文/穆子俐

上海建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制的探索

文/穆子俐

中央經(jīng)濟工作會議全面部署了2017年經(jīng)濟工作，其中對房地產(chǎn)業(yè)提出了五點要求：一是要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位。二是要綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制，既抑制房地產(chǎn)市場泡沫，又防止市場出現(xiàn)大起大落，要落實地方政府主體責(zé)任。三是特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發(fā)展。四是要加快住房租賃市場立法，加快機構(gòu)化、規(guī)?；赓U企業(yè)的發(fā)展。五是加強住房市場監(jiān)管和整頓，規(guī)范開發(fā)、銷售、中介等行為。這些要求是2017年房地產(chǎn)業(yè)的工作重點和主要任務(wù)，我們必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行，并在實踐中積極探索路徑、創(chuàng)新發(fā)展。

一、 中央經(jīng)濟工作會議對房地產(chǎn)業(yè)的要求，其核心是建立房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機制

這次中央經(jīng)濟工作會議的總基調(diào)是穩(wěn)中求進(jìn)，堅持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。這個總基調(diào)和改革主線也相當(dāng)于我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向和戰(zhàn)略決策，即在存在宏觀經(jīng)濟面臨下行壓力、經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足等問題的情況下，房地產(chǎn)業(yè)要想穩(wěn)中求進(jìn)，就需要在把握好度的前提下奮發(fā)有為。當(dāng)前，我國房地產(chǎn)經(jīng)濟運行面臨的突出矛盾和問題，雖然有總量性、周期性因素，但根源是重大結(jié)構(gòu)性失衡、經(jīng)濟循環(huán)不暢，導(dǎo)致市場分化，即部分城市房價高漲，部分城市庫存量居高不下。無論是樓市過熱、泡沫顯現(xiàn)，還是樓市萎縮、經(jīng)濟蕭條，都對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生不利的影響。而這些問題的存在雖然有政策上及工作上的因素，但根本還是由市場在資源配置中沒有起到?jīng)Q定性作用所造成的。因此，必須從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上想辦法，努力實現(xiàn)供求關(guān)系新的動態(tài)均衡。實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量。

中央經(jīng)濟工作會議對房地產(chǎn)業(yè)提出的五點要求，核心是建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度和長效機制，因為建立房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機制是我國全面深化改革框架的重要組成部分，而推進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革又是房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要途徑。從中央經(jīng)濟工作會議對房地產(chǎn)業(yè)的要求來看，“房子是用來住的”的定位是建立長效機制的宗旨，即堅持住房的居住屬性，實現(xiàn)群眾的“住有所居”。雖然住房作為不動產(chǎn)，也具有一定的資產(chǎn)屬性，但其必須以居住屬性為前提。這次中央經(jīng)濟工作會議還提出“要加快住房租賃市場立法，加快機構(gòu)化、規(guī)?；赓U企業(yè)發(fā)展。加快住房市場監(jiān)管和整頓，規(guī)范開發(fā)、銷售、中介等行為”。這是房地產(chǎn)市場滿足居住需求、提高供給質(zhì)量的必要措施，也是化解樓市銷售過熱的有效舉措。因此，必須加快立法，讓住房租賃市場在今年得到全面發(fā)展和進(jìn)一步規(guī)范化，通過房地產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革切實發(fā)揮穩(wěn)定樓市的作用。中央經(jīng)濟工作會議對房地產(chǎn)業(yè)的其他幾點要求均是建立長效機制的內(nèi)容和實現(xiàn)渠道。如果這樣的理解無誤，那么可以說，2017年，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展只要抓住建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度和長效機制的“總綱”，就能夠綱舉目張，就能持續(xù)推進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

二、建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機制是中央一貫的要求

建立房地產(chǎn)健康發(fā)展的長效機制，是中央對我國房地產(chǎn)市場曲折發(fā)展的歷程進(jìn)行深入思考和研究后提出的要求，表明決策層開始將樓市調(diào)控從手段單一或局限于房地產(chǎn)市場的方式轉(zhuǎn)化為實施全方位改革，從頂層設(shè)計的角度建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制。

建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制是黨的十八大提出的任務(wù)之一。2012年11月，黨的十八大報告提出：“堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！弊源?，房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機制的研究被擺上了議事日程。

國務(wù)院在2013年提出了“抓緊研究制定符合我國國情、系統(tǒng)配套、科學(xué)有效、穩(wěn)定可持續(xù)的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策體系”，這是對建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制具體要求。

