陳翔+韋紅

摘要：伴隨著全球地方化與地方國際化的深入演繹，地方政府對外交往的積極性與自主性逐漸提升。特別是當(dāng)前正在開展的“一帶一路”建設(shè)為地方外交提供了契機，“一帶一路”倡議的經(jīng)濟外交屬性契合地方外交特質(zhì)，激活了地方外交的內(nèi)在動力，中央政府的政策性放權(quán)助推了地方外交，沿線國家擴大合作的愿望成為地方外交的外在拉力。在推進“一帶一路”建設(shè)進程中，地方外交面臨多重問題，包括地方政府內(nèi)生性外交治理能力不足、中央政府與地方政府之間的博弈困境、地方政府間競爭以及國家間關(guān)系波動。要在“一帶一路”建設(shè)背景下做好地方外交，應(yīng)采取以下措施：地方政府應(yīng)提高自身對外交往素養(yǎng)、做好中央與地方對外交往的協(xié)調(diào)、創(chuàng)新地方外交的工作機制及提高應(yīng)對對象國國內(nèi)政局變動的能力。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 地方外交 中國外交 地方政府

2013年9月和10月，習(xí)近平主席在訪問哈薩克斯坦與印度尼西亞時，分別提出“絲綢之路經(jīng)濟帶”與“21世紀海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想。2014年3月，李克強總理在《政府工作報告》中指出要抓緊規(guī)劃“一帶一路”建設(shè)，推出一批重大支撐項目，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，拓展國際經(jīng)濟基礎(chǔ)合作新空間。“一帶一路”倡議得到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，成為各方熱議且積極融入的戰(zhàn)略。其中尤為活躍的是國內(nèi)地方政府，各省區(qū)市從自身發(fā)展實際出發(fā)，紛紛拿出接洽“一帶一路”戰(zhàn)略的對接方案。這為地方政府加快對外開放進程并加強地方外交發(fā)展提供了有利契機，地方外交的發(fā)展反過來有利于“一帶一路”建設(shè)的順利推進。本文根據(jù)以往研究成果，著重論述“一帶一路”政策條件下中國地方外交面臨的機遇與挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出對策，目的在于拓展地方外交研究空間，為地方政府的對外交往提供啟示，以更好地服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略大局。

一、地方外交：國家總體外交的重要組成部分

世界外交演繹史是各式國際關(guān)系行為主體的互動進程。從公元前5世紀古希臘時期的城邦主體密集交往，到15世紀意大利城市國家的頻繁互動，不同性質(zhì)的政治行為體在各自區(qū)域展開相應(yīng)的外交活動。自1648年威斯特伐利亞和會起，主權(quán)國家成為外交代表者，國家中心主義范式主宰著人類外交活動的總進程，即主張國家是國際關(guān)系根本的與唯一的行為主體，外交只是主權(quán)國家間政治活動。隨著經(jīng)濟全球化的縱深發(fā)展，全球化的彌散帶來全球性問題愈加“本土化”與“地方化”，國家面臨權(quán)力結(jié)構(gòu)重組，即國家的權(quán)力范圍與形式受到影響甚至削弱。國家外交權(quán)力朝著各個部門橫向分散及向不同級別地區(qū)縱向擴展，國際政治活動主體逐漸多元化，地方政府不斷介入對外關(guān)系進程。權(quán)力的分散性導(dǎo)致外交活動呈現(xiàn)多元化趨勢，外交的內(nèi)涵依次擴大化。表現(xiàn)突出的是地方外交作為新型外交形式逐漸呈現(xiàn)，成為國際關(guān)系“新中世紀主義”畫面的著力點。

作為外交概念的泛化，所謂地方外交，是指地方政府在中央政府政策指導(dǎo)下所從事的對外交往活動。地方外交是國家總體外交的重要組成部分，在中央政府指導(dǎo)下從事對外交往，是介于正式的國家官方外交與普通的民間外交之間的半官方外交。地方外交有著鮮明特性。一是主體為地方政府，包括省市等次國家行為體。二是目標為非政治性與去安全化，著眼于經(jīng)濟、文化、教育、環(huán)保、社會福利等低級治理領(lǐng)域。三是方式的靈活性與彈性，即相對于民間外交來說，有著較正式的官方色彩；相對于中央官方外交而言，賦含更多非官方內(nèi)涵。

