王學(xué)超，劉兆旋，李香園

（1.華北水利水電大學(xué)，450011，鄭州；2.河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第五地質(zhì)勘查院，450001，鄭州）

重要城市水務(wù)一體化進(jìn)展研究

王學(xué)超1，劉兆旋1，李香園2

（1.華北水利水電大學(xué)，450011，鄭州；2.河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第五地質(zhì)勘查院，450001，鄭州）

通過大量調(diào)查研究，對(duì)國(guó)內(nèi)外水源管理發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了分析。選取國(guó)內(nèi)一些重要城市進(jìn)行實(shí)際調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)重要城市中成立水務(wù)局及相關(guān)水務(wù)職能納入情況差別比較明顯，城市水務(wù)一體化發(fā)展水平與人均GDP高低無十分緊密的關(guān)系。對(duì)各城市水務(wù)一體化管理現(xiàn)狀及影響因素進(jìn)行分析，并提出了現(xiàn)階段我國(guó)水務(wù)一體化發(fā)展所存在的問題，闡述了推進(jìn)城市水務(wù)一體化的思路。

水務(wù)一體化；重要城市；存在問題；影響因素；推進(jìn)思路

改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，水資源的重要性日益突出，水資源保障日益成為城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性制約因素。實(shí)現(xiàn)水資源的合理、高效利用，并提供高效優(yōu)質(zhì)的公共水服務(wù)，是城市管理者面臨的重要問題。城市水務(wù)一體化管理自下而上、由點(diǎn)到面的改革逐步在全國(guó)推廣，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，成為水管理體制改革領(lǐng)域的一項(xiàng)重要成就，在提高城市水管理效率、實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和合理利用、提升城鄉(xiāng)公共水服務(wù)水平、保障水安全方面發(fā)揮了重要作用。

一、國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況

1.國(guó)外發(fā)展情況

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在推進(jìn)水資源管理體制改革與發(fā)展方面比國(guó)內(nèi)早，所進(jìn)行的相關(guān)實(shí)踐研究也比我國(guó)多。歐美部分地區(qū)城市化進(jìn)程己趨于穩(wěn)定，水務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平，其管理經(jīng)驗(yàn)也較國(guó)內(nèi)成熟。盡管歐美等國(guó)在宏觀管理設(shè)置和安排上不盡相同，但民間資本及私營(yíng)機(jī)構(gòu)廣泛參與水務(wù)運(yùn)營(yíng)，以流域管理為主線，政府負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃、法律制定、地區(qū)協(xié)調(diào)和監(jiān)管等主要內(nèi)容成為其共同特征。

2.國(guó)內(nèi)發(fā)展情況

我國(guó)水務(wù)體制改革開始于20世紀(jì)70年代，但直到1993年，水務(wù)管理體制改革才以深圳為開端真正拉開序幕。近年，國(guó)內(nèi)水務(wù)一體化管理的研究成果很豐富，吳季松、馮尚友、劉玉龍、田圃德、劉世慶、雷玉桃、高而坤等人均做了深入研究并提出了相關(guān)建議。水務(wù)管理體制改革在我國(guó)先后經(jīng)歷了3個(gè)階段：萌芽階段（1993—1999），水務(wù)管理體制改革在小范圍內(nèi)選擇改革試點(diǎn)，處于嘗試階段，并且逐步積累經(jīng)驗(yàn)；快速發(fā)展階段（2000—2004.9），上海、北京、河北等省、直轄市、自治區(qū)為保障用水安全，提高管理效率，進(jìn)行了改革探索；鞏固深化階段 （2004.10至今），北京市、海南省率先實(shí)現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)一管理，水務(wù)體制改革向全國(guó)普及，各地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行了不同程度及不同方式的改革。

我國(guó)水務(wù)管理體制改革的主要措施是整合相關(guān)部門涉水事務(wù)管理職能，組建水務(wù)局（廳）或由水利局（廳）承擔(dān)各項(xiàng)水務(wù)管理職能，理順各部門之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)涉水事務(wù)統(tǒng)籌運(yùn)作?？傮w來說，我國(guó)水務(wù)管理體制改革以實(shí)現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理、有效提高行政部門辦事效率和水資源利用效率為基本目標(biāo)。

目前，國(guó)內(nèi)率先開展水務(wù)體制改革的城市主要分為三類：一是新興經(jīng)濟(jì)區(qū)及開發(fā)區(qū)，這類城市受傳統(tǒng)體制的束縛較輕，新體制改革容易實(shí)施；二是水資源嚴(yán)重短缺的城市，為擺脫水資源短缺對(duì)城市發(fā)展的嚴(yán)重困擾，統(tǒng)一高效的管理水資源成為唯一出路；三是使用境外水源的城市，為方便本地區(qū)水資源管理部門與境外水源輸出地相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)行水務(wù)管理體制改革。

