□張銳連，施國慶

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京江蘇 211100）

“一帶一路”倡議下海外投資社會風(fēng)險管控研究

□張銳連，施國慶

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京江蘇 211100）

隨著“一帶一路”倡議的深入實施，可以預(yù)見，在未來的幾十年里，將會有更多的中國企業(yè)走出去，會有更多海外投資項目落地。而由于“一帶一路”沿線國家涉及眾多，與中國國情存在較大差異，在項目投資建設(shè)運營過程中，如若處理不當(dāng)，將會遭遇各種各樣的社會風(fēng)險。文章以社會風(fēng)險視角為基礎(chǔ)，通過對以往中國海外投資案例的分析以及對國際機構(gòu)通行社會保障政策的解讀，識別出中國企業(yè)海外投資過程中可能面臨的潛在的社會風(fēng)險。并通過對風(fēng)險解讀，有的放矢，指出應(yīng)首先正視可能出現(xiàn)的風(fēng)險，以對其給予足夠的重視；其次，了解投資國的社會治理體系，并建立專門的對外援助機構(gòu)；最后強調(diào)企業(yè)在海外投資中應(yīng)開展項目周期全過程的社會風(fēng)險分析、監(jiān)測與管理，以預(yù)測和應(yīng)對投資過程中的社會風(fēng)險。

一帶一路；海外投資；社會風(fēng)險；管控措施

2013 年，習(xí)近平主席出訪期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議。其后，隨著習(xí)近平主席及李克強總理等高層推動，2015年3月，為推進實施“一帶一路”，中國政府特制定并發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（簡稱“愿景與行動”），“愿景與行動”指出將依托新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊、中蒙俄經(jīng)濟走廊、中國-中亞-西亞經(jīng)濟走廊、中國-巴基斯坦經(jīng)濟走廊、孟中印緬經(jīng)濟走廊、中國-中南半島經(jīng)濟走廊六大經(jīng)濟走廊實現(xiàn)與“一帶一路”沿線國家的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通?！耙粠б宦贰惫采婕?8個國家，具體包括蒙古、俄羅斯、中亞5國，東南亞11國，南亞8國，中東歐及南歐18國，獨聯(lián)體其它6國，西非北亞16國和澳大利亞、新西蘭。截至2015年底，我國與“一帶一路”相關(guān)國家貿(mào)易額約占進出口總額的四分之一，投資建設(shè)了50多個境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，承包工程項目突破3 000個。2015年，我國企業(yè)共對“一帶一路”相關(guān)的49個國家進行了直接投資，投資額同比增長18.2%。2015年，我國承接“一帶一路”相關(guān)國家服務(wù)外包合同金額178.3億美元，執(zhí)行金額121.5億美元，同比分別增長42.6%和23.4%［1］。

總體而言，在過去的十幾年間，中國企業(yè)“走出去”成果累累，收獲不少，但失敗更多，如中國礦企開發(fā)緬甸銅礦風(fēng)波、中電投緬甸密松水電站投資失敗、中鋼在澳大利亞的鐵礦投資虧損、中鐵在波蘭高速公路的低價傾銷等。隨著“一帶一路”倡議的實施，大批中國企業(yè)將大步邁出國門，而“一帶一路”沿線國家主要分布在中亞、東南亞、南亞、中東歐和西亞、北非等地區(qū)，許多國家和地區(qū)人口稀少，經(jīng)濟水平相對落后。這些國家在法律體系、政治體制、民族宗教等方面存在較大差異，地緣環(huán)境和社會形勢復(fù)雜，互信不足［2］。中亞多國政治過渡和社會轉(zhuǎn)型前景不明，“顏色革命”或卷土重來。美國利用其在東南亞的影響力，力推“重返亞太”和跨太平洋戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）談判，削弱中國影響力。南亞地緣基本特征是印巴對峙，長期拖累區(qū)域一體化，也對中印巴三邊關(guān)系帶來復(fù)雜影響。中東地區(qū)歷來是恐怖主義孳生的溫床。西亞北非地區(qū)的地緣政治博弈和民族、宗教矛盾也非常復(fù)雜，飽受地緣政局格局重組和伊斯蘭教派矛盾激化之困［3］?！耙粠б宦贰蓖顿Y的道路上將充斥著風(fēng)險、隱藏著陷阱。

