周洪建

(民政部國家減災(zāi)中心，北京 100124)

我國災(zāi)害評估系統(tǒng)建設(shè)框架與發(fā)展思路
——基于尼泊爾實(shí)地調(diào)查的分析

周洪建

(民政部國家減災(zāi)中心，北京 100124)

亞太地區(qū)災(zāi)害頻發(fā)，中國和尼泊爾都屬于災(zāi)害損失嚴(yán)重的國家，做好災(zāi)害評估工作，對于及時(shí)高效的救災(zāi)決策至關(guān)重要。通過對尼泊爾災(zāi)害評估系統(tǒng)的實(shí)地調(diào)查，結(jié)合我國當(dāng)前評估業(yè)務(wù)開展情況，深入分析與10大國際知名災(zāi)害評估系統(tǒng)的差距，從災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評估、社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評估、災(zāi)害損失快速評估、特別重大自然災(zāi)害損失綜合評估、災(zāi)害管理需求/能力和績效評估等5個(gè)方面對我國及尼泊爾災(zāi)害評估系統(tǒng)建設(shè)提出發(fā)展思路。

災(zāi)害評估；風(fēng)險(xiǎn)；損失；救助；中國；尼泊爾

亞太地區(qū)頻發(fā)多種自然災(zāi)害，每年導(dǎo)致數(shù)千人喪生，對經(jīng)濟(jì)造成沉重打擊，多國同時(shí)受災(zāi)的情形時(shí)有發(fā)生；據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2005-2014年，亞太地區(qū)共發(fā)生1 625起有報(bào)告的災(zāi)害事件，造成約50萬人喪生、約14億人受災(zāi)以及5 230億美元的經(jīng)濟(jì)損失[1]。尼泊爾位于南亞次大陸北部，地處世界屋脊喜馬拉雅山脈的中段南麓，境內(nèi)地形北高南低，從北面海拔8 000 m以上的世界屋脊經(jīng)過中部的高山、丘陵地帶，到南部海拔200 m 左右的平原，在短短200 km的距離內(nèi)，地勢遞降急劇，形成自北向南的四大階梯狀地貌形態(tài)；氣候多樣，高寒氣候、溫帶和亞熱帶氣候并存，西南季風(fēng)導(dǎo)致降雨集中于夏季。受上述自然因素影響，尼泊爾易遭受多種自然災(zāi)害的侵襲。同時(shí)，受人口快速增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、貧困、公眾防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和技能普遍匱乏，以及有限的政治和社會(huì)控制能力等影響，整個(gè)國家更易遭受自然災(zāi)害的影響。據(jù)《尼泊爾災(zāi)害報(bào)告(2011年)》，1971-2010年，洪水、滑坡和泥石流、雷暴、地震、寒流等自然災(zāi)害年平均發(fā)生150次，年均死亡人口210人、受災(zāi)人口8.5萬人[2]。2015年4月25日尼泊爾發(fā)生8.1級(jí)強(qiáng)震，造成超過8 790人死亡，65萬棟房屋倒損，經(jīng)濟(jì)損失超過7 000億盧比(約70億美元)[3]。

1 尼泊爾自然災(zāi)害評估現(xiàn)狀分析

目前，尼泊爾國家災(zāi)害評估主要針對地震、洪澇、森林火災(zāi)等致災(zāi)因子本身，缺乏對災(zāi)害可能造成的人員傷亡、房屋損毀、經(jīng)濟(jì)損失等評估方法和手段，同時(shí)也不具備開展災(zāi)害損失綜合評估的技術(shù)手段和信息平臺(tái)。主要包括如下2個(gè)層面。