地方外交有著多重功能。一是配合國家總體外交，作為國家交往的“第二平臺”填補中央政府外交的空白，實現(xiàn)二者多樣性統(tǒng)一。作為國家行政機構(gòu)的組成部分，地方政府在憲法與法律權(quán)限內(nèi)行使相應(yīng)對外交往職能，可以參與中央政府不善處理的事宜，減少中央政府的工作壓力，避免國家整體外交承擔(dān)的風(fēng)險，拓展國家外交運作空間；二是溝通外部世界，推動地方治理現(xiàn)代化，促進地方經(jīng)濟發(fā)展及社會進步。地方外交從本質(zhì)上是地方政府以實現(xiàn)自我發(fā)展為目標，為了地區(qū)利益積極參與國際事務(wù)的互動進程。次國家政府通過地方外交，獲取外部的資金、技術(shù)、理念及經(jīng)驗，推動本地區(qū)融入全球化進程，提高國際化水準，最終實現(xiàn)治理現(xiàn)代化；三是關(guān)注全球性問題的治理，在國際事務(wù)中扮演重要角色。通過積極“走出去”，不同國家的地方政府依托雙邊或多邊路徑推進氣候變化、人權(quán)保護、流行病防治、城市反恐等非傳統(tǒng)安全議題的解決；四是推動區(qū)域與次區(qū)域整合。新功能主義理論提出“外溢效應(yīng)”，即合作領(lǐng)域具有域間傳輸特征。這種傳輸很大程度上是依托次國家行為體的互動，特別是在國家間關(guān)系緊張之際。

當(dāng)然，地方外交的職能發(fā)揮與角色扮演同國家的政治結(jié)構(gòu)及話語體系有著重大關(guān)聯(lián)。相對而言，聯(lián)邦制國家有著更大外交權(quán)限，憲法明確規(guī)定有限外交權(quán)，外交風(fēng)格突出。如實行聯(lián)邦制的美國的“加利福尼亞外交”有著鮮明的太平洋屬性，德國的“巴伐利亞外交”則有顯著的保守性。單一制國家由于憲法限制以及歷史因素使然，地方政府對外活動受限更多。但是隨著經(jīng)濟全球化大潮及權(quán)力扁平化趨勢的發(fā)展，單一制國家的次國家行為體外交權(quán)力逐步擴大。

作為單一制國家，中國地方外交有著獨特發(fā)展歷程。從19世紀60年代以來中國外交近代化進程來看，地方政府在對外關(guān)系中扮演著重要角色。特別是隨著清政府地方控制力的縮小，出現(xiàn)了不正常的地方外交高潮。如1900年北方義和團運動高漲與八國聯(lián)軍侵華之際，南方的兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞與兩廣總督李鴻章等竟然與英美等國簽訂《東南互保協(xié)議》，約定對事態(tài)保持中立。民國初年，由于軍閥割據(jù)以及國家的無政府狀態(tài)，地方政府有著高度自主權(quán)，自由處理外務(wù)議程。新中國成立后，改變了國家分裂的格局，國家統(tǒng)一行使外交權(quán)，地方在中央政府指導(dǎo)與授權(quán)下從事與本地區(qū)有關(guān)的經(jīng)濟文化等事務(wù)。1978年，中國開啟改革開放的偉大事業(yè)，為滿足對外開放與發(fā)展經(jīng)濟的需要，中央政府適當(dāng)?shù)剡M行放權(quán)，授予地方政府更多權(quán)力開展對外交往。這帶來的一大結(jié)果是地方政府更多的參與到中國外交與國家安全決策中。黨的十八大報告也明確指出，“促進地方政府和人民之間的交流，有助于夯實國家外交的社會基礎(chǔ)”。應(yīng)該說，作為有著悠久大一統(tǒng)歷史積淀的單一制國家，中國的傳統(tǒng)一直是中央集權(quán)制，強調(diào)中央對地方的垂直統(tǒng)轄，存在“一統(tǒng)就死、一放就亂”的怪圈。中國地方外交的內(nèi)涵與外延要比西方國家更窄，地方對外交往限定在經(jīng)濟文化等層面，且受到中央政府全面的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