二、國(guó)內(nèi)重要城市水務(wù)一體化調(diào)查分析

1.考慮因素及調(diào)查對(duì)象

綜合考慮城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域分布、水資源條件等因素，選擇將直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市納入調(diào)查范圍，并根據(jù)各省行政區(qū)經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展規(guī)模，按照每個(gè)省區(qū)GDP收入排名，選取了1～2個(gè)地級(jí)市作為研究對(duì)象，總計(jì)86個(gè)城市。

2.納入調(diào)查范圍城市總體情況

截至2013年年底，86個(gè)重要城市中組建水務(wù)局或由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能的城市共計(jì)49個(gè)，占調(diào)研重要城市總數(shù)的57%，其中直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、地級(jí)市的個(gè)數(shù)分別為3個(gè)、19個(gè)、2個(gè)、25個(gè)。重要城市成立水務(wù)局及行使水務(wù)職能情況見表1。

直轄市中，北京、天津、上海3個(gè)城市的水務(wù)管理部門水務(wù)管理職能納入情況最好，供排水及污水處理與回用納入的比例達(dá)到75%，其他所有水務(wù)管理職能全部納入水務(wù)局；省會(huì)城市中水務(wù)管理部門水務(wù)管理職能納入情況相對(duì)較差，除水行政和防洪職能外，其他各項(xiàng)職能納入比例都不高；計(jì)劃單列市及各地級(jí)市各項(xiàng)職能納入情況相比于省會(huì)城市有較大差距，地級(jí)市的排水職能和污水處理與回用職能納入比例甚至不足20%?？傮w來說，重要城市成立的水務(wù)局中，水行政、防洪和節(jié)水職能的納入比例比較高，而城市供排水及污水處理回用職能的納入比例較低。

3.水務(wù)一體化管理地理分區(qū)差異分析

各分區(qū)重要城市中，成立水務(wù)局及行使相關(guān)水務(wù)職能的比例差別也比較明顯。從是否成立水務(wù)局來看，華南地區(qū)和西南地區(qū)成立水務(wù)局比例較高，達(dá)到了70%以上；華北地區(qū)、華中地區(qū)和西北地區(qū)次之，成立水務(wù)局所占比例為60%以上；成立水務(wù)局比例最低的是華東地區(qū)，僅為32%；東北地區(qū)則較為適中，成立與未成立水務(wù)局個(gè)數(shù)相當(dāng)。但從水務(wù)職能納入的情況看，行使城市供水職能的比例情況比較好的地區(qū)依次是西南地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)、東北地區(qū)、華北地區(qū)、西北地區(qū)和華東地區(qū)；行使節(jié)水職能比較低的地區(qū)是西南地區(qū)，其他幾個(gè)地區(qū)均達(dá)到90%以上，甚至是100%；排水職能納入比例最高的是西南地區(qū)，達(dá)到80%，其他地區(qū)均較低，基本在30%～40%；污水處理與回用職能納入的比例最低，除東北地區(qū)和華南地區(qū)能達(dá)到40%以外，其他各區(qū)大多在20%～30%，華東地區(qū)比例最低，僅為11%。

從直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市層面分析來看，華北地區(qū)、西北地區(qū)和華中地區(qū)成立的水務(wù)局個(gè)數(shù)較多，而東北地區(qū)和華東地區(qū)成立水務(wù)局個(gè)數(shù)較少，華南地區(qū)和西南地區(qū)成立水務(wù)局?jǐn)?shù)量適中。從地級(jí)市層面來看，成立水務(wù)局的數(shù)量分布并不與直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市層面的分布情況一致，地級(jí)市里面華東地區(qū)、華南地區(qū)、華中地區(qū)和西南地區(qū)成立水務(wù)局的數(shù)量相對(duì)較多，而華北地區(qū)和東北地區(qū)的地級(jí)市成立水務(wù)局較少。從重要城市分區(qū)統(tǒng)計(jì)情況來看，各個(gè)地區(qū)成立水務(wù)局的數(shù)量差別不大，比較均衡。