(1)基于部分國家/地區(qū)、相關(guān)國際組織的資助項(xiàng)目，尼泊爾部分涉災(zāi)部門初步建立了災(zāi)害監(jiān)測評估系統(tǒng)。尼泊爾科學(xué)技術(shù)與環(huán)境部水文與氣象局的洪水預(yù)測系統(tǒng)(Flood Forecasting Project)[4]，主要提供降雨觀測數(shù)據(jù)、河流站點(diǎn)的實(shí)時(shí)水位監(jiān)測數(shù)據(jù)、洪水預(yù)測情況、洪水警報(bào)等功能。國際山地綜合開發(fā)中心(ICIMOD)建設(shè)的森林火災(zāi)探測與監(jiān)測系統(tǒng)(Forest Fire Detection & Monitoring in Nepal)[5]，主要通過火災(zāi)事故查詢工具，查詢尼泊爾不同地區(qū)、不同起止時(shí)間每日火災(zāi)事故情況和累積火災(zāi)事故情況，可加載的基本圖層包括國境線、地區(qū)界線、地區(qū)名稱、機(jī)場、建設(shè)區(qū)、道路、保護(hù)區(qū)、仍在繼續(xù)的火災(zāi)、MODIS遙感影像、土地利用分布圖等。ICIMOD建設(shè)的加德滿都谷地地震應(yīng)急響應(yīng)信息系統(tǒng)(Katmandu Valley Earthquake Emergency &Response Management System)[6]，主要提供地震簡介、相關(guān)新聞與媒體報(bào)道、緊急聯(lián)系方式、震后地質(zhì)災(zāi)害情況、地震前后航拍對比圖等，也提供相關(guān)建設(shè)區(qū)和不同行政區(qū)劃邊界數(shù)據(jù)的下載功能。分析發(fā)現(xiàn)，上述3個(gè)系統(tǒng)基本是在某一項(xiàng)目的支持下建設(shè)完成，主要以致災(zāi)因子監(jiān)測和危險(xiǎn)性評估為主，且各系統(tǒng)之間缺少必要的連通，均未涉及到災(zāi)害管理決策所需的災(zāi)害損失的相關(guān)指標(biāo)。

(2)初步建立了Sahana災(zāi)害管理系統(tǒng)框架[7]，主要分為3個(gè)部分，①災(zāi)害基本情況(Situation)，包括事件、事件報(bào)告、評估(包括快速評估和影響評估)、資產(chǎn)、庫存物品等；②相關(guān)救災(zāi)資源與設(shè)施(Facilities)，包括醫(yī)院、志愿者、避難所、倉庫、社會(huì)組織等；③災(zāi)害響應(yīng)情況(Response)，包括救災(zāi)物資發(fā)放、其他國家提供的救災(zāi)物資、相

關(guān)地圖服務(wù)等。其中，評估部分包括災(zāi)害快速評估(Rapid Assessment)、影響評估(Impact Assessment)，也涉及到部分設(shè)施設(shè)備需求的評估；目前基本以災(zāi)害范圍評估為主，尚未真正實(shí)現(xiàn)災(zāi)害范圍、災(zāi)害實(shí)物量毀損、災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失、災(zāi)害救助需求與能力等全鏈條的快速評估與綜合評估，無法支撐現(xiàn)有的災(zāi)害管理決策需求。

2 國內(nèi)外主要災(zāi)害評估系統(tǒng)分析

2.1 10大國際知名災(zāi)害評估系統(tǒng)分析

當(dāng)前，許多國家和地區(qū)、國際組織等建立和發(fā)展了適合本國家和地區(qū)、甚至全球的災(zāi)害損失評估系統(tǒng)(表1)?？梢钥闯?，國際上主要的災(zāi)害評估系統(tǒng)設(shè)計(jì)理念、評估內(nèi)容各不相同：PAGER系統(tǒng)、EXTREMUM系統(tǒng)、QLARM系統(tǒng)、GDACS系統(tǒng)主要開展災(zāi)害對人、建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、生命線等實(shí)物量的破壞評估；ELER系統(tǒng)以破壞評估和直接經(jīng)濟(jì)損失為主；EMA-DLA系統(tǒng)、ECLAC系統(tǒng)在破壞、直接經(jīng)濟(jì)損失評估的基礎(chǔ)上開展間接損失評估；HAZUS-MH系統(tǒng)、Phenixs DMS系統(tǒng)在破壞、經(jīng)濟(jì)損失評估的基礎(chǔ)上還開展災(zāi)害救助需求評估，或者恢復(fù)重建需求評估，包括DaLA系統(tǒng)的毀損實(shí)物量的重建需求評估和經(jīng)濟(jì)損失的恢復(fù)需求評估。

表1 國外主要的災(zāi)害損失評估系統(tǒng)

