董志海

摘 要：航道保護(hù)范圍制度是全面加強(qiáng)航道管理和維護(hù)、提前預(yù)控航道建設(shè)用地、有效落實(shí)《航道法》相關(guān)要求的重要手段和有效途徑。本次研究旨在充分分析江蘇省內(nèi)河航道特點(diǎn)和保護(hù)要求的基礎(chǔ)上，明確航道保護(hù)范圍的基礎(chǔ)定義和特點(diǎn)，確立江蘇省內(nèi)河航道保護(hù)范圍的劃定原則、思路和要點(diǎn)，為江蘇省航道保護(hù)范圍制度的實(shí)施提出基本思路和工作方向。

關(guān)鍵詞：航道保護(hù)范圍；航道法；航道管控；江蘇省

中圖分類號：U61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006—7973（2016）12-0032-03

2015年3月1日，《中華人民共和國航道法》（以下簡稱《航道法》）正式施行，為航道行政管理提供了有力的法律保障。其中航道保護(hù)范圍制度是《航道法》的核心制度之一，旨在著力解決在通航河流上建設(shè)跨、攔、臨河建筑物礙航、斷航、非法采砂等嚴(yán)重影響航道安全暢通和發(fā)展的問題，為水運(yùn)可持續(xù)發(fā)展提供保障。為加快推進(jìn)航道保護(hù)范圍制度的實(shí)施，落實(shí)《航道法》對航道設(shè)施管理和保護(hù)的指導(dǎo)功能，有必要盡快明確航道保護(hù)范圍的劃定方案，開展航道保護(hù)范圍的劃定工作。

由于全國各地區(qū)航道特點(diǎn)各異，管理和保護(hù)的需求差異較大，《航道法》中并沒有對航道保護(hù)范圍給出統(tǒng)一劃定標(biāo)準(zhǔn)，本次研究主要結(jié)合江蘇內(nèi)河航道特點(diǎn)，從保護(hù)航道和航道資源、保護(hù)航道通航條件、保護(hù)航道設(shè)施的角度出發(fā)，對江蘇內(nèi)河航道保護(hù)范圍的劃定的思路和要點(diǎn)進(jìn)行分析和闡述。

1 航道保護(hù)范圍的定義及特點(diǎn)

1.1 航道保護(hù)范圍定義

航道保護(hù)范圍是指為保護(hù)航道現(xiàn)狀資源、通航條件及發(fā)展空間，根據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級和航道保護(hù)實(shí)際需要，在航道通航水域兩側(cè)范圍、航道設(shè)施周邊劃定的，可能被利用開發(fā)為航道、對航道和水流條件等有影響、對航道整治工程和航道設(shè)施功能發(fā)揮有影響的航道水域和陸域管控區(qū)域。

1.2 航道保護(hù)范圍特點(diǎn)

（1）約束性：航道保護(hù)范圍是依據(jù)《航道法》，由本級人民政府批準(zhǔn)公布，航道保護(hù)范圍內(nèi)禁止《航道法》中明文規(guī)定的危害航道通航條件的行為，在航道保護(hù)范圍內(nèi)開展的工程建設(shè)均需開展航道通航條件影響評價(jià)，未通過交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)審核的工程建設(shè)不允許開工。

（2）非獨(dú)權(quán)性：航道保護(hù)范圍是航道主管部門開展航道管理與發(fā)展預(yù)控工作的水域和陸域范圍，而非確權(quán)劃界范圍，可與其他航道相關(guān)部門保護(hù)范圍形成地區(qū)范圍上的交叉管理，不存在地界權(quán)屬之爭。

（3）相對穩(wěn)定性：航道保護(hù)范圍經(jīng)本級政府發(fā)布后，具有明確劃定方法，不可隨意變動。但航道保護(hù)線是依據(jù)起劃線確定，如航道中心線、航道駁岸線，如遇航道中心線調(diào)整、航道設(shè)施遷移等，航道保護(hù)范圍亦需隨之進(jìn)行調(diào)整。

2 航道保護(hù)范圍劃定原則

（1）適用性：航道保護(hù)范圍的劃定要貫徹執(zhí)行國家相關(guān)法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)定，且與江蘇省內(nèi)河航道的自然特點(diǎn)和江蘇不同地區(qū)航道的實(shí)際保護(hù)需求相契合，保障航道資源的合理利用、有效保護(hù)和依法管理。

