熊詩(shī)琦　劉軍

一百多年以來(lái)，國(guó)家公園的理念在全球范圍內(nèi)進(jìn)行了傳播和擴(kuò)散。一些國(guó)家經(jīng)歷了艱辛探索后已經(jīng)形成了適合自己的發(fā)展與管理模式。我國(guó)也亟待研究和探索出自己的道路。本文以10年來(lái)中國(guó)關(guān)于國(guó)家公園的文獻(xiàn)資料作為分析對(duì)象，對(duì)文獻(xiàn)研究的主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理和總結(jié)。其中包括國(guó)家公園的概念定義、性質(zhì)和功能、我國(guó)國(guó)家公園管理與發(fā)展的探索、其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的對(duì)比和借鑒以及我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施。通過(guò)梳理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)已取得了一定的成績(jī)，但依然存在許多問(wèn)題。國(guó)家公園概念的引入及理解還需進(jìn)一步界定清晰，立法體系需要建立和完善、未來(lái)的國(guó)家公園體制的構(gòu)建、管理與發(fā)展模式還需要漫長(zhǎng)的探索和實(shí)證研究。最后，本文對(duì)未來(lái)關(guān)于國(guó)家公園的研究方向進(jìn)行了展望。

自1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石國(guó)家公園建立以來(lái)，國(guó)家公園作為一種嚴(yán)格保護(hù)并合理利用自然文化資源的可持續(xù)發(fā)展理念和舉措在全球得到普遍認(rèn)可和蓬勃發(fā)展。中國(guó)各類(lèi)自然保護(hù)地空間交疊交錯(cuò)、保護(hù)對(duì)象重復(fù)、保護(hù)目標(biāo)混亂等問(wèn)題受到學(xué)者的長(zhǎng)期關(guān)注。近幾年我國(guó)逐步開(kāi)展構(gòu)建國(guó)家公園的步驟，黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立國(guó)家公園體制，隨后國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合中編辦、國(guó)土、財(cái)政、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)、旅游、文物及法制辦等12個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。因此，我國(guó)許多學(xué)者也從國(guó)家公園的概念、性質(zhì)和功能、管理模式和發(fā)展歷程、其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的對(duì)比和借鑒以及我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)存在的問(wèn)題等方面進(jìn)行了研究，希望通過(guò)研究找到適合我國(guó)的國(guó)家公園的發(fā)展模式，從而豐富我國(guó)自然保護(hù)地的管理模式，進(jìn)而有效的保護(hù)和開(kāi)發(fā)我國(guó)的自然文化遺產(chǎn)資源。

一、國(guó)家公園的概念、性質(zhì)和功能

（一）國(guó)家公園的概念

“國(guó)家公園”這一概念興起于美國(guó)早期自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)，1832年由藝術(shù)家喬治·卡特琳提出。目前我國(guó)對(duì)國(guó)家公園的概念并沒(méi)有明確的定義?，F(xiàn)有研究中大部分學(xué)者對(duì)國(guó)家公園的概念都引用美國(guó)的定義或是IUCN的定義。其中世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)國(guó)家公園的最新定義為“保護(hù)大尺度生態(tài)過(guò)程及其典型物種、生態(tài)系統(tǒng)的大型自然或近自然區(qū)域，同時(shí)在環(huán)境和文化方面具有精神、科學(xué)、教育、游憩和游客體驗(yàn)兼容性的區(qū)域”。一些學(xué)者對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的一些自然保護(hù)地與國(guó)家公園概念進(jìn)行了區(qū)分并在此基礎(chǔ)上指出我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)最接近IUCN所界定的國(guó)家公園類(lèi)型，但風(fēng)景名勝區(qū)并不等同于國(guó)家公園。我國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)家公園概念的研究以朱里瑩為代表，從國(guó)際層面和國(guó)家層面對(duì)國(guó)家公園主要概念的變型進(jìn)行分析，同時(shí)對(duì)我國(guó)的國(guó)家公園概念的設(shè)立提出了建議。建議包括四個(gè)方面：明確體系定位、突出資源優(yōu)勢(shì)、提倡社會(huì)公益、合理平衡保護(hù)和利用。另外，還有從生態(tài)學(xué)角度和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度探討國(guó)家公園概念的一些學(xué)者，將國(guó)家公園劃分到生態(tài)旅游的范疇。陳耀華等提出國(guó)家公園的生態(tài)概念：國(guó)家公園應(yīng)具備完整的生態(tài)系統(tǒng)本底，以及排除外來(lái)傷害的生態(tài)保護(hù)機(jī)