2.2 國內(nèi)災(zāi)害評估系統(tǒng)分析

我國國家層面各涉災(zāi)行業(yè)部門積極開展災(zāi)害評估工作(表2)，總體來講，涉及災(zāi)害評估的部門可分為3類：①致災(zāi)因素管理部門，如國土資源部、水利部、氣象局、地震局、海洋局等；②基礎(chǔ)信息管理部門，如測繪與地理信息局、統(tǒng)計(jì)局等；③受災(zāi)對象管理部門，如民政部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等。

表2 中國相關(guān)涉災(zāi)部門評估業(yè)務(wù)開展情況

?國家防汛抗旱總指揮部，《水旱災(zāi)害統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》，http：//wwwsxfbgovcn/article/1875shtml。

盡管我國參與災(zāi)害綜合評估和應(yīng)對的部門多，但目前仍存在3方面主要問題：①評估災(zāi)種單一，部分部門不具備評估業(yè)務(wù)。目前我國的災(zāi)害應(yīng)對還未脫離分部門分災(zāi)種的分隔管理方式，地震局、氣象局等致災(zāi)管理部門只對職責(zé)范圍內(nèi)的災(zāi)種進(jìn)行評估研究，而統(tǒng)計(jì)局等基礎(chǔ)信息管理部門僅對相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，并無災(zāi)害評估業(yè)務(wù)。②評估要素單一，無法為災(zāi)害綜合應(yīng)對提供全過程支持。嚴(yán)格地說，自然災(zāi)害評估應(yīng)該對自然災(zāi)害系統(tǒng)中所有因子或要素進(jìn)行評估，然而在短期內(nèi)，這一目標(biāo)尚難以達(dá)到，各個(gè)部門僅針對災(zāi)害系統(tǒng)的某幾個(gè)與自身職責(zé)密切相關(guān)的要素進(jìn)行評估，一定程度上影響了部門間評估業(yè)務(wù)的協(xié)作和交流。③評估范圍相對局限，目前各部門的災(zāi)害評估和應(yīng)對僅覆蓋中國大陸地區(qū)和部分周邊區(qū)域，支撐“一帶一路”區(qū)域乃至全球的災(zāi)害評估能力不足。

3 與國際知名評估系統(tǒng)的差距分析

與國際知名評估系統(tǒng)相比，中國、尼泊爾國家災(zāi)害評估系統(tǒng)在諸多方面仍存在著較大差距。

3.1 災(zāi)害評估事項(xiàng)與內(nèi)容方面

國際知名的災(zāi)害評估系統(tǒng)評估事項(xiàng)與種類豐富，涵蓋風(fēng)險(xiǎn)、損失和救助需求評估等多方面。①風(fēng)險(xiǎn)評估方面，多災(zāi)種、多尺度開展致災(zāi)因子危險(xiǎn)性評估、承災(zāi)體脆弱性評估和綜合風(fēng)險(xiǎn)評估。如美國的HAZUS-MH系統(tǒng)利用GIS技術(shù)，結(jié)合國家數(shù)據(jù)庫及國家標(biāo)準(zhǔn)，基于現(xiàn)有的歷史損失記錄，計(jì)算災(zāi)害發(fā)生的可能性和頻率，基于不同承災(zāi)體類型的脆弱性曲線，設(shè)置不同的災(zāi)害和資產(chǎn)函數(shù)模擬確定潛在破壞和損失，評估洪水、颶風(fēng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)[8]。②損失評估方面，多種手段開展災(zāi)害快速評估、高效判斷災(zāi)害損失情勢，基于災(zāi)后損失綜合評估開展災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。如美國的HAZUS-MH系統(tǒng)主要評估災(zāi)害對建筑、基礎(chǔ)設(shè)施等造成的破壞[8]，而PAGER系統(tǒng)重點(diǎn)評估可能造成的死亡人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)損失[9]。另外，間接損失的評估也納入某些評估系統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍，如澳大利亞的EMA-DLA系統(tǒng)的評估結(jié)果中涵蓋了間接損失指標(biāo)，如交通中斷、企業(yè)停產(chǎn)等[11]。③救助需求評估方面，日本的Phoenix DMS系統(tǒng)進(jìn)行供應(yīng)需求評估分析，有效分配救災(zāi)人員和資源到各災(zāi)區(qū)[10]。