1 理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

經(jīng)濟投資的損失往往不是金融風(fēng)險造成的，而是由金融風(fēng)險以外的其它潛在的社會風(fēng)險①本文研究的社會風(fēng)險與國際機構(gòu)通行的環(huán)境風(fēng)險相對應(yīng)，更多的是側(cè)重于項目準(zhǔn)備、建設(shè)、運營和管理階段所面臨的實際操作風(fēng)險。文章對宏觀的政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險和法律風(fēng)險等有所涉及，但不作重點說明。引起的。貝克在《風(fēng)險社會》中指出風(fēng)險依賴于有關(guān)它們的知識而存在，它們也正是在這些知識中被放大或縮小，乃至消滅［4］。而科萬羅和桑德曼認(rèn)為某一風(fēng)險事件的實際風(fēng)險與民眾對風(fēng)險的感知存在關(guān)系，但不存在一定的顯著性［5］?？梢钥闯?，引起社會風(fēng)險的核心在于某一投資活動中的人，人的活動、人的反應(yīng)、人的理解等都會引起事件的偏差，當(dāng)偏差過大則會反過來導(dǎo)致人的行為偏差，或沖動或過激，嚴(yán)重則會引起大規(guī)模的不可預(yù)測的反對活動，造成投資受損、停產(chǎn)甚至失敗。同時，隨著社會的快速發(fā)展，公眾維權(quán)意識的轉(zhuǎn)變，傳播媒介的多樣，社會風(fēng)險開始展現(xiàn)出放大的特點。風(fēng)險的社會放大也有其不一般的特征，常碩峰、伍麟認(rèn)為風(fēng)險的社會放大有四個特征，即主觀臆想性、不可預(yù)測性、成因復(fù)雜性、影響多重性［6］。

隨著學(xué)者對我國企業(yè)投資海外的社會風(fēng)險關(guān)注度的不斷提高，部分學(xué)者對我國企業(yè)投資海外的風(fēng)險進行了一定的研究，主要集中在國家實施“走出去”以及相關(guān)對外投資戰(zhàn)略期間，相關(guān)學(xué)者主要對不同區(qū)域、國別、行業(yè)等方面的投資風(fēng)險進行了一定的研究。

1.1 對投資不同區(qū)域、國家的風(fēng)險研究

鄭磊通過對東盟10國的政治環(huán)境、法律環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境等的詳細(xì)論述，對不同國家的綜合投資風(fēng)險作出判斷，并提出從產(chǎn)業(yè)選擇、區(qū)位選擇等方面進行投資風(fēng)險規(guī)避，擇優(yōu)投資［7］。Pekna Tetiana對烏克蘭的經(jīng)濟和投資現(xiàn)狀以及對相關(guān)投資環(huán)境問題，主要包括烏克蘭的基礎(chǔ)設(shè)施因素、金融運行體系、科技體系、法律因素和投資稅收體系進行了初步分析，探討了對烏克蘭直接投資的成本與風(fēng)險因素，包括：人才和勞動力成本、外商投資的其他商務(wù)成本及政治和社會風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險等［8］。趙鴻鑫從自然環(huán)境、社會與文化環(huán)境、政治環(huán)境以及重點投資產(chǎn)業(yè)等方面，分別對“越老緬”三國的投資環(huán)境進行分析，結(jié)合三國不同特點，對中國企業(yè)在“越老緬”三國的投資機遇進行分析［9］。徐昱東則以評價地區(qū)投資吸引力的直接法和間接法，對俄羅斯各地區(qū)投資吸引力的排名及變化進行分析，并結(jié)合新制度經(jīng)濟學(xué)框架下的解釋，為投資者到俄羅斯投資選擇合理區(qū)位提供決策支持。張明德從政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面風(fēng)險分析著手，對投資拉美地區(qū)提出創(chuàng)建多元合作方式，簽署國家層面的雙邊和多邊投資保護協(xié)定，以規(guī)避風(fēng)險［10］。李鋒［11］、馬昀［12］等也對投資“一帶一路”沿線國家的相關(guān)風(fēng)險及策略進行了研究。