當(dāng)前，中國的地方外交有著多樣形式。一是地方主場外交，即地方政府承辦國際會議、博覽會、運動會等國際活動；二是城市外交，即城市行為體積極與其他國家發(fā)展友好關(guān)系的過程；三是邊境省份積極參與同鄰國地方的次區(qū)域合作；四是地方政府參與跨國性地方政府間組織或論壇，如中俄地方政府間的“兩河流域”機制。

中國地方外交的形式多樣性帶來作用多元化。一是可以配合、補充及支援中央外交，推動國家總體關(guān)系發(fā)展。地方外交含有官方性，能夠配合“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的實施。地方外交還具有靈活性，可以在國家關(guān)系僵化情況下發(fā)揮特殊作用。1989年中美高層交往凍結(jié)后，時任上海市委書記的朱镕基與武漢等其他五市市長聯(lián)合訪美，一定程度上打開中美交往局面；二是改善國家形象，充當(dāng)公共外交平臺。地方是國外觀察中國的重要窗口，在國家形象塑造中，地區(qū)文化的發(fā)掘和傳播起著不可替代的作用。有效的地方外交可以提升國家整體形象，增強中國文化的國際影響力，推進國家公共外交的發(fā)展；三是促進地方經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展。地方外交有利于擴大對外經(jīng)濟文化聯(lián)系，提升國際化水平，增強地方國際競爭力。改革開放以來，沿海省份的快速發(fā)展與積極有為的地方是外交分不開的。

地方外交是全球化向縱深發(fā)展的必然產(chǎn)物，充分展示了現(xiàn)實世界的扁平性，有利于更優(yōu)化的資源配置。隨著融入國際社會進程的加快及對外開放水平的提升，特別是“一帶一路”倡議的推進，中國地方外交必將得到更大程度發(fā)展，地方外交在國家總體外交中的地位也會得到進一步提升，在地方外交支撐下中央政府外交的領(lǐng)域、層次、水準與維度均會提升。

二、“一帶一路”建設(shè)成為地方外交的契機

作為具有重大國際影響的國家戰(zhàn)略決策，“一帶一路”倡議受到各方關(guān)注，特別是得到國內(nèi)地方政府的熱烈回應(yīng)，為開展切實有效的地方外交提供了契機。如果說改革開放政策為中國的地方外交開啟了一扇大門，那么作為新一輪對外開放大戰(zhàn)略，“一帶一路”建設(shè)為地方外交的深入發(fā)展注入動力源泉。

首先，“一帶一路”倡議的經(jīng)濟外交屬性契合地方外交的特征。盡管有著政治安全層面的考量，但“一帶一路”本質(zhì)上是一種經(jīng)濟外交戰(zhàn)略的頂層設(shè)計，核心理念是開放競爭、相互包容與共同發(fā)展，通過地區(qū)經(jīng)濟合作構(gòu)建利益共同體與命運共同體?！耙粠б宦贰背h有著深刻與復(fù)雜的國際政治背景，即面對地區(qū)安全困境的加深與全球大國博弈的加劇，中國希望通過經(jīng)濟的軟方式應(yīng)對美國亞太再平衡的硬手段，把地區(qū)國家拉回經(jīng)濟發(fā)展的軌道?！耙粠б宦贰钡慕?jīng)濟外交屬性為地方政府開展地方外交營造著有利的軟環(huán)境，即二者有著內(nèi)涵特征與精神實質(zhì)的一致性。地方外交有著明確的經(jīng)濟驅(qū)動性特質(zhì)，地方政府把加強國際合作視為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必不可少的環(huán)節(jié)。事實上，地方外交的目標較為有限，即依托自主對外交往，通過積極的國際化戰(zhàn)略，保障地方國際利益的順利實現(xiàn)與本地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，有著更少安全戰(zhàn)略層面的顧慮，尤其是更多地涉及非主權(quán)事務(wù)，有利于地方政府的對外交往?！耙粠б宦贰背h的經(jīng)濟屬性可以為地方政府的對外交往注入更多內(nèi)動力，減少來自安全與主權(quán)方面的政策壓力。“一帶一路”倡議與地方外交的特質(zhì)契合是外交社會化的邏輯產(chǎn)物，是中央政府政策導(dǎo)向的必然結(jié)果，將推進地方外交在“一帶一路”政策環(huán)境中不斷發(fā)展。