3.2 災(zāi)害評估時(shí)效性方面

目前，國際知名的災(zāi)害評估系統(tǒng)均可在第一時(shí)間對新發(fā)災(zāi)害進(jìn)行快速評估，給出評估結(jié)果，時(shí)效性較強(qiáng)。如美國的PAGER系統(tǒng)一般會(huì)在地震發(fā)生后的30 min內(nèi)發(fā)布初步評估結(jié)果，通過移動(dòng)電話和E-mail 等方式及時(shí)發(fā)送警報(bào)信息，包括最新確定的地震位置、強(qiáng)度和深度，災(zāi)害的初步影響估計(jì)等信息[9]。美國的HAZUS-MH 系統(tǒng)可在地震、洪水和颶風(fēng)等災(zāi)害發(fā)生后進(jìn)行現(xiàn)時(shí)評估，即快速評估[8]。日本的Phoenix DMS系統(tǒng)可進(jìn)行全天24 h監(jiān)測運(yùn)行，并能夠快捷準(zhǔn)確地響應(yīng)包括地震在內(nèi)的各種災(zāi)害，收集和發(fā)布環(huán)境信息，給出災(zāi)害破壞信息，并進(jìn)行災(zāi)害評估[10]。

3.3 災(zāi)害評估結(jié)果展示方面

部分評估系統(tǒng)通過新穎的專題圖、表格展示方式，加強(qiáng)了評估結(jié)果的直觀性和可讀性。如美國的PAGER系統(tǒng)對于不同級(jí)別的預(yù)警用不同的顏色表示：綠色即死亡0 人，經(jīng)濟(jì)損失小于100 萬美元，無需應(yīng)急響應(yīng)；黃色即死亡1～99 人，經(jīng)濟(jì)損失介于100萬～10 000 萬美元，地方應(yīng)急響應(yīng)；橙色即死亡100～999 人，經(jīng)濟(jì)損失介于1 億～10億美元，國家應(yīng)急響應(yīng)；紅色即死亡人口大于1 000人，經(jīng)濟(jì)損失大于10 億美元[9]；俄羅斯的EXTREMUM 系統(tǒng)評估結(jié)果(專題地圖)中，用點(diǎn)狀符號(hào)表達(dá)地震造成的人口和建筑物損失情況，點(diǎn)的大小代表受災(zāi)人口的數(shù)量，不同的顏色代表建筑的破壞類型(黑色表示倒塌、褐色表示部分倒塌、紅色表示嚴(yán)重破壞、黃色表示中等破壞、綠色表示輕微破壞、藍(lán)色表示無破壞)[12]。

3.4 數(shù)據(jù)庫方面

完備的數(shù)據(jù)庫是開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、損失與需求評估的基礎(chǔ)。HAZUS-MH系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫包括人口、基礎(chǔ)設(shè)施、生命線設(shè)施和公共事業(yè)數(shù)據(jù)和特定災(zāi)種需求數(shù)據(jù)，可滿足國家、地方及專家不同對象的評估需要[8]；Phoenix DMS系統(tǒng)包括致災(zāi)因子數(shù)據(jù)庫、承災(zāi)體數(shù)據(jù)庫和環(huán)境數(shù)據(jù)庫[10]；澳大利亞EMA-DLA系統(tǒng)包括致災(zāi)因子數(shù)據(jù)庫和承災(zāi)體數(shù)據(jù)庫[11]；世界銀行DaLA系統(tǒng)包括一般信息數(shù)據(jù)庫和具體行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，其中后者包括生產(chǎn)部門、社會(huì)行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施部門、跨部門、宏觀經(jīng)濟(jì)、個(gè)人或家庭收入等數(shù)據(jù)庫[16]。