（2）可操作性：在對江蘇省內(nèi)河航道保護(hù)需求進(jìn)行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，對保護(hù)范圍的劃定方法進(jìn)行歸納提煉，深入淺出，既能達(dá)到航道保護(hù)優(yōu)先、綜合利用的需要，又能使劃定方法易于接受，方便公布，使航道保護(hù)范圍的劃定具有可操作性，且應(yīng)具有一定的穩(wěn)定性，不宜經(jīng)常調(diào)整。

（3）前瞻性：結(jié)合江蘇省干線航道網(wǎng)規(guī)劃及十三個(gè)設(shè)區(qū)市航道網(wǎng)規(guī)劃，充分考慮內(nèi)河航道對經(jīng)濟(jì)社會和航運(yùn)發(fā)展的支撐功能，在航道現(xiàn)狀保護(hù)需求的基礎(chǔ)上，考慮航道發(fā)展建設(shè)的整治拆遷需要，為航道長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留空間，切實(shí)保護(hù)好航道資源，滿足航道暢通、安全和發(fā)展的要求。

（4）綜合協(xié)調(diào)：航道保護(hù)范圍的劃定要在考慮航道發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，綜合協(xié)調(diào)國土、水利、環(huán)保等部門的意見，優(yōu)化航道保護(hù)范圍與相關(guān)部門管理范圍的邊界和權(quán)屬劃分，形成內(nèi)河航道“協(xié)調(diào)有序、互利共榮”的綜合治理局面。

（5）因地制宜：江蘇為內(nèi)河平原水網(wǎng)地區(qū)，航道網(wǎng)形成較早，受航道地質(zhì)條件、航道線位、地區(qū)開發(fā)程度、航道整治推進(jìn)階段等內(nèi)外部因素的不同，航道條件及功能特點(diǎn)差異較大，且根據(jù)航道網(wǎng)規(guī)劃等級，劃分為二級至七級等。航道保護(hù)范圍的劃定要因地制宜，針對航道的不同功能特點(diǎn)、不同規(guī)劃等級進(jìn)行細(xì)化分析，確保航道保護(hù)范圍的劃定滿足不同航道、不同航段的保護(hù)要求。

（6）實(shí)事求是：航道保護(hù)范圍是保護(hù)航道正常通航、維護(hù)航道設(shè)施安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)范圍，也是航道主管部門開展日常航政管理的工作范圍。航道保護(hù)范圍的劃定要結(jié)合航道的實(shí)際管理及保護(hù)需求而定，不能無限制擴(kuò)大航道部門的管理范圍，在保護(hù)航道建設(shè)及通航需要的同時(shí)，盡量減少對航道沿線設(shè)施及建筑物建設(shè)施工的影響。

3 航道保護(hù)范圍劃定主要影響因素

航道保護(hù)范圍主要?jiǎng)澏橥ê剿騼蓚?cè)的水域及陸域范圍，其中攔河、跨河建筑物對航道保護(hù)范圍的劃定影響較小，主要考慮臨河設(shè)施及行為對航道通航的影響因素，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

（1）岸坡穩(wěn)定性：航道護(hù)岸是航道部門的主要管理保護(hù)設(shè)施，也是重要航道資源。對于某一固定航道斷面而言，地質(zhì)條件和氣候條件變化不大，影響岸坡穩(wěn)定性的主要因素為臨河工程建筑物和工程行為。且影響程度隨著航道周邊資源開發(fā)、工程作業(yè)、居民活動等的進(jìn)行而逐步較大，應(yīng)作為航道保護(hù)范圍劃定的重要分析因素之一。

（2）通航水流條件：當(dāng)航道中水流流向與船舶航向不一致時(shí)，水流就會對船舶產(chǎn)生橫向作用，使得船舶偏離規(guī)劃航線。橫流主要出現(xiàn)在河道交匯口、船閘引航道口門區(qū)、河道取水或排水口附近等，其大小取決于臨河取水口、汊河節(jié)制閘、攔河閘壩等的規(guī)模及位置，是決定建筑物是否影響通航條件的決定因素和重要限制條件，也是航道保護(hù)范圍劃定的重要影響因素之一。