其次，“一帶一路”建設(shè)有利于激活地方外交的內(nèi)在動力。外交的本質(zhì)是通過尋求利益共同體來化解分歧，實現(xiàn)利益的最大化。地方外交最重要的考量因素是地方政府作為自主利益主體，依托對外交往實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。改革開放以來，隨著地方利益實現(xiàn)方式的逐漸國際化，通過積極的對外開放政策實現(xiàn)發(fā)展愿景成為地方政府的通常做法。特別是世界市場的發(fā)展使得地方政府希望突破國家限制，以積極對外交往維護自身利益?！耙粠б宦贰背h提出后，各地方政府為滿足對外經(jīng)濟合作的內(nèi)部需求，提升開放水平及發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)地方發(fā)展的經(jīng)濟訴求，紛紛主動對接這一戰(zhàn)略。可以說，“一帶一路”是中央吸引地方參與對外經(jīng)濟合作的一個最成功的倡議。2014年，地方政府工作報告提及“一帶一路”的省份不及5個，2015年31個省區(qū)市均提出對接“一帶一路”戰(zhàn)略的工作任務(wù)。這與當(dāng)前中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”及地方政府面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的艱巨任務(wù)有著密切關(guān)聯(lián)。中國國內(nèi)多個省份面臨外貿(mào)下行壓力，擴大與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作是化解難題的良劑。“一帶一路”戰(zhàn)略讓各地看到合作共贏與破困良機，把“走出去”視為發(fā)展快車及“助推器”。為此，各地方政府積極爭取在“一帶一路”建設(shè)中占領(lǐng)先機，推動對外貿(mào)易發(fā)展及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。早在“一帶一路”戰(zhàn)略提出之初，陜西省政府代表團就出訪哈薩克斯坦，在農(nóng)產(chǎn)品深加工等方面達成多項共識。

再次，為落實“一帶一路”倡議，中央政府所采取的政策性放權(quán)有利于地方外交的開展。國家間交往及達成的戰(zhàn)略協(xié)議歸根結(jié)底要依靠地方、企業(yè)及民間的對外交往才能夠落地生根與開花結(jié)果。在許多情況下，地方政府在經(jīng)濟中所起到的作用，是中央政府所不能替代的?！耙粠б宦贰背h是一個具有全局性的戰(zhàn)略設(shè)想，各級地方政府，是推進“一帶一路”戰(zhàn)略真正落地與具體實施的關(guān)鍵力量。2014年3月，中央政府發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，積極鼓勵各地區(qū)發(fā)揮區(qū)位比較優(yōu)勢，實行更為積極主動的開放戰(zhàn)略，開展與相鄰國家的跨國合作，全面提升開放型經(jīng)濟水平。由于各個省區(qū)有著獨具特色的地理分布、資源稟賦與發(fā)展?fàn)顩r，地方政府的積極支持與大力配合是“一帶一路”倡議有效實施的重要環(huán)節(jié)。在中央政府看來，中國外交需要接地氣，31個省份都是推進國家外交“一帶一路”戰(zhàn)略與周邊國家互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施、陸上經(jīng)濟走廊、海上合作支點建設(shè)，促進人文交流合作的具體實踐主體。在開展“一帶一路”建設(shè)的進程中，中央政府為調(diào)動地方的積極性，利用各種機會為國內(nèi)各地方的經(jīng)濟社會發(fā)展“站臺”，充分利用地方政府接近基層一線的區(qū)位與信息優(yōu)勢，推動政府職能創(chuàng)新，尤其是推動了直接投資審批權(quán)與對外交往權(quán)的放開。中央外交權(quán)力的下放推動了各省區(qū)市外事部門權(quán)能的增加及對外話語自主權(quán)的提升，有利于地方政府更好地開展對外交往活動，促進地方對外交往的渠道、水平、規(guī)模與層次得到前所未有的擴展與提升。