與國外相比，我國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失評估體系建設(shè)存在的主要問題體現(xiàn)在：①風(fēng)險(xiǎn)評估方面，重致災(zāi)因子危險(xiǎn)性評估、輕承災(zāi)體脆弱性評估，綜合風(fēng)險(xiǎn)評估開展較少，全國性的綜合風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評估尚未開展，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評估覆蓋率低；②損失評估方面，重災(zāi)后評估，輕災(zāi)前預(yù)警評估、災(zāi)中應(yīng)急評估；特別重大自然災(zāi)害損失綜合評估正處于起步階段，中央層面初步研發(fā)了應(yīng)用多方法、多手段開展綜合評估的技術(shù)方法，而地方主要以統(tǒng)計(jì)報(bào)送、現(xiàn)場調(diào)查為主開展綜合評估，技術(shù)支撐能力偏低；③防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)需求、能力和效果評估方面，對其重要性認(rèn)識(shí)不夠，部分專項(xiàng)評估處在探索階段。因此，我國要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失評估在國家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理中的重要地位。而與我國相比，尼泊爾現(xiàn)階段災(zāi)害評估工作尚未僅進(jìn)入信息化、業(yè)務(wù)化運(yùn)行的階段，欠缺較多。

4 災(zāi)害評估系統(tǒng)發(fā)展思路

我國自然災(zāi)害評估系統(tǒng)應(yīng)在與國際知名評估系統(tǒng)對比分析的基礎(chǔ)上，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，并針對主要評估事項(xiàng)開展相關(guān)技術(shù)方法、工作規(guī)程與機(jī)制、行業(yè)/地方能力提升等工作(圖1)。

表1 我國自然災(zāi)害評估系統(tǒng)發(fā)展思路

4.1 推動(dòng)開展真正意義上的災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評估

(1)加強(qiáng)災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評估研究，結(jié)合已有科技項(xiàng)目中對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估的研究成果，以“十三五”科研項(xiàng)目和專業(yè)科研實(shí)驗(yàn)室為依托，整合相關(guān)涉災(zāi)部門的致災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)信息，重點(diǎn)開展主要承災(zāi)體脆弱性的工程實(shí)驗(yàn)和仿真模擬研究，積極推動(dòng)全國及省級(jí)尺度的自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評估工作。

(2)加強(qiáng)涉災(zāi)部門合作與風(fēng)險(xiǎn)評估信息共享和集成，以國務(wù)院“三定”方案中主要涉災(zāi)部(委、局)職責(zé)在風(fēng)險(xiǎn)評估的作用為基礎(chǔ)，依托“國家減災(zāi)委員會(huì)”綜合協(xié)調(diào)平臺(tái)，完善涉災(zāi)部門間災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估信息的集成與共享機(jī)制，提升災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)評估水平。

4.2 推動(dòng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評估的廣泛開展

(1)依托國家減災(zāi)委近年開展的“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)平臺(tái)，在當(dāng)前已創(chuàng)建的5 000多個(gè)綜合減災(zāi)示范社區(qū)基礎(chǔ)上，按照《國家減災(zāi)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》*國家減災(zāi)委員會(huì)，《國家減災(zāi)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，2011，http://www.hbmzt.gov.cn/xxgk/ywb/jzjj/gzrd/201107/t20110701_101971.shtml。，繼續(xù)推進(jìn)全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)，為更多的社區(qū)開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估提供有效平臺(tái)。

(2)依托全國減災(zāi)救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化工作大力發(fā)展的良好契機(jī)，在制定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)、方法和通用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前社區(qū)減災(zāi)各項(xiàng)工作規(guī)范建設(shè)，著力開展社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估研究，制定一套適合于社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

(3)加強(qiáng)社區(qū)自身風(fēng)險(xiǎn)評估能力建設(shè)，形成社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評估有效更新機(jī)制。依托民政部大力開展的城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)活動(dòng)，在推進(jìn)綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)和制定社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立以基層災(zāi)害信息員隊(duì)伍為骨干，社區(qū)居民參與，社區(qū)組織自己開展且不斷更新定期風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)自身能力。

4.3 加強(qiáng)災(zāi)害損失應(yīng)急快速評估

(1)完善現(xiàn)有評估技術(shù)體系，建設(shè)災(zāi)害損失快速評估系統(tǒng)。以國家減災(zāi)中心初步建設(shè)的災(zāi)害損失應(yīng)急快速評估系統(tǒng)為雛形，分析、整理并引入國外先進(jìn)的評估技術(shù)方法，集成國內(nèi)主要承災(zāi)體脆弱性評估成果，建設(shè)中國自然災(zāi)害損失快速評估系統(tǒng)。