（3）通視條件：在彎曲河道凸岸陸域內(nèi)修建臨河房屋、碼頭、跨河橋梁的橋墩等建筑物，若貼岸較近，可能會縮小過往船舶的通航視距，導(dǎo)致過彎段船舶會船距離變短，存在一定安全隱患，通過劃定航道保護(hù)范圍，控制轉(zhuǎn)彎段航道凸岸側(cè)的建筑物高度，是航道保護(hù)的重要職能之一。

（4）航道發(fā)展要求：對于尚未整治達(dá)標(biāo)的航道，航道兩側(cè)規(guī)劃征地線范圍內(nèi)的永久及臨時(shí)建筑物均成為未來航道整治建設(shè)的拆遷對象，有可能形成航道建設(shè)推進(jìn)的阻力。明確航道按規(guī)劃等級整治所需的控制用地范圍，滿足航道整治需求，并進(jìn)一步細(xì)化航道保護(hù)范圍與規(guī)劃控制線的相對關(guān)系，是確定未整治航道保護(hù)范圍的重要依據(jù)和途徑之一。

4 航道保護(hù)范圍劃定要點(diǎn)

江蘇內(nèi)河航道里程較長、特點(diǎn)及類型較多，應(yīng)重點(diǎn)針對不同等級、不同地區(qū)（城鎮(zhèn)段、農(nóng)村段，湖區(qū)、非湖區(qū)等）、不同建設(shè)狀態(tài)等航道特點(diǎn)，結(jié)合不破壞航道資源、不影響通航條件、不阻礙航道發(fā)展的原則，提出相應(yīng)的保護(hù)范圍劃定方法和標(biāo)準(zhǔn)。航道保護(hù)范圍劃定既要考慮對通航水域及護(hù)岸的保護(hù)，也要考慮對航道設(shè)施的保護(hù)，同時(shí)還要考慮航道的建設(shè)情況，對于已整治達(dá)標(biāo)航道和未整治達(dá)標(biāo)航道應(yīng)結(jié)合不同的管理手段及發(fā)展需求分別劃定。

（1）對于一般限制性航道：航道保護(hù)范圍重點(diǎn)考慮對航道護(hù)岸穩(wěn)定性的保護(hù)，應(yīng)綜合考慮航道護(hù)岸特點(diǎn)，對直立式、斜坡式、復(fù)合式等不同護(hù)岸形式應(yīng)結(jié)合具體的保護(hù)需求分別劃定，還應(yīng)兼顧航道護(hù)岸養(yǎng)護(hù)工程的施工范圍，確保航道破損護(hù)岸可以得到及時(shí)修繕和定期維護(hù)。

（2）對于航道轉(zhuǎn)彎段，航道保護(hù)范圍的劃定應(yīng)兼顧考慮航道通行船舶的通視要求，對航道轉(zhuǎn)彎段凸岸側(cè)建筑物凈高進(jìn)行控制。

（3）對于湖區(qū)段航道，航道保護(hù)范圍的劃定應(yīng)重點(diǎn)考慮船舶航行漂角對航寬的影響，以及船舶兩側(cè)航標(biāo)布置區(qū)域的預(yù)留空間。

（4）對于加寬段航道（航道通航水域兩側(cè)水面寬度超過通航水域?qū)挾龋?，航道保護(hù)范圍的劃定應(yīng)包含加寬水域，并適當(dāng)減小陸域保護(hù)寬度。

（5）對于航道兩側(cè)有防洪大堤的航道，航道保護(hù)范圍的劃定應(yīng)綜合考慮防洪大堤的位置。

（6）對于船閘，由于船閘主體位于船閘管理所的權(quán)屬范圍內(nèi)，航道保護(hù)范圍重點(diǎn)考慮對引航道的保護(hù)。

（7）對于航標(biāo)，航道保護(hù)范圍重點(diǎn)考慮對航標(biāo)穩(wěn)定性的保護(hù)，以及航標(biāo)與航行船舶的通視要求，對航標(biāo)向水側(cè)一定范圍內(nèi)的建筑物、植被高度進(jìn)行控制。