1.2 對投資不同行業(yè)的風(fēng)險研究

趙苗分析了委內(nèi)瑞拉的自然、經(jīng)濟、政治等涉及投資的多方面影響因素，著重對委內(nèi)瑞拉的油氣資源分布及地質(zhì)和勘探開發(fā)水平等作了詳細(xì)說明，認(rèn)為政治風(fēng)險是我國進行油氣勘探開發(fā)投資時需要重點考察的內(nèi)容［13］。申萬等人從資源、政治法律環(huán)境、社會因素、經(jīng)濟狀況、基礎(chǔ)建設(shè)等方面構(gòu)建煤炭行業(yè)海外投資目標(biāo)國投資風(fēng)險評價體系，指出在其研究的國別中，發(fā)達(dá)國家總體風(fēng)險低于其它國家［14］。肖輝運用PEST分析法，從政治，經(jīng)濟，社會和技術(shù)四個方面進行外部風(fēng)險源分析，從財務(wù)和管理兩方面進行內(nèi)部風(fēng)險源分析。在此基礎(chǔ)上，分析了中國礦業(yè)企業(yè)跨國投資風(fēng)險的傳導(dǎo)機理［15］。韻學(xué)飛［16］、陳倞［17］、王旋子［18］等人從不同角度對不同行業(yè)的對外投資風(fēng)險進行了相關(guān)分析。

1.3 對投資海外的環(huán)境責(zé)任研究

韓秀麗從母國的角度出發(fā)，并對海外投資國環(huán)境、政治、經(jīng)濟和法律分析的基礎(chǔ)上，針對中國規(guī)制海外投資地環(huán)境的法律現(xiàn)狀和問題，從中國的國內(nèi)法和國際法兩個方面，對中國海外投資地環(huán)境保護的法律提出了嘗試性構(gòu)想［19］。任愽遠(yuǎn)指出中國逐漸意識到中國企業(yè)在走出去的過程中必須注重保護東道國當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，這樣才能使中國的海外投資健康發(fā)展，認(rèn)為中國海外投資者應(yīng)加強自身社會責(zé)任意識，主動承擔(dān)社會責(zé)任，積極應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險［20］。陳朝暉指出對于可能造成環(huán)境污染的跨國生產(chǎn)性企業(yè)，應(yīng)當(dāng)樹立社會責(zé)任意識，并通過主動投保環(huán)境責(zé)任保險降低投資的環(huán)境風(fēng)險［21］。

1.4 對投資海外的政治風(fēng)險研究

黎軻采用包含政府穩(wěn)定度、社會經(jīng)濟環(huán)境、投資環(huán)境、國內(nèi)沖突、外部沖突、腐敗、軍隊勢力、宗教局勢、法律和秩序、種族沖突、民主穩(wěn)健度、官僚體系質(zhì)量在內(nèi)的指標(biāo)，構(gòu)建了政治風(fēng)險指數(shù)。實證研究證明，對于不同類型的企業(yè)，其尋求的政治風(fēng)險和制度距離有所區(qū)別［22］。張文君從地域、政治力量和影響范圍等角度分析當(dāng)前中國企業(yè)對外直接投資過程中所面臨的政治風(fēng)險，主要包括：恐怖主義、社會騷亂、動亂和內(nèi)戰(zhàn)；東道國政策的負(fù)面變化等。結(jié)合東道國的內(nèi)部因素解釋了海外政治風(fēng)險的成因，最后探討了中國企業(yè)海外投資政治風(fēng)險的應(yīng)對策略［23］。孟醒等人探討了社會風(fēng)險和政治風(fēng)險對我國企業(yè)對外直接投資（OFDI）區(qū)位選擇的影響，并指出我國與投資國的雙邊關(guān)系在很大程度上影響企業(yè)對海外投資的關(guān)注點，認(rèn)為我國企業(yè)目前具有重政治風(fēng)險而輕社會風(fēng)險的特點［24］。蔣姮［25］，李曉，李俊久［26］等人對“一帶一路”投資的政治風(fēng)險進行了較為細(xì)致的闡述。