最后，“一帶一路”沿線國家擴大與中國地方政府的合作為地方外交興起注入外在推力?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略勾勒了互聯(lián)互通藍圖，順應(yīng)了經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化的時代潮流，反映了相關(guān)國家擴大對外經(jīng)濟合作的客觀訴求。依托“一帶一路”建設(shè)促進本地經(jīng)濟發(fā)展，成為沿線國家地方政府的共識，且依據(jù)地方特色與區(qū)位優(yōu)勢積極發(fā)展與中國地方政府的對口合作，擴大在交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面的合作。應(yīng)該說，國家政府之間層面的戰(zhàn)略協(xié)商終歸要靠雙方地方政府的具體落實。2015年4月，波蘭專門舉辦“地方外交”研討會，希望加強與中國地方政府的相關(guān)合作。在中國“一帶一路”倡議提出后，沿線國家不斷派出代表團訪問中國沿線的地方政府，尋求加強在具體項目上的接洽。事實上，“一帶一路”倡議最積極最活躍的行為體是各級地方政府，不僅中國地方政府和城市表現(xiàn)十分積極，沿線國家的地方政府和沿線城市也表現(xiàn)出極大熱情，2015年6月，“一帶一路”沿線國家的地方政府代表齊聚中國義烏，洽談地方合作與貿(mào)易暢通等事宜，并簽署發(fā)布《“一帶一路”義烏倡議》。沿線國家地方政府對中國“一帶一路”戰(zhàn)略的熱情成為中國地方政府更大程度地對外交往的外在拉力。

三、“一帶一路”建設(shè)背景下地方外交面臨的問題

“一帶一路”對中國而言，不僅是經(jīng)濟崛起的契機，也是全方位對外開放的轉(zhuǎn)機，更是開展地方外交的良機。地方政府可以通過主場舉辦“一帶一路”洽談會、加強沿線國家友好城市實質(zhì)性關(guān)系、推動邊境次區(qū)域經(jīng)濟融合等方式促進“一帶一路”的落地生根。不過，地方政府在落實“一帶一路”倡議推進地方外交的過程中，除了要遇到地緣政治困境、地區(qū)安全問題等普遍風(fēng)險外，還面臨著以下一系列障礙。

第一，地方政府外事能力相對不足。改革開放30多年來，中國對外開放的廣度與深度均有著很大提升，但存在非均值化發(fā)展的問題，表現(xiàn)突出的是沿海地區(qū)的對外開放水平及國際化意識強于內(nèi)陸省份。當(dāng)前正在推進的“一帶一路”戰(zhàn)略主要涉及中西部廣大地區(qū)，地方政府是參與這一戰(zhàn)略的主力軍，是開展對外交往的行政主體。然而，這些地方的地方政府在外事處理方面能力明顯不足，影響地方外交的質(zhì)量與效能。一方面，目前地方政府普遍的問題是缺乏從事外事活動的專業(yè)知識與國際交往經(jīng)驗，不能諳熟于相應(yīng)的國際規(guī)則、國際慣例及國際禮儀，所能夠調(diào)動的國際資源相當(dāng)有限?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)需要地方政府更具有國際視野與開放胸懷，缺乏必需的專業(yè)知識與必要的人才儲備是地方外交的硬傷，特別是限于眼界意識、決策水平與執(zhí)行能力，一些地方政府對外塑造能力略顯不足，外事活動較為被動。另一方面，地方外交的執(zhí)行主體有著多頭化問題，缺乏制度化與固定化的執(zhí)行機構(gòu)，導(dǎo)致對外交往政出多門。個別地方存在著外事人員減少、機構(gòu)兼并與預(yù)算受限的情況以及辦事效率低下的問題，這些問題均會制約地方外交的有序開展。