2014年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，首次系統(tǒng)性地闡述“長效機制”，其中包括：調(diào)整完善住房、土地、財稅、金融等方面政策，共同構(gòu)建房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機制。各城市要確保住房用地穩(wěn)定供應(yīng)，完善住房用地供應(yīng)機制，保障性住房用地應(yīng)保盡保，優(yōu)先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，嚴(yán)格控制大戶型高檔商品住房用地。實行差別化的住房稅收、信貸政策，支持合理自住需求，抑制投機投資需求。依法規(guī)范市場秩序，健全法律法規(guī)體系，加大市場監(jiān)管力度。建立以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)部門信息共享。自此，關(guān)于我國如何建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制，有了一個大致框定的內(nèi)涵。

這兩年，我國整體房地產(chǎn)市場供需關(guān)系已發(fā)生了重要變化，城鎮(zhèn)居民住房極度短缺的時代已經(jīng)過去，大多數(shù)城鎮(zhèn)居民住房供需關(guān)系正趨于平衡，而房地產(chǎn)市場又呈現(xiàn)出一系列新情況、新問題，迫使人們對建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制有了更新的認(rèn)識，即過去的房地產(chǎn)市場調(diào)控大多是短期政策，經(jīng)常因為經(jīng)濟走勢而出現(xiàn)波動，所以房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能只靠一時的應(yīng)急政策，而是需要形成長遠(yuǎn)的制度安排，關(guān)鍵是必須降低住房的投資屬性，使其回歸居住屬性，并處理好住房消費和投資、房地產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)關(guān)系，從而固本培元，促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。

這次中央經(jīng)濟工作會議要求建立的“長效機制”，不僅要求“符合國情”，還要求“符合市場規(guī)律”，不僅要求建立“長效機制”，還要求同時建立“基礎(chǔ)性制度”。“長效機制”和“基礎(chǔ)性制度”是內(nèi)涵不同的兩個概念?！盎A(chǔ)性制度”是指事物發(fā)展的起點性或根本性的制度，例如土地使用權(quán)出讓制度、房地產(chǎn)登記制度、房地產(chǎn)交易制度、業(yè)主大會議事制度等?！伴L效機制”，最通俗的理解是長遠(yuǎn)的制度安排，其內(nèi)容既包含房地產(chǎn)業(yè)的“基礎(chǔ)性制度”，也包含房地產(chǎn)市場的自我調(diào)節(jié)和政府的調(diào)控?！盎A(chǔ)性制度”和“長效機制”兩者沒有明確的界限。兩者的主要區(qū)別在于“基礎(chǔ)性制度”相對穩(wěn)定，執(zhí)行操作比較固定化，而“長效機制”中調(diào)控部分的內(nèi)容相對靈活，即執(zhí)行操作需根據(jù)市場的發(fā)展而有所選擇和側(cè)重?！盎A(chǔ)性制度”和“長效機制”兩者的互相協(xié)調(diào)、互相配合，使其內(nèi)涵更加全面、更加豐富，功能得到最大發(fā)揮。無論是“基礎(chǔ)性制度”的完善，還是“長效機制”的建立，都要求其內(nèi)涵要相對穩(wěn)定。因為只有制度和政策穩(wěn)定，才能讓市場預(yù)期穩(wěn)定，從而減少市場參與者的非理性行為。市場預(yù)期穩(wěn)定，市場才能穩(wěn)定，全局才能真正穩(wěn)定。

三、上海在實踐中探索建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制

上海在建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制的探索中，不斷總結(jié)經(jīng)驗，對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制的理解逐步加深，認(rèn)識逐步清晰，初步形成了上海房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制的基本框架和相關(guān)內(nèi)涵。

一是建立供應(yīng)機制，包括商品住房建設(shè)用地供應(yīng)、保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)、各類住房的銷售供應(yīng)和住房租賃等?？偟闹v，就是按照黨的十八大報告的要求，“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。這個機制的內(nèi)涵包括編制住房發(fā)展規(guī)劃，確定建設(shè)用地總量、結(jié)構(gòu)和布局，包括貫徹商品住房建設(shè)和供應(yīng)堅持“三個為主”的方針、保障性住房“四位一體”的建設(shè)和供應(yīng)模式。在房地產(chǎn)市場供應(yīng)環(huán)節(jié)還必須把握若干平衡點：土地供應(yīng)量與住宅需求量的平衡，是抑制房價漲勢的必要舉措；城市規(guī)劃中土地、人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的科學(xué)性與宜居生活的平衡，是房價持續(xù)保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)；城市資源配置的平衡，即通過公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戶籍制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的整體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，防止資源過度集中于某一個大城市，是城市房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