由數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，城市成立水務(wù)局與否與該市人均GDP高低無十分緊密的關(guān)系，而與人均水資源量密切相關(guān)，也就是說人均水資源量較少的地區(qū)，城市成立水務(wù)局或?qū)⒏黜?xiàng)職能統(tǒng)一管理的比例較高。近年，隨著中部城市的崛起及水資源的問題日趨突出，華北、華中和西北等水資源較為緊缺的地區(qū)，對(duì)水資源的管理普遍較為重視，成立的水務(wù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行水資源統(tǒng)一管理的比例較高。而傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如華東地區(qū)，雖然整體上人口規(guī)模巨大、城市化水平高、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，代表了我國(guó)城市發(fā)展的最高水平，但水資源緊缺問題并不是特別突出，在現(xiàn)有機(jī)制尚能適應(yīng)目前水資源管理的情況下，其是否進(jìn)行水務(wù)改革對(duì)地方政府來說并不是特別緊迫和十分必要。水務(wù)改革在一定程度上體現(xiàn)了優(yōu)越性，但這種優(yōu)越性尚不具備絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)和吸引力，地方政府必須綜合權(quán)衡方能下定決心是否改革。

三、重要城市水務(wù)一體化管理影響因素及存在問題

1.尚未實(shí)行水務(wù)一體化管理的城市影響因素分析

目前4個(gè)直轄市中只有重慶市未成立水務(wù)局。重慶市城鄉(xiāng)分割的局面仍在相當(dāng)程度上存在，解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題的任務(wù)仍然很重?？梢灶A(yù)見，未來一段時(shí)期內(nèi)重慶市水行政部門的工作重心仍將是農(nóng)村水利，其在短期內(nèi)尚不可能大規(guī)模發(fā)展城市水務(wù)。

根據(jù)現(xiàn)有資料分析，未進(jìn)行水務(wù)改革的城市可能存在以下5個(gè)方面原因：

①自身行政效率較高，部門間工作協(xié)調(diào)較好，尚不需要從體制上解決問題。

②歷史造成的體制束縛過深，短期難以改變。

③政府領(lǐng)導(dǎo)未給予足夠重視，在現(xiàn)有體制未出現(xiàn)嚴(yán)重問題且可改可不改的情況下，傾向于不改革。

④現(xiàn)行體制仍有其適應(yīng)性和發(fā)揮正面作用的余地。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的中小城市所面臨的主要問題是發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于其政府來說，將城市水務(wù)（供排水）置于城市建設(shè)部門控制之下有利于在城市規(guī)劃和建設(shè)中各方面保持步調(diào)一致，對(duì)于城建一體化的要求比對(duì)水務(wù)一體化的需求更加迫切。

⑤缺乏外部推動(dòng)，比如國(guó)家層面的相關(guān)部門或省級(jí)政府的推動(dòng)。

2.已實(shí)行水務(wù)一體化管理的城市存在的問題

城市水務(wù)一體化管理有明顯的優(yōu)勢(shì)，但是已實(shí)行水務(wù)一體化的城市中，仍然存在改革不到位等問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

①部分城市各涉水部門職能尚未協(xié)調(diào)統(tǒng)一。上下級(jí)、同級(jí)涉水部門改革步伐不一致，水務(wù)管理職能納入不同步。同時(shí)由于受中國(guó)傳統(tǒng)文化本位主義意識(shí)和勢(shì)力范圍思想影響及部門利益的牽制，水務(wù)統(tǒng)一管理難以落實(shí)到位。

②水務(wù)管理能力漸顯不足。隨著我國(guó)水務(wù)行業(yè)的快速發(fā)展，需要處理的信息量越來越大且逐漸復(fù)雜，國(guó)家對(duì)水務(wù)工作的標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高，現(xiàn)有的水務(wù)信息處理平臺(tái)及配套設(shè)備逐漸無法滿足工作需求。水務(wù)一體化對(duì)水務(wù)管理隊(duì)伍提出了更高的要求，全面掌握水務(wù)管理理論和技能的人才非常短缺，影響了水務(wù)管理業(yè)務(wù)的有序開展。

③社會(huì)公眾參與不足。水務(wù)管理體制改革的落腳點(diǎn)在于用水者，因此用水者的充分參與是水務(wù)管理改革的應(yīng)有之義。目前社會(huì)群眾參與水務(wù)管理程度不足，群眾利益訴求渠道不暢，水務(wù)管理運(yùn)營(yíng)過程缺乏群眾的監(jiān)督，水務(wù)運(yùn)行質(zhì)量問題的反饋與解決機(jī)制仍不完善。具體而言，政府行使權(quán)力不公開、不透明，公眾無權(quán)參與，也無法有效地監(jiān)督和約束政府，不利于水務(wù)管理健康持續(xù)發(fā)展。