第二，中央與地方之間的外交權(quán)限博弈。在單一制國家制度條件下，中央政府是外交事務(wù)的主導(dǎo)方，地方有著明顯依附性。盡管多層外交有些發(fā)展，但地方政府的外交活動仍受限于國際及國內(nèi)法律框架。改革開放以后，中央政府在稅收財政等方面下放更多權(quán)力，賦予了地方更大自主權(quán)。在對外交往領(lǐng)域，通過政策性及功能性分權(quán)，地方外交得到很大發(fā)展。但是地方與中央有著不同的利益邊界與政策取向，二者的利益博弈反映在現(xiàn)實政策中。有學(xué)者指出，地方外交與外交部領(lǐng)導(dǎo)的外交活動相沖突，會削弱中央外交的能力。根據(jù)中國憲法規(guī)定，國家的外交權(quán)力歸屬中央，地方政府的權(quán)力僅限于管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟及教科文衛(wèi)事業(yè)等，這本身就牽扯到地方外交的合法性問題。隨著“一帶一路”建設(shè)的推進，央地在處理對外關(guān)系方面出現(xiàn)了不和諧因子。外交放權(quán)更多的是政策性放權(quán)，而非制度性分權(quán)，憲法框定了地方政府的外交寬度。在推進“一帶一路”戰(zhàn)略的進程中，地方政府出于本位主義與地方保護主義思維，在外交權(quán)力市場上與中央政府討價還價，甚至有越權(quán)行為與變通做法，削弱中央權(quán)威。特別是地方政府作為一個相對獨立的利益主體，其外事活動通常著眼于本地區(qū)的經(jīng)貿(mào)發(fā)展，存在著輕視外交責(zé)任及安全后果的風(fēng)險，從而挑戰(zhàn)國家總體外交，這在沿邊省份尤為突出。中央與地方在目標、職能等方面各有側(cè)重，國家外交是從國家宏觀環(huán)境、國家發(fā)展方向等方面進行考量，地方外交則從局部發(fā)揮優(yōu)勢，關(guān)注區(qū)域利益，國家利益“地方化”傾向明顯。同時，地方政府有著“非穩(wěn)定預(yù)期”，一般依據(jù)中央非規(guī)范化的政策性放權(quán)，缺乏制度性保障，擔(dān)心到手的權(quán)力被收回，造成了地方政府短視地追求地方利益。

第三，地方政府間競爭。地方政府出于本地利益最大化以及官員政績考量，在爭取國家政策傾斜及項目指標等方面長期競爭。中央政府曾明確山東為與韓國經(jīng)貿(mào)交往的唯一“重點省”，引起遼寧等省的“不滿”，且尋求政策突破。作為國家經(jīng)濟外交戰(zhàn)略，“一帶一路”建設(shè)帶來地方政府爭奪外交決策權(quán)的動力加大。為獲取“一帶一路”戰(zhàn)略的政策紅利，國內(nèi)各省區(qū)市積極響應(yīng)這一構(gòu)想。據(jù)統(tǒng)計，國內(nèi)有30多個城市宣布自己為“一帶一路”的起點，更有“核心區(qū)”、“橋頭堡”、“樞紐”等概念出現(xiàn)。這種一哄而上甚至惡性競爭不利于國家整體目標的達成，也阻礙地方局部利益的實現(xiàn)。一方面，各地不考慮地理與空間經(jīng)濟布局，與沿線國家合作產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、定位重合及項目投入重復(fù)，導(dǎo)致資源浪費，不利于比較優(yōu)勢的發(fā)揮，加深地方經(jīng)濟發(fā)展的負外部性，造成“帕累托效率”的損害；另一方面，境內(nèi)各自為政，境外無序競爭，會給沿線國家合作對象帶來困惑，也有可能為對方所利用，導(dǎo)致地方外交失能，不能實現(xiàn)謀發(fā)展與促合作的初衷。如農(nóng)業(yè)對外合作中，曾出現(xiàn)幾個省份爭取與某一個沿線國家簽訂某個農(nóng)業(yè)合作項目讓對方難以應(yīng)對的情況?？梢哉f，地方政府間競爭不僅會帶來地方對外交往的多重困擾，特別是會耗費更多的精力與財力維持關(guān)系運作，還會給國家總體外交帶來相應(yīng)干擾，阻礙國家戰(zhàn)略的推進。