(2)推動(dòng)災(zāi)害評估專業(yè)力量建設(shè)，提升地方應(yīng)急評估能力。持續(xù)推動(dòng)各級(jí)災(zāi)害信息員隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)《國家防災(zāi)減災(zāi)人才發(fā)展中長期規(guī)劃(2010-2020年)》[17]對“高級(jí)災(zāi)害評估師(信息員)培養(yǎng)工程”的部署，加快災(zāi)害評估專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，通過與專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的合作，指導(dǎo)并協(xié)助地方逐步提升災(zāi)害應(yīng)急評估能力。

4.4 完善特別重大自然災(zāi)害損失綜合評估體系

(1)完善多部門參與的綜合評估工作機(jī)制。梳理汶川特大地震、玉樹地震、甘肅舟曲特大泥石流、蘆山地震、魯?shù)榈卣鸬忍卮笞匀粸?zāi)害損失綜合評估中多部門合作機(jī)制，按照《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》中“災(zāi)情穩(wěn)定后，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于災(zāi)害評估工作的有關(guān)部署，民政部、受災(zāi)省(區(qū)、市)人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門組織開展災(zāi)害損失綜合評估工作”的相關(guān)規(guī)定[18]，細(xì)化綜合評估工作流程、各部門職責(zé)等信息，建立“特別重大自然災(zāi)害損失綜合評估工作規(guī)程”。

(2)規(guī)范特別重大自然災(zāi)害損失評估的內(nèi)容體系[19]。結(jié)合近年來特別重大自然災(zāi)害損失評估案例和特別重大災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃等資料，采用涉災(zāi)部(委、局)征求意見、行業(yè)專家座談會(huì)、多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)模擬演練等形式，建立相對規(guī)范的“特別重大自然災(zāi)害損失評估的內(nèi)容體系”，適當(dāng)開展災(zāi)害社會(huì)影響評估。

(3)提升行業(yè)、地方特別重大災(zāi)害損失的評估能力。廣泛整理分析現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)各行業(yè)、多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)災(zāi)害損失評估的基本做法，研究并編制特別重大災(zāi)害損失評估技術(shù)規(guī)范，開展行業(yè)、地方災(zāi)害評估的培訓(xùn)工作，提升行業(yè)與地方開展特別重大災(zāi)害損失評估的能力。

4.5 探索開展災(zāi)害管理需求、能力和績效評估

(1)開展需求、能力和績效評估內(nèi)容與方法研究?；谀壳肮ぷ鲗?shí)踐的基本空白現(xiàn)狀，首先開展災(zāi)害需求、能力和績效評估的研究工作，了解概念，國內(nèi)外先進(jìn)的研究經(jīng)驗(yàn)和工作現(xiàn)狀，最終確定適合于我國的災(zāi)害需求、能力和績效評估的內(nèi)容、指標(biāo)與方法體系。

(2)建立需求、能力和績效評估工作機(jī)制。逐步建立災(zāi)害需求、能力和績效評估的常態(tài)工作機(jī)制。在災(zāi)害救助準(zhǔn)備階段，開展災(zāi)害救助能力和需求評估；針對重大災(zāi)害過程，在開展災(zāi)害損失評估的基礎(chǔ)上，逐步開展災(zāi)害救助需求評估；針對特大災(zāi)害，災(zāi)害過程穩(wěn)定后，開展救助績效評估，年底開展全年災(zāi)害救助績效評估。

[1] UN/ESCAP (United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific). Asia-Pacific Disaster Report 2015: Disaster without borders, Regional Resilience for Sustainable Development [EB/OL]. [2016-05-15]. http://www.unescap.org/resources/asia-pacific-disaster-report-2015.

[2] Ministry of Home Affairs, Government of Nepal. Nepal disaster report 2011: policies, practices and lessons [EB/OL]. [2016-05-15]. http://www.preventionweb.net/files/29915_ndr2011.pdf.

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[4] Ministry of Science, Technology and Environment, Department of Hydrology and Meteorology, Government of Nepal. Flood Forecasting Project [EB/OL]. [2016-05-15]. http://hydrology.gov.np/new/bull3/index.php/hydrology/home.

