最高法院巡回法庭、跨區(qū)法院與跨區(qū)檢察院的關(guān)系協(xié)調(diào)，準(zhǔn)確把握跨區(qū)法院的功能定位，在科學(xué)確定跨區(qū)法院的區(qū)域布局和審級(jí)設(shè)置基礎(chǔ)上，合理構(gòu)建跨區(qū)法院上訴機(jī)制，為建立公正高效權(quán)威的中國特色社會(huì)主義司法制度、實(shí)現(xiàn)“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)提供有力的保證，不斷把跨區(qū)法院改革引向深入。

（四）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。“獲得感”是習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上第一次在公開場(chǎng)合提出的，這個(gè)新詞提出兩年多來，習(xí)近平總書記在多個(gè)重要場(chǎng)合多次提及?！矮@得感”已經(jīng)成為黨政機(jī)關(guān)一切工作成效的最終檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是黨政機(jī)關(guān)一切工作的最終目的。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的說明中指出：“隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和行政訴訟的出現(xiàn)，跨行政區(qū)劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導(dǎo)致法院所在地有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)越來越關(guān)注案件處理，甚至利用職權(quán)和關(guān)系插手案件處理，造成相關(guān)訴訟出現(xiàn)‘主客場(chǎng)’現(xiàn)象，不利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人合法權(quán)益、保障法院獨(dú)立審判、監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施?！薄疤剿髟O(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對(duì)審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。”因此，設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的目的在于解決有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)插手案件處理，導(dǎo)致有關(guān)訴訟出現(xiàn)“主客場(chǎng)”問題。相較于民事案件、刑事案件，行政案件更容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)，導(dǎo)致行政訴訟出現(xiàn)“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，導(dǎo)致行政訴訟制度在行政區(qū)劃法院審理出現(xiàn)失靈。行政訴訟是“民告官”的一種訴訟制度，直接關(guān)系到黨和政府與人民群眾良好關(guān)系的建立和維護(hù)，直接關(guān)系到政府形象，關(guān)系到國家長(zhǎng)治久安。推進(jìn)跨區(qū)法院改革，對(duì)人民群眾而言，可能更加關(guān)注在行政案件依法公正審判中有實(shí)實(shí)在在獲得感。隨著司法責(zé)任制、人員分類管理、健全職業(yè)保障制度、省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革工作的落地見效，辦案質(zhì)效穩(wěn)步提升，司法公信力和人民群眾的獲得感進(jìn)一步提高。隨著中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》（中辦發(fā)〔2015〕23號(hào)），以及中央政法委印發(fā)的《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》落地生根見效，目前領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件以及司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的缺口已經(jīng)封上，這些長(zhǎng)期影響司法公正、干擾司法審判、影響司法公信力的頑疾已經(jīng)被徹底根除，解決了長(zhǎng)期想解決而沒有解決的難題，辦成了過去想辦而沒有辦成的大事。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的陋習(xí)被禁絕，一些容易受到地方保護(hù)和行政干預(yù)的重大民商事案件數(shù)量會(huì)大幅減少，而推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期性目標(biāo)任務(wù)，因此監(jiān)督政府依法行政、密切黨群干群關(guān)系的行政訴訟案件以及涉及環(huán)境保護(hù)、食品藥品、國有資產(chǎn)處置等公益訴訟案件將成為跨區(qū)法院管轄的特殊案件主體，這也是把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子、提升人民群眾獲得感、提升司法公信力、保障國家長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(作者系北京市第四中級(jí)人民法院副院長(zhǎng)）