（二）國(guó)家公園的性質(zhì)和功能

國(guó)家公園已被證明是能夠有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和開(kāi)發(fā)雙贏的管理模式。它之所以與其他類(lèi)型的公園和保護(hù)區(qū)不同在于它特有的性質(zhì)和功能。我國(guó)學(xué)者多數(shù)以美國(guó)國(guó)家公園為主要研究對(duì)象，后延伸到英國(guó)、德國(guó)、新西蘭、日本、南非等國(guó)家以及我國(guó)的臺(tái)灣，對(duì)國(guó)家公園的性質(zhì)和功能進(jìn)行研究和分析。早期學(xué)者從整體方面得出國(guó)家公園的主要功能有：一是為當(dāng)代及子孫后代保護(hù)一個(gè)或多個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全；二是保存物種基因庫(kù)，保護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略資源；三是排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開(kāi)采方式或占有行為；四是提供科學(xué)、 教育、 娛樂(lè)和游覽方面的活動(dòng)，滿足公眾的休閑需求；五是促進(jìn)生態(tài)旅游，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。近幾年，學(xué)者們將其細(xì)分，分別從國(guó)家性、公益性、自然生態(tài)保護(hù)性質(zhì)等方面進(jìn)行深入挖掘。尤其在國(guó)家性和公益性的探討較多，而早期主要研究于自然生態(tài)保護(hù)這一方面。在國(guó)家性方面，有學(xué)者提出了國(guó)家性的在國(guó)家公園中的作用和意義。國(guó)家公園在某種程度上代表著國(guó)家的形象，在宣傳國(guó)家形象和傳播國(guó)家文化方面都有著重要的意義。正如李鵬在他的《國(guó)家公園中央治理模式的“國(guó)”“民”性》一文中提到的那樣：以國(guó)家為名，才能樹(shù)立國(guó)家權(quán)威，實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有，體現(xiàn)國(guó)家價(jià)值。有學(xué)者提出了國(guó)家性的在國(guó)家公園中的作用和意義。在公益性方面，多篇提到“為了人民的利益和娛樂(lè)”，并認(rèn)為國(guó)家公園是一種公共物品，同時(shí)提倡脫離門(mén)票經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)全民共享、共保護(hù)的局面。

二、其他國(guó)家或地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的對(duì)比和借鑒

由于國(guó)外發(fā)展國(guó)家公園先于我國(guó)，并在理論和實(shí)踐上已經(jīng)有了相對(duì)成熟的成果。所以我國(guó)許多學(xué)者從其他發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)比，希望找出能為我國(guó)所借鑒的經(jīng)驗(yàn)和方法。其中，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家公園的案例研究較多尤其是美國(guó)，與此同時(shí)也逐漸增加了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的研究比如越南。在研究方法方面，他們采取的主要研究方法包括：歷史比較研究法、文獻(xiàn)研讀以及實(shí)地考察。其中，研究視角有政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-環(huán)境制度工具視角、旅游公共管理視角、區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)視角等。對(duì)于其他國(guó)家國(guó)家公園起源與發(fā)展的這類(lèi)研究大致分為三類(lèi)：以國(guó)外某個(gè)國(guó)家公園為例，主要包括美國(guó)、新西蘭、加拿大、芬蘭、德國(guó)等進(jìn)行研究；歸納比較國(guó)外各個(gè)國(guó)家發(fā)展的相似之處與不同之處；將國(guó)外國(guó)家公園和我國(guó)現(xiàn)如今與國(guó)際定義的國(guó)家公園相近的保護(hù)地進(jìn)行對(duì)比；研究?jī)?nèi)容分為：國(guó)家公園的基本特征及管理制度、立法體系、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)等等。