眾多學(xué)者對于中國企業(yè)投資海外風(fēng)險的研究豐富多樣。從投資不同區(qū)域、國別到不同行業(yè)，學(xué)者們都進行了詳細(xì)的論述，提出了相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施，同時有的學(xué)者也研究了投資海外需要承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任和可能遇到的政治風(fēng)險，并有針對性地提出了解決方案?？v觀前人所作的研究，不論是對投資不同區(qū)域、國別還是行業(yè)的研究，多數(shù)都是從宏觀的角度進行分析，主要聚焦于從政治、經(jīng)濟、文化、自然等方面，并未結(jié)合中國企業(yè)海外投資的實際案例與國際通行準(zhǔn)則進行全面系統(tǒng)的論述。因此，本文基于此，結(jié)合“一帶一路”倡議的大背景，中國企業(yè)實際投資海外的失敗案例分析以及國際機構(gòu)對社會風(fēng)險要素的理解和控制措施，從宏觀和微觀的角度有針對性地提出中國企業(yè)投資海外規(guī)避風(fēng)險的措施，以期為中國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家投資發(fā)揮預(yù)警與保障的作用。

2 “一帶一路”倡議下海外投資社會風(fēng)險要素識別

社會風(fēng)險要素的識別依托于對我國海外投資失敗案例的梳理與探究，另一方面依賴于對國際機構(gòu)通行的社會風(fēng)險要素的理解與接受?！霸妇芭c行動”明確指出基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，并指出要加強能源、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通合作，共同維護輸油、輸氣管道等運輸通道安全?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與能源資源的開發(fā)將是“一帶一路”倡議下優(yōu)先和重點建設(shè)的領(lǐng)域。

考慮到“一帶一路”倡議于2015年3月正式公布，且大批項目正處于準(zhǔn)備階段，問題出現(xiàn)尚少。因此，本文以中國企業(yè)近幾年海外投資的沙特輕軌項目和萊比塘銅礦為例，分析探究“一帶一路”投資建設(shè)過程中可能面臨的社會風(fēng)險。

2.1 中國企業(yè)海外投資典型案例①沙特輕軌項目和萊比塘銅礦項目資料均整理自：《誰坑了中國企業(yè)？》劉洪著，成都：四川人民出版社，2016.1.

2.1.1 沙特輕軌項目。2009年2月中國鐵建在沙特利雅得簽署了一份17.7億美元的沙特麥加輕軌項目的承包協(xié)議。麥加輕軌項目起于加馬拉站，至終點阿拉法特站。正線全長18.06公里，環(huán)線折返線長1.6公里，其中高架段長13.36公里。全線共設(shè)9座車站，其中高架站7座，另設(shè)車輛段1座，整個建設(shè)工期約22個月。由中國鐵建獨家設(shè)計、采購、施工總承包，隨后還將負(fù)責(zé)三年的運營管理，建成后，將極大緩解每年數(shù)百萬穆斯林朝覲者在麥加朝覲期間的交通壓力。

然而，在2010年10月的聲明中，中國鐵建指出由于種種原因，導(dǎo)致項目工作量和成本投入大幅增加，計劃工期出現(xiàn)階段性延誤，按照合同要求，該項目預(yù)計虧損41.53億元。一項海外工程，使得中國鐵建虧損大半年的利潤，按照中國鐵建的說法，原因出在項目承包采用了EPC+O&M（即設(shè)計、采購、施工+運營、維護）模式，項目簽約時只有概念設(shè)計，而在項目實施過程中，實際工程數(shù)量比簽約時預(yù)計工程數(shù)量大幅度增加。通過資料收集與整理，可發(fā)現(xiàn)，中鐵建輕軌虧損的直接原因主要是勞工問題和業(yè)主不合理的變更設(shè)計。第一，勞工問題。在以往的海外項目中，中國企業(yè)都習(xí)慣于從國內(nèi)招聘工人，中國工人吃苦耐勞、成本相對較低，這也是中國工程企業(yè)海外競爭力的優(yōu)勢之一。但在沙特麥加情況則有所不同，按照合同要求，項目須在一年多內(nèi)建成。由于該項目事關(guān)圣城麥加，三分之二的地段屬非穆斯林進入?yún)^(qū)，中國鐵建不得不更改原先的派工和用工計劃，在沙特招聘穆斯林工人來負(fù)責(zé)這些項目，極大地提高了用工的成本。即便如此，為按期完成項目，中國鐵建還不得不租用當(dāng)?shù)氐墓こ虣C械。當(dāng)時的中東正處于大興土木的階段，市場競爭激烈，勞動力成本相當(dāng)高昂，中國鐵建的用工成本為此大幅攀升。第二，沙特對設(shè)計方案的更改。沙特輕軌項目共需建成9座車站，最初沙特方面只要求在2010年10月建成4座，但最終又增加成7座。此外，沙特方面又要求增加運力，與此同時，沙特方面負(fù)責(zé)的地下管道網(wǎng)、土地征用和重新選址工作也使得工程大大延期。第三，國家利益的考慮。在中沙官方看來，這一項目是作為兩國國家元首親自見證簽約的項目，是深化兩國友誼的見證，虎頭蛇尾或者工程爛尾，必然會影響大局。工程已開工，中國鐵建由此進退兩難。繼續(xù)承建，意味著成本不斷上升、虧損繼續(xù)增加；放棄承建，則會背上惡名。從公司利益和國家關(guān)系大局考慮，中國鐵建別無選擇，必須承擔(dān)巨大虧損硬著頭皮保質(zhì)保量完成項目。