④與水務(wù)一體化管理相適應(yīng)的法律法規(guī)制度建設(shè)仍相對(duì)滯后。國(guó)家層面的涉水法律尚沒有吸收水務(wù)這一概念（特別是水法），關(guān)于城市水務(wù)管理體制改革的方向亦沒有明確規(guī)定。國(guó)家及各地區(qū)涉及城市水務(wù)的主管部門沒有建立起與水務(wù)一體化相適應(yīng)的城市水務(wù)管理法律、法規(guī)，難以對(duì)各市縣的水務(wù)管理體制改革工作形成有效的指導(dǎo)作用。政府行使權(quán)力缺少法律的嚴(yán)格規(guī)范，自由裁量權(quán)過大，政府權(quán)力沒有與政府責(zé)任相匹配。

⑤公共財(cái)政制度沒有完全建立起來。水務(wù)發(fā)展主要靠國(guó)家財(cái)政投入，融資渠道單一。“全能政府”排斥了私營(yíng)部門的投資，包攬了所有的投入責(zé)任，卻沒有足夠的財(cái)力來實(shí)現(xiàn)，結(jié)果造成基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的欠賬，水務(wù)行業(yè)不僅無法健康發(fā)展，甚至成為政府財(cái)政上的包袱。因此，必須建立一套公共財(cái)政制度，以有效吸收和利用民間資本，補(bǔ)全基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

表1 86個(gè)重要城市成立水務(wù)局及行使水務(wù)職能情況表

四、重要城市水務(wù)一體化管理推進(jìn)思路

城市水務(wù)管理體制改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)，更關(guān)系社會(huì)公眾利益，需要政府及社會(huì)群眾的積極配合，推進(jìn)城市水務(wù)穩(wěn)定發(fā)展，形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會(huì)參與的協(xié)調(diào)管理格局，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?？傮w來說，針對(duì)目前我國(guó)水務(wù)管理發(fā)展所面臨的問題，未來城市水務(wù)一體化的發(fā)展應(yīng)遵循以下幾方面。

①堅(jiān)持市場(chǎng)化改革之路，形成以市場(chǎng)融資渠道為主、投資主體多元化的投融資模式，在有效解決水務(wù)產(chǎn)業(yè)資金需求的同時(shí)，為水務(wù)產(chǎn)業(yè)引入新的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，提高運(yùn)營(yíng)效率和降低成本。

②優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)，完善水務(wù)法律法規(guī)體系建設(shè)。加快體制改革，各級(jí)部門管理職能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)一管理。通過健全并及時(shí)修正法律法規(guī)，為水務(wù)行業(yè)的改革和發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，完善水價(jià)形成機(jī)制和調(diào)整機(jī)制，提髙水資源配置效率。

③完善科技支撐平臺(tái)，提高水務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)。優(yōu)化水務(wù)科研機(jī)構(gòu)布局及管理機(jī)制，加強(qiáng)科研投入。與高校及科研單位合作，建設(shè)先進(jìn)管理系統(tǒng)，培養(yǎng)水務(wù)管理人才，努力形成公平、公正、擇優(yōu)的人才考核選拔機(jī)制，促進(jìn)優(yōu)秀人才脫穎而出，促進(jìn)水務(wù)管理水平不斷提高。

④構(gòu)建現(xiàn)代水務(wù)監(jiān)管體系，強(qiáng)化水務(wù)監(jiān)管。建立國(guó)家水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及社會(huì)群眾參與水務(wù)管理監(jiān)督的監(jiān)管機(jī)制，提高水務(wù)管理透明度。

⑤對(duì)尚未實(shí)行水務(wù)管理體制改革的城市和地區(qū)，應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，盡快向水務(wù)一體化轉(zhuǎn)變，成立水務(wù)局或?qū)⑸嫠毮芙y(tǒng)一到水利局管理。應(yīng)充分借鑒已實(shí)行水務(wù)一體化改革城市的經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注其所面臨的問題，少走彎路，又好又快地實(shí)現(xiàn)水務(wù)一體化改革。 ■

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責(zé)任編輯 楊 軼

Integrated management of water affairs of major cities in China//

Wang Xuechao,Liu Zhaoxuan;Li Xiangyuan

Current situation of managing water sources in difference countries are reviewed based on comprehensive studies.After on-site investigation on selected cities in China,it is found that basic functions of established water authorities having obvious differences and integration of water affair management has no direct relationship with the level of local per capita GDP.Studies are made on current water affair management and influential factors as well as main challenges,with proposal of strategies for promoting integrated water management in cities

integrated management of water affairs;major cities;existing problems;influential factors;strategies

TV878+TB495

：B文章編號(hào)：1000-1123（2017）01-0047-03

2016－05－19

王學(xué)超，講師，主要從事水文水資源和城市水務(wù)方面的研究。

重要城市水務(wù)一體化推進(jìn)政策研究（DRCYSN(2015)93）。