第四，國家間關(guān)系波動。地方外交受到國家總體外交的反作用，尤其是國家間關(guān)系波動會制約地方政府對外活動的水平與深度。1979年以來，中美間城市外交就深受兩國國家關(guān)系變動的影響。中國積極推動的“一帶一路”戰(zhàn)略受到沿線多數(shù)國家的熱烈支持與積極參與，但是也有部分國家如印度對此猶豫不決甚至憂心中國的地緣政治企圖，影響了地方政府大力參與孟中印緬次區(qū)域合作。2014年，中國與越南由于“981”鉆井平臺事件導(dǎo)致兩國關(guān)系出現(xiàn)下滑趨勢，并波及到廣西與高平、諒山等越南地方政府之間的合作項目。同樣值得注意的是，由于其他大國作梗，導(dǎo)致中國與沿線國家關(guān)系出現(xiàn)緊張，且?guī)黻P(guān)系的退化現(xiàn)象，如中國與緬甸及斯里蘭卡的外交關(guān)系。這種現(xiàn)象的結(jié)果是地方外交的受挫以及地方政府與對象國合作項目的停滯甚至取消?；诘胤酵饨蛔陨淼墓俜叫陨剩殡S著“一帶一路”戰(zhàn)略的開展，地方外交的質(zhì)量與水準還會受到國家總體關(guān)系狀況的作用。

四、“一帶一路”建設(shè)背景下開展地方外交的對策

“一帶一路”倡議為地方政府的對外交往活動提供了更為廣闊的空間，有利于沿線地方更高程度的對外開放，服務(wù)好國家總體外交和地方經(jīng)濟社會發(fā)展。積極有為的地方外交可以推動“一帶一路”建設(shè)的順利開展，促進國家總體戰(zhàn)略的有序延展，最終達到國家利益與地方利益的雙豐收。針對“一帶一路”進程中地方外交面臨的挑戰(zhàn)，需采取相應(yīng)措施。

首先，地方政府應(yīng)提高自身對外交往素養(yǎng)。作為地方外交的執(zhí)行主體，地方政府的外交外事能力成為影響地方外交效果的重要因素。“一帶一路”背景下開展地方外交是一項復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，對外交流能力是地方政府執(zhí)政能力的考核重點。地方政府主政者需要更為廣博的國際視野、豐富的外交知識以及專門的外交培訓(xùn)。一是外交部等部委可加強地方外交干部隊伍建設(shè)，加大對地方外事干部的深入培訓(xùn)，特別是禮賓司、政研室、新聞司、領(lǐng)事司等部門對地方外事部門進行國際交往的禮儀、理論、外宣、投資等方面專業(yè)訓(xùn)練。中央外辦、中聯(lián)部、商務(wù)部以及國家發(fā)改委等涉外部門可以協(xié)同做好培訓(xùn)地方外事干部工作，牢固樹立外交一盤棋意識，明確地方外交代表國家與地區(qū)的“雙重身份”認知，服務(wù)好“一帶一路”建設(shè)大局；二是黨校、行政學(xué)院等政府培訓(xùn)單位可強化對外交往的培訓(xùn)課程，讓地方政府主政官員通曉“一帶一路”沿線國家的語言習(xí)慣、風(fēng)土人情及國家概況等，熟悉國際通行基本慣例與外交運行規(guī)則，做好突發(fā)危機管控，提高應(yīng)對國際交往所需要的談判技巧及應(yīng)對風(fēng)險能力；三是地方政府可與語言類及國際關(guān)系類高校合作，設(shè)立常態(tài)性外交培訓(xùn)課堂，培養(yǎng)一批外語精通、外交知識扎實且具有世界眼光的地方外交專門人才，為“一帶一路”提供智力支撐與人才保障。在“一帶一路”建設(shè)進程中，尤其要做好國別研究工作，熟悉境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展、國際產(chǎn)能合作及開放型經(jīng)濟體系構(gòu)建的基本情況。