2.1.2 萊比塘銅礦。萊比塘銅礦位于緬甸北部實皆省孟育瓦縣，被認(rèn)為是緬甸最大的銅礦。由中國萬寶礦業(yè)與屬于緬甸軍隊的經(jīng)濟控股公司合作開發(fā)，設(shè)計年產(chǎn)量為10萬噸陰極銅，另外兩個銅礦年產(chǎn)量4萬噸，是中國萬寶礦業(yè)從加拿大一家礦業(yè)公司手中整體收購而來。按照相關(guān)協(xié)議，萬寶礦業(yè)將向萊比塘銅礦投資10億美元，向另外兩家銅礦投資5億美元。利益分配為：按照國際標(biāo)準(zhǔn)扣除56%的成本后，緬甸政府可得16.8%的利潤，緬甸經(jīng)濟控股公司可獲13.8%，而百分之百投資的中國萬寶礦業(yè)則可獲得13.33%。萊比塘銅礦的開發(fā)能夠促進地區(qū)發(fā)展，提供就業(yè)機會，提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏?，完全可以成為一個雙贏的項目。然而，讓中方意想不到的是，銅礦開工前后，不少村民游行反對，其后，一些激進者更堵塞礦區(qū)工地，并和政府軍警發(fā)生沖突，項目施工不得不停止。由于工程停工，當(dāng)時估計每月?lián)p失高達(dá)200萬美元。

一個看似雙贏的項目，卻引起群眾集體反對，根據(jù)西方媒體及相關(guān)資料可知，引起群體性反對的原因有以下幾個方面。第一，征地補償不足。根據(jù)《人民日報》披露，整個萊比塘銅礦需搬遷4個村莊442戶居民，至停工前已完成229戶搬遷。按照萬寶礦業(yè)相關(guān)人員介紹，中方項目公司使用土地時，土地補償標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣_定并經(jīng)緬甸政府高層審批，為拿到新礦所需的7 800英畝（合3 160公頃）土地，萬寶礦業(yè)向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝艘挥€600美元的補償款，萬寶公司土地補償金的累計支出已達(dá)500萬美元。即使如此，當(dāng)?shù)鼐用袢詫ρa償不滿，在要求更高補償款的同時，一些村民又提出了環(huán)境保護、佛塔保護的問題。第二，沒有解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)問題。由于礦區(qū)開發(fā)，萬寶礦業(yè)把當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋剡M行征收，使得不少居民成為失地農(nóng)民，為了解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，萬寶公司提出搬遷農(nóng)戶每家至少可以安排一人在礦區(qū)工作，以解決村民的收入來源問題。然而，當(dāng)?shù)卮迕駥Υ瞬⒉毁I賬，認(rèn)為此舉根本解決不了他們的生活生產(chǎn)問題，借此發(fā)揮，提出一些與項目無關(guān)的政治要求，甚至揚言要把萊比塘銅礦項目變成第二個密松水電站項目。第三，緬甸國內(nèi)政局變動。當(dāng)時緬甸國內(nèi)處于政治大變局過程中，政府的威信受到質(zhì)疑，同時由于政局變動，緬甸報禁結(jié)束，私營媒體紛紛出現(xiàn)，面對這種與外企爭端的案件，媒體多是一邊倒地抨擊中國企業(yè)，引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖娛就涡小?/p>