二是建立監(jiān)測機制（預(yù)警機制），即建立房地產(chǎn)庫存和交易監(jiān)測平臺，密切關(guān)注房地產(chǎn)市場后續(xù)變化，始終以總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費能力基本適應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)，及時跟蹤分析，加強研判，反應(yīng)要靈敏，措施要果斷，有效防范房地產(chǎn)市場大起大落。始終守住城市常住人口規(guī)模、規(guī)劃建設(shè)用地總量、生態(tài)環(huán)境和城市安全等四條底線，主動應(yīng)對，持續(xù)用力補好短板，有效防范各種風(fēng)險。

三是建立調(diào)控機制。調(diào)控機制主要包括三大體系，即土地政策、貨幣政策和財政政策。土地政策作為房地產(chǎn)市場調(diào)控的工具，主要是以土地的供應(yīng)調(diào)節(jié)住房的供需，對房價的漲跌有直接的抑制作用。貨幣政策掌控著流動性的“總閘門”，提供著房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和金融市場的“血液”。房地產(chǎn)市場泡沫的出現(xiàn)與貨幣的流動性過于充裕導(dǎo)致的短期炒作有關(guān)。因此，為確保房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展，貨幣政策操作有如下關(guān)鍵點：一是通過穩(wěn)健中性的貨幣政策把利率穩(wěn)定在適當(dāng)水平，保持流動性基本平穩(wěn)，創(chuàng)造穩(wěn)定的流動性環(huán)境；二是繼續(xù)穩(wěn)妥實施限貸政策，避免以過度釋放流動性來支撐按揭購房，保障住房的居住屬性；三是解決資金脫實向虛的問題。財政政策的功能在于促進(jìn)房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)調(diào)整：一是提高資金使用效率，繼續(xù)加大對保障性住房和舊改的投入，加大對住房租賃市場的投入，促使機構(gòu)化、規(guī)?；赓U企業(yè)發(fā)展；二是積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革，對短期內(nèi)購入售出住房的炒作行為課以重稅，對物業(yè)持有階段征收房地產(chǎn)稅；三是通過更加積極有效的財政政策為企業(yè)減稅降負(fù)。總的來說，土地政策是房地產(chǎn)市場調(diào)控的基礎(chǔ)性政策，貨幣政策是總量政策，財政政策是結(jié)構(gòu)性政策。三者如同房地產(chǎn)市場調(diào)控的“左臂右膀”，在明確各自分工的同時，還必須加強協(xié)作。當(dāng)然，房地產(chǎn)市場調(diào)控的手段還包括經(jīng)濟手段、行政手段，但就“長效機制”而言，調(diào)控機制主要包括以上三大體系。

四是建立監(jiān)管機制。監(jiān)管機制包括三個方面：一是強化地方政府作為調(diào)控主體的責(zé)任，堅持“因城施策”和“一區(qū)一策”的方針，鼓勵因地制宜出臺和實施房地產(chǎn)市場調(diào)控政策。二是建立監(jiān)管平臺，實現(xiàn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)，建立房地產(chǎn)信用管理平臺，實施動態(tài)管理與信用管理相結(jié)合的市場監(jiān)管模式，加強房地產(chǎn)信息發(fā)布管理，建立存量房交易資金第三方監(jiān)管制度，完善房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機構(gòu)備案管理，加強房地產(chǎn)金融服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管等。三是建立守信激勵和失信懲戒機制，對于違法違規(guī)擾亂市場的行為，應(yīng)依法嚴(yán)肅處理，以維護(hù)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定。

以上所說的上海房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制還只是個框架，其內(nèi)涵也不一定全面，需要今后在住房制度、土地供應(yīng)制度、住房金融體系、房地產(chǎn)稅收制度、房地產(chǎn)市場制度、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等一系列制度建設(shè)中，不斷總結(jié)，持續(xù)完善，豐富內(nèi)涵。事實上，長效機制的全面建立是一個動態(tài)發(fā)展的過程，不是一蹴而就的，需要上下聯(lián)動、集思廣益，促使其盡快成熟。今后辨別房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制是否成熟的標(biāo)志，就是其內(nèi)涵是否已形成了完整的法律體系。當(dāng)長效機制成為房地產(chǎn)法律的時候，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制所產(chǎn)生的效應(yīng)，實際已是依法治理的結(jié)果了。

（作者單位：上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會）