（8）對于水上服務(wù)區(qū)及錨地，航道保護(hù)范圍重點(diǎn)考慮對停船護(hù)岸穩(wěn)定性的保護(hù)。

5 初步成果

目前，江蘇省已開展江蘇省內(nèi)河航道保護(hù)范圍研究，通過對航道岸坡穩(wěn)定性、航道通航水流條件、航道通視條件、航道養(yǎng)護(hù)條件、航道建設(shè)發(fā)展的保護(hù)、航道設(shè)施的保護(hù)等方面的研究，初步形成航道保護(hù)范圍劃定的標(biāo)準(zhǔn)如下：

5.1 已整治達(dá)標(biāo)航道標(biāo)準(zhǔn)

（1）直線段或微彎段航道：如現(xiàn)狀護(hù)岸較清晰，航道保護(hù)范圍依據(jù)護(hù)岸坡肩線劃定，航道保護(hù)范圍邊界線距離護(hù)岸坡肩線距離，直立式護(hù)岸為25米，半直立式護(hù)岸或斜坡式護(hù)岸為15米，其中城鎮(zhèn)段直立式護(hù)岸考慮到航道兩側(cè)城市建設(shè)需求，可在與當(dāng)?shù)卣浞謪f(xié)商的基礎(chǔ)上，劃定為5～10米，并配合驗(yàn)算來確保邊坡的穩(wěn)定性；如航道為自然岸坡，將航道最高通航水位水面線向離岸側(cè)10米作為航道保護(hù)范圍邊界線。

（2）汊河口段航道：航道保護(hù)范圍按航道中心線向汊河側(cè)1.5倍規(guī)劃航道寬度考慮。

（3）超寬段航道：如有防洪大堤，以防洪大堤背水面坡腳線作為航道保護(hù)范圍邊界線，如無防洪大堤，以最高通航水位水面線向離岸側(cè)10米作為航道保護(hù)范圍邊界線。

（4）轉(zhuǎn)彎段航道：轉(zhuǎn)彎段航道保護(hù)范圍依據(jù)航道中心線劃定，凸岸側(cè)航道保護(hù)范圍邊界線距離規(guī)劃航道中心線距離，二級航道為75米，三～六級航道為45米。

（5）湖區(qū)段航道：航道保護(hù)范圍依據(jù)航道中心線劃定，航道保護(hù)范圍邊界線距離規(guī)劃航道中心線距離為60米，如湖區(qū)航道已整治達(dá)標(biāo)，按整治底寬向離岸25米作為航道保護(hù)范圍邊界線。

5.2 航閘設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)

（1）船閘、服務(wù)區(qū)等有陸域權(quán)屬用地范圍的航道設(shè)施，航道保護(hù)范圍依據(jù)權(quán)屬范圍劃定。

（2）對于船閘錨地、航道錨地、導(dǎo)航墻等有船舶?？啃枨蟮暮降涝O(shè)施，航道保護(hù)范圍參照直立式護(hù)岸劃定。

（3）船閘引航道、口門段、連接段等船舶航行區(qū)域，保護(hù)范圍參照其所屬主航道正常航段劃定。

（4）航標(biāo)保護(hù)范圍為地基周邊20米范圍。

5.3 未整治達(dá)標(biāo)航道標(biāo)準(zhǔn)

航道保護(hù)范圍按航道規(guī)劃等級不同，以規(guī)劃航道中心線為起劃線向整治拓寬側(cè)延伸，二級航道70米，三級航道60米，四級航道50米，五級航道45米，六級航道35米，如有特殊保護(hù)需求，可增加航道保護(hù)寬度5～10米，無需整治拓寬側(cè)按已整治達(dá)標(biāo)航道劃定。

參考文獻(xiàn)：

[1] 姜滿山. 航道通航條件影響評價(jià)與審核中的航道技術(shù)等級依據(jù)問題的思考[J]. 珠江水運(yùn)， 2016（10）：26-27

[2] 馬長軍. 芻議航道岸線范圍管理的作用[J]. 江蘇交通， 2003.04期.

[3] 張儒. 淺析航道法在內(nèi)河航道保護(hù)中的適用[J]. 商， 2016（6）：232-232.

（本文作者系江蘇省交通廳航道局局長、局總支書記）