另外，還有很多的海外投資案例值得關(guān)注，如由于政局變動而導(dǎo)致的中電投資緬甸密松水電站失敗，由于環(huán)保管制、勞工保障大幅投入而導(dǎo)致中鋼在澳大利亞鐵礦投資虧損，由于管理觀念和方法差異、區(qū)域差異而導(dǎo)致中鐵在波蘭高速公路低價傾銷等。由此可見，中國企業(yè)投資海外遭遇困難或者失敗的原因可謂是復(fù)雜多樣，既有較為宏觀的國與國間的政治斗爭、政府間的利益博弈，也有環(huán)境保護要求和流程的差異，更有如征地補償、勞工保障、就業(yè)機會、婦女權(quán)益保障等具體的社會風(fēng)險源。

大國博弈、政局動蕩、環(huán)境敏感等問題對“一帶一路”倡議下海外投資項目的可持續(xù)性帶來巨大的挑戰(zhàn)。中泰鐵路作為“一帶一路”倡議下標(biāo)志性的鐵路建設(shè)項目卻歷經(jīng)坎坷。2016年3月22日國家發(fā)改委副主任寧吉喆在博鰲論壇指出中泰鐵路將在5月份開工建設(shè)，然而就在3月25日，經(jīng)歷大國博弈，特別是“日本插足”和“泰國政壇地震”之后，泰國單方面宣布合作縮水，決定自籌資金投資中泰鐵路項目，不向中方貸款且不修建北段的出境鐵路線，使得這條鐵路的經(jīng)濟價值大幅降低，“一帶一路”上標(biāo)志性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目面臨夭折的危險。2015年11月，中國和蒙古發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布中蒙將聯(lián)合發(fā)展大型工業(yè)項目，其中包括多座水電站，中國進出口銀行已向蒙古方面提供10億美元貸款，以開工建設(shè)埃金高爾水電項目。然而，2016年6月6日，俄羅斯與蒙古會晤期間，叫停中國“一帶一路”援蒙水電站投資項目。俄指責(zé)水電站建設(shè)會破壞貝爾加湖生態(tài)環(huán)境，立即凍結(jié)該項目，經(jīng)世界遺產(chǎn)中心作出決議之前，不進行任何項目的實施。

2.2 國際機構(gòu)對于投資項目社會風(fēng)險要素的識別

從20世紀(jì)70年代末開始，中國開始推行“改革開放”的政策，對內(nèi)對外同步變革，30多年來實現(xiàn)了經(jīng)濟飛越，國家經(jīng)濟實力整體大幅上升，人民生活水平不斷提高，逐步向小康社會邁進。但是，在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，我國環(huán)境問題不斷顯現(xiàn)，大氣污染、水污染、噪聲污染，霧霾不斷加重。為此，中央政府和地方政府積極采取措施，從環(huán)境保護法律法規(guī)、評價方法、執(zhí)法隊伍建設(shè)等方面加強對污染企業(yè)的控制，實行“三同時”等環(huán)境影響評價制度，在一定程度上減慢了環(huán)境污染的速度。但是，不論是中國政府、企業(yè)、公眾等對于社會評價方面的關(guān)注則較少，對項目只要求進行環(huán)境影響評價，但很少有項目要求進行社會影響評價，而在國際社會，眾多國際機構(gòu)，如世界銀行、國際金融公司、亞洲開發(fā)銀行、國際水電協(xié)會對于機構(gòu)貸款項目或者行業(yè)內(nèi)項目要求務(wù)必同時進行社會評價或社會影響評價。在此，簡單介紹以上主要國際機構(gòu)對于貸款項目投資或者行業(yè)內(nèi)投資項目的社會保障政策或者社會政策框架，這些機構(gòu)在世界范圍具有一定影響力且其政策被較多國家或組織所采納。