三、我國(guó)國(guó)家公園管理與發(fā)展的探索

通過(guò)其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的對(duì)比和借鑒我國(guó)學(xué)者提出了各自對(duì)我國(guó)國(guó)家公園管理與發(fā)展的建議。我國(guó)的國(guó)家公園管理和發(fā)展分為三個(gè)階段：起步、發(fā)展和快速成長(zhǎng)階段。在管理方面，世界各地的國(guó)家公園將“保護(hù)與利用并重”的核心理念與各國(guó)實(shí)際情況緊密結(jié)合，形成了三種較為普遍的政府治理模式：中央政府治理、中央與地方共同治理和地方治理。其中建議采用美國(guó)垂直管理模式即中央政府治理的支持者較多，建立類(lèi)似美國(guó)國(guó)家公園管理局的部門(mén)直接管轄。除此之外，眾學(xué)者還提到借鑒不等于照搬，需要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情。也有學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)。鐘士恩則認(rèn)為美國(guó)國(guó)家公園制度體系被無(wú)限放大，與其建立中國(guó)的“國(guó)家公園”，倒不如建立新時(shí)期、新常態(tài)的“保護(hù)區(qū)體制”。除此之外，近年來(lái)，立法方面的問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注，許多學(xué)者就立法問(wèn)題提出了自己的見(jiàn)解。立法的前提是對(duì)國(guó)家公園概念的界定，立法規(guī)范的問(wèn)題主要來(lái)自多部分管理的矛盾。在發(fā)展模式方面，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始局部試點(diǎn)。一方面，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該暫緩或停止試點(diǎn)，重新從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)后再規(guī)劃發(fā)展；另一方面，一些學(xué)者認(rèn)為可繼續(xù)局部試點(diǎn)，但扔需要通過(guò)建立新的體制和立法等多方面來(lái)保障其健康發(fā)展；還有一些學(xué)者提出與其他國(guó)家合作。例如，喻江平提出云南-東盟的國(guó)際合作，深刻分析了這種模式的基礎(chǔ)和可行性。

四、我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施

自國(guó)家公園理念傳入我國(guó)后，我國(guó)一直在不斷探索的道路上。隨之十八屆三中全會(huì)提出要建立國(guó)家公園體制，再到《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》的發(fā)布，我國(guó)學(xué)者對(duì)于國(guó)家公園理念應(yīng)用于實(shí)際以及試點(diǎn)中存在的問(wèn)題產(chǎn)生了高度的關(guān)注。本文通過(guò)歸納，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)家公園的發(fā)展存在的許多問(wèn)題。其中學(xué)者們提到最多的有以下幾點(diǎn)：1、我國(guó)在國(guó)家公園的設(shè)立時(shí)缺乏綜合的頂層設(shè)計(jì)：臨時(shí)政策和措施多。2、管理體制問(wèn)題，由于國(guó)家公園的權(quán)責(zé)不明，所有權(quán)和管理權(quán)分離從而產(chǎn)生矛盾，這種不統(tǒng)一導(dǎo)致管理混亂；所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離又使得營(yíng)利性大于公益性。3、我國(guó)目前國(guó)家公園無(wú)法可依。4、資金不足。5、利益平衡問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，學(xué)者們提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施：首先，明確國(guó)家公園定義，理順管理體制，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。其次，要通過(guò)立法來(lái)保障國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展。只有先完成這兩項(xiàng)才能不斷完善國(guó)家公園的發(fā)展。對(duì)于資金不足的問(wèn)題和平衡利益分配問(wèn)題則可借鑒國(guó)外的慈善募捐，倡導(dǎo)公民參與等方式。