[5] ICIMOD (The International Centre for Integrated Mountain Development). Forest Fire Detection and Monitoring in Nepal [EB/OL]. [2016-05-15].http://118.91.160.238/NepalForestFire/index.html.

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[7] NEOC (National Emergency Operation Center). Sahana Disaster Management System [EB/OL]. [2016-05-15]. http://sahana.neoc.gov.np/sahana.

[8] FEMA. HAZUS, FEMA’s software for estimating potential losses from disasters. Federal Emergency Management Agency [EB/OL]. [2016-05-15]. http://www.fema.gov/plan/prevent/hazus/. 2008.

[9] PAGER (Prompt Assessment of Global Earthquakes for Response). [EB/OL]. [2016-05-15]. http://earthquake.usgs.gov/eqcenter/pager.

[10]Hyogo. Hyogo Prefecture Disaster Management [EB/OL]. [2016-05-15]. http://web.pref.hyogo.jp/syoubou/english, 2004.

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[12]Frolova N. Tools for earthquake impact estimations in near real time [R]. Environmental informatics and industrial environmental protection: Concepts, methods and tools, Shaker Verlag, 2009.

[13]NERIES (Network of Research Infrastructures for European Seismology) [EB/OL]. [2016-05-15]. http://www.neries-eu.org, 2010.

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[15]ECLAC (Economic Commission for Latin America and the Caribbean). Handbook for Estimating the Socio-economic and Environmental Effects of Disasters [R]. 2003.

[16]World Bank. The International Bank for Reconstruction and Development. Damage, Loss and Needs Assessment, 2010 [EB/OL]. [2016-05-15]. http://www.worldbank.org.

[17]國家減災(zāi)委員會(huì). 國家防災(zāi)減災(zāi)人才發(fā)展中長期規(guī)劃(2010-2020年)[EB/OL]. [2016-05-15]. http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/jhgh/201508/20150800865101.shtml.

[18]國務(wù)院辦公廳. 國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案[EB/OL]. [2016-05-15]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/24/content_5057163.htm.

[19]周洪建，王丹丹，袁藝，等. 中國特別重大自然災(zāi)害損失統(tǒng)計(jì)的最新進(jìn)展——《特別重大自然災(zāi)害損失統(tǒng)計(jì)制度》解析[J]. 地球科學(xué)進(jìn)展，2015，30(5)：530-538.

Framework and Development of Disaster Assessment System: An Analysis Based on the Field Survey in Nepal

ZHOU Hongjian

(NationalDisasterReductionCenterofChina,Beijing100124,China)

TheAsia-Pacificregionisexposedtonaturaldisastersofmanytypes,andChina,Nepalarethecountrieswithseriousdisasterdamageandlosseachyear.Itisimportantfordisasterreliefdecisionmakingtodoarapiddisasterassessment.ThroughthefieldinvestigationofNepaldisasterassessmentsystem,combinedwithChina’scurrentassessmentsystemdevelopmentsituation,analyzingthegapwith10internationalwell-knowndisasterevaluationsystems,weputforwardthefeasibledevelopmentideasofdisasterassessmentsystemfromfiveaspects,includingintegrateddisasterriskassessment,communityriskassessment,rapidassessmentofdisasterdamageandloss,comprehensiveassessmentoflarge-scaledisasterdamageandloss,disastermanagementdemand/abilityandeffectevaluation.

disasterassessment;risk;damageandloss;disasterrelief;China;Nepal

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.01.029.]

2016-05-31

2016-07-18

國家自然科學(xué)青年基金項(xiàng)目“災(zāi)害鏈型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估方法研究”(41201553)

周洪建(1980-)，男，山東泰安人，副研究員，研究方向?yàn)闉?zāi)害評估與應(yīng)急管理. E-mail: zhouhj_bnu@hotmail.com

X43

A

1000-811X(2017)01-0166-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.01.029

周洪建. 我國災(zāi)害評估系統(tǒng)建設(shè)框架與發(fā)展思路——基于尼泊爾實(shí)地調(diào)查的分析[J]. 災(zāi)害學(xué)，2017，32(1)：166-171. [ZHOU Hongjian. Framework and development of disaster assessment system: An analysis based on the field survey in Nepal[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(1)：166-171.