2.2.1 世界銀行①通過對世界銀行環(huán)境社會政策整理而得，具體請參見世界銀行官網(wǎng)：http：//www.worldbank.org/.。世界銀行成立于1945年12月27日，目前世界銀行集團由國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會、國際金融公司、多邊投資擔(dān)保機構(gòu)和國際投資爭端解決中心五個成員機構(gòu)組成。世界銀行致力于減少貧困、支持發(fā)展，是全世界發(fā)展中國家獲得資金與技術(shù)援助的重要來源。當(dāng)前，世行幾乎在各行各業(yè)和所有發(fā)展中國家參與了1 800多個項目。2011財年，世行向發(fā)展中國家的303個項目提供了469億美元的資金。

2001 年，世界銀行業(yè)務(wù)手冊中對項目可能產(chǎn)生的環(huán)境和社會問題提供了相應(yīng)的環(huán)境和社會政策，在社會政策框架中，世行進一步全面地從非自愿移民、少數(shù)民族、文化遺產(chǎn)等方面對項目可能產(chǎn)生的社會問題進行指導(dǎo)。

非自愿移民的政策目標(biāo)包括：如果不精心計劃并采取適當(dāng)措施，非自愿移民可能會造成長期的嚴(yán)重困難、貧窮和對環(huán)境的破壞。因而，世界銀行非自愿移民政策的整體目標(biāo)具體包括：第一，探討一切可行的項目設(shè)計方案，以盡可能避免或減少非自愿移民；第二，如果移民不可避免，移民活動應(yīng)作為可持續(xù)發(fā)展方案來構(gòu)思和執(zhí)行。應(yīng)提供充分的資金，使移民能夠分享項目的效益。應(yīng)與移民進行認(rèn)真的協(xié)商，使他們有機會參與移民安置方案的規(guī)劃和實施；第三，應(yīng)幫助移民努力提高生計和生活水平，至少使其真正恢復(fù)到搬遷前或項目開始前的較高水平。世行規(guī)定對于項目可能產(chǎn)生的移民問題，借款方應(yīng)編制一份移民安置規(guī)劃或移民安置政策框架。

少數(shù)民族政策目標(biāo)包括：第一，保證少數(shù)民族從發(fā)展項目中受益；第二，避免或減少世行資助活動可能給少數(shù)民族造成的不利影響。當(dāng)世行投資項目涉及因社會地位所限無法維護其土地和其它生產(chǎn)資源方面之權(quán)益的少數(shù)民族或其他人群時，有必要采取特別行動。世行的政策是：為解決與少數(shù)民族有關(guān)的問題而采取的戰(zhàn)略必須以少數(shù)民族本身的知情參與為基礎(chǔ)。因此，通過直接協(xié)商確定當(dāng)?shù)匾庠?，在項目實施方案中吸收少?shù)民族的經(jīng)驗，在適當(dāng)?shù)臅r候使用有經(jīng)驗的專家，都是那些涉及少數(shù)民族和涉及他們對自然資源和經(jīng)濟資源的權(quán)利的項目所面臨的中心任務(wù)。世行在關(guān)于少數(shù)民族問題時，特別提到要制定少數(shù)民族發(fā)展計劃。

世行關(guān)于文化遺產(chǎn)的總體政策是在保護和尋求避免徹底毀壞文物方面提供幫助。具體包括：第一，世行通常拒絕資助那些顯著破壞文物并使其無法修復(fù)的項目，而僅資助那些在選址和設(shè)計中考慮到防止這類破壞的項目；第二，世行在其資助的項目中，對所涉及的文物提供保護和改善，而不是任其自生自滅。在某些情況下，為了使遺址和建筑物能夠得以保存、研究和在原處修復(fù)，項目最好重新選址；第三，只有在項目的期望效益非常大，且據(jù)主管機構(gòu)證實文物的損失和破壞不可避免、微不足道或是可以接受時，才有可能允許偏離本政策。論證的有關(guān)細(xì)節(jié)應(yīng)在項目文件中予以闡述；第四，無論世行對可能涉及文物的項目內(nèi)容提供資助與否，本政策適用于世行參與的任何項目。