其次，做好中央與地方對外交往的協(xié)調(diào)。現(xiàn)代治理理念強調(diào)主體的多層次性，賦予地方政府更大權(quán)力成為趨勢。地方政府可在中央指導(dǎo)下占據(jù)經(jīng)濟社會等低級治理領(lǐng)域，構(gòu)建央地間協(xié)商及磋商機制，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、多邊化與多面化的外交體系。明確地界定中央與地方政府對外活動權(quán)限，合理劃分央地的外交事務(wù)管轄范圍、主次責(zé)任及職能邊界。一方面要維護好中央政府權(quán)威且提升統(tǒng)籌駕馭外交的能力，把地方外交納入到國家總體外交體系中，力爭實現(xiàn)中央政府主導(dǎo)下共推“一帶一路”建設(shè)。中央政府需在安全與政治等領(lǐng)域占據(jù)支配地位，防止放權(quán)不當(dāng)與用權(quán)偏差帶來的國家總體利益受損，構(gòu)筑“一帶一路”外交糾紛的第一道“防火墻”。另一方面，地方政府應(yīng)堅持國家利益至上，不斷增強大局意識、服務(wù)意識和責(zé)任意識，認真貫徹中央對外方針政策，密切配合國家“一帶一路”總體大局，同時在央地多重決策中納入地方合理的利益訴求，服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展及國際交往需求。地方外交必須服從中國外交的法律和制度約束，不能逾越中央外交的授權(quán)，更不能自行其是與任意而為?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為推進該戰(zhàn)略的核心領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，有組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)安排與智囊作用，可在其下建立負責(zé)地方外交的權(quán)威機構(gòu)，做到經(jīng)濟目標與非經(jīng)濟目標的平衡、地方利益與國家利益的平衡、沿海沿邊省份與內(nèi)陸省份的平衡、簡政放權(quán)與宏觀調(diào)控之間的平衡以及放權(quán)與收權(quán)的自適應(yīng)調(diào)整。在保證總體外交政策統(tǒng)一性的前提下，兼顧地方執(zhí)行的靈活性，給予地方政府相應(yīng)外交裁量權(quán)。

再次，創(chuàng)新地方外交的工作機制。面對碎片化管理格局問題，需加強地方外交工作機制創(chuàng)新。一是要加強頂層設(shè)計，完善組織架構(gòu)。地方政府要設(shè)立地方外交工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門對外工作。要進一步強化黨對外事工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨委外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，樹立“地方大外交”觀念。要理順外事、商務(wù)、僑務(wù)、發(fā)改委、公安、文化、環(huán)境、海關(guān)、質(zhì)檢等單位涉外部門的關(guān)系，通過建立跨部門協(xié)調(diào)委員會，在此地方黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，深化與“一帶一路”沿線國家對口部門的合作。充分發(fā)揮媒體、智庫、企業(yè)、高校等對外交往能力，構(gòu)建靈活務(wù)實立體的外交共同體，以為地方外交鋪墊多軌道；二是要堅持官方合作和民間交流相結(jié)合。做好“一帶一路”背景下的地方外交，需要官方合作和民間交流兩條腿同時走路。地方政府不斷加強與沿線國家在教育、文化、旅游等領(lǐng)域的交流合作，夯實民意與社會基礎(chǔ)。地方政府以經(jīng)濟唱戲、文化搭臺為手段，參與國際人文交流，開辟交流途徑，創(chuàng)新形式內(nèi)容，促使地方政府地方外交工作更有吸引力；三是地方政府間加強協(xié)同辦外交。地方政府可通過中央部門牽頭，成立對外交往聯(lián)席機制，以各地區(qū)位條件及資源稟賦推動與沿線國家的合作。各地需整合地方公共資源，突出本地比較優(yōu)勢，互搭平臺，共同推動“一帶一路”合作。

最后，做好對象國國內(nèi)政治變動的應(yīng)對工作。沿線國家的國內(nèi)政治變動是“一帶一路”建設(shè)重點考慮的環(huán)節(jié)，也是開展地方外交有效應(yīng)對的問題。特別是當(dāng)前，“一帶一路”沿線諸多國家面臨領(lǐng)導(dǎo)人換屆及國家政治轉(zhuǎn)型的問題，個別國家存在顏色革命風(fēng)險。應(yīng)該從以下三個方面做好應(yīng)對工作，一是加強與對象國地方政府搭建常態(tài)性與機制化的合作平臺，謀求建立具有約束性的合作機制，可以減少人治在其中的負面作用；二是擴大與對象國政治反對派等政治勢力的接洽。在保持政府層面正常友好關(guān)系的前提下，地方政府可以加大與“一帶一路”沿線國家國內(nèi)在野政治勢力的交往力度，降低政治變局的沖擊力；三是做好公共外交，加強與對象國的媒體、智庫、企業(yè)等社會力量的溝通。地方政府應(yīng)調(diào)動多種社會資源，擴大與對象國國內(nèi)相關(guān)方的交流范圍與規(guī)模，提高地方政府的國際影響與正面形象。