五、結(jié)語(yǔ)

不管是從我國(guó)學(xué)者對(duì)其他國(guó)家國(guó)家公園發(fā)展的研究還是對(duì)我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的研究來(lái)看，國(guó)家公園的建立、發(fā)展和研究是具有艱巨性的，并非一蹴而就的。文獻(xiàn)表明我國(guó)在發(fā)展國(guó)家公園的過(guò)程中依然存在許多問(wèn)題，也通過(guò)案例研究和分析國(guó)外文研究等提出了建議和對(duì)策?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)國(guó)家公園概念的引入及理解還需進(jìn)一步界定清晰，立法體系需要建立和完善、未來(lái)的國(guó)家公園體制的構(gòu)建、管理與發(fā)展模式還需要漫長(zhǎng)的探索和實(shí)證研究。

（一）研究現(xiàn)存問(wèn)題

第一，研究方法、理論欠缺以及研究視角的稀少。研究方法主要有歷史比較研究法、文獻(xiàn)研讀以及實(shí)地考察，而研究理論鮮有涉及。在研究視角方面，主要有生態(tài)保護(hù)視角、政治-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-環(huán)境制度工具視角、旅游公共管理視角、區(qū)域性遺產(chǎn)保護(hù)視角等，對(duì)于一個(gè)包羅萬(wàn)象的國(guó)家公園理念，它的研究視角絕不僅限于此。第二，研究深度不夠。大多停留在表面現(xiàn)象分析，而沒(méi)有研究其背后發(fā)展規(guī)律的原因。對(duì)于一些研究國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園發(fā)展的起源和現(xiàn)狀的文章，一部分有所提及其歷史及社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因。但大部分在談到問(wèn)題時(shí)并沒(méi)有深究其內(nèi)部原因和規(guī)律。

（二）研究展望

第一，完善國(guó)家公園在我國(guó)的定義以及衡量標(biāo)準(zhǔn)。希望在未來(lái)的研究中，能探討出我國(guó)的國(guó)家公園定義，同時(shí)在國(guó)家公園的類(lèi)別上能有所劃分并且制定出相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。是重構(gòu)中國(guó)自然保護(hù)地體系并重新科學(xué)規(guī)劃設(shè)立國(guó)家公園，還是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上引用國(guó)家公園模式去改進(jìn)都是值得進(jìn)一步研究的問(wèn)題。對(duì)不同類(lèi)別的國(guó)家公園的具體功能和性質(zhì)特征相應(yīng)地進(jìn)行進(jìn)一步研究。第二，研究角度多元化。國(guó)家公園的發(fā)展在我國(guó)一定會(huì)受到我國(guó)本土環(huán)境的影響。因此，未來(lái)研究應(yīng)多注重在經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、社會(huì)等方面的分析研究。另一方面，雖然國(guó)家公園的管理與立法逐漸受到較多的關(guān)注，但生態(tài)系統(tǒng)完整依然是國(guó)家公園的重點(diǎn)。不只是研究生態(tài)環(huán)境本身，還可涉及到城市生態(tài)學(xué)、教育生態(tài)學(xué)、工業(yè)生態(tài)學(xué)等等。結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出具操作性的現(xiàn)階段方案。第三，多關(guān)注利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)。國(guó)家公園的發(fā)展涉及的面較為廣泛，權(quán)利和責(zé)任的分配，資源的統(tǒng)籌等等將是未來(lái)研究的重點(diǎn)。不僅包括區(qū)域劃分、管轄歸屬、物資人力調(diào)動(dòng)、還有開(kāi)發(fā)商、游客與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系等，這些都與國(guó)家公園的發(fā)展息息相關(guān)。

（作者單位：1.首都師范大學(xué)；2.湖北大學(xué)綠色發(fā)展研究院；3.湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院）