2.2.2 國際金融公司②通過對國際金融公司《社會和環(huán)境可持續(xù)性政策和績效標(biāo)準(zhǔn)》整理而得，具體請參見國際金融公司官網(wǎng)：http：//www.ifc. org/wps/wcm/connect/corp_ext_content/ifc_external_corporate_site/home.。國際金融公司是世界銀行下屬機構(gòu)之一。1956年7月正式成立，總部設(shè)于華盛頓，有184個成員國。它雖是世界銀行的附屬機構(gòu)，但它本身具有獨立的法人地位。

2006年4 月，IFC批準(zhǔn)生效了《社會和環(huán)境可持續(xù)性政策和績效標(biāo)準(zhǔn)》，覆蓋社會和環(huán)境評估和管理系統(tǒng)、勞工和工作條件、污染防治和控制、社區(qū)健康和安全、土地征收和非自愿移民、生物多樣性的保護和可持續(xù)自然資源的管理、土著居民、文化遺產(chǎn)等多個領(lǐng)域。其中涉及社會可持續(xù)性的有勞工和工作條件，社區(qū)健康和安全、非自愿移民、土著居民以及文化遺產(chǎn)。

勞工和工作條件的政策目標(biāo)包括：第一，建立、維持和改善勞資關(guān)系；第二，促進工人的公平待遇、非歧視和平等機會，并遵守國內(nèi)勞動和雇用法；第三，通過闡明童工和強迫勞動來保護勞動力；第四，促進安全和健康的工作條件，并保護和增進工人健康。

社區(qū)健康和安全政策目標(biāo)包括：第一；避免或最大限度地減少在項目存續(xù)周期內(nèi)因日常和非日常情況而給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)健康和安全帶來的風(fēng)險及影響；第二，確保人員和財產(chǎn)的安全保衛(wèi)工作以一種避免或最大限度地減少對社區(qū)安全帶來風(fēng)險的合法方式加以實施。

非自愿移民政策目標(biāo)包括：第一，盡量避免搬遷，如果無法避免，開發(fā)替代項目設(shè)計方案以縮小搬遷規(guī)模；第二，避免強制性驅(qū)逐；第三，預(yù)測和避免由土地征收或土地使用限制給社會經(jīng)濟帶來的負(fù)面影響，或是當(dāng)無法避免時通過以下方式最大限度降低這種負(fù)面影響：（a）以重置成本對財產(chǎn)損失進行補償；（b）借助適當(dāng)?shù)男畔⒐_、咨詢會、受影響群體知情參與等方式，推動移民安置行動順利開展；第四，提高或恢復(fù)移民的生計方式和生活水平；第五，安置點提供充足住房，終身居住有保障，以改善動遷移民的生活條件。

土著居民政策目標(biāo)包括：第一，確保開發(fā)過程培養(yǎng)對土著居民尊嚴(yán)、人權(quán)、渴望、文化以及基于自然資源之生計的全面尊重；第二，以一種在文化上適當(dāng)之方式，避免對土著居民社區(qū)帶來不良影響，或在無法避免時，最大限度地減少、減緩或補償此種影響，并且提供享有發(fā)展福祉的機會；第三，在某一項目周期內(nèi)與受到該項目影響的土著居民建立和維持一種持續(xù)的關(guān)系；第四，當(dāng)項目位于土著居民傳統(tǒng)或慣常使用的土地上時，與土著居民進行善意協(xié)商并讓其知情參與；第五，尊重和保護土著居民的文化、知識和慣例。

文化遺產(chǎn)政策目標(biāo)包括：第一，保護文化遺產(chǎn)免受項目活動帶來的不良影響并且為其保護工作提供支持；第二，在業(yè)務(wù)活動中促使平等分擔(dān)因使用文化遺產(chǎn)帶來的益處。

2.2.3 亞洲開發(fā)銀行①通過對亞洲開發(fā)銀行《保障政策聲明》整理而得，具體請參見亞洲開發(fā)銀行官網(wǎng)：http：//www.adb.org/.。亞洲開發(fā)銀行（ADB）是亞洲和太平洋地區(qū)的區(qū)域性多邊開發(fā)金融機構(gòu)。總部設(shè)于菲律賓首都馬尼拉。它是聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會（聯(lián)合國亞太經(jīng)社會）贊助建立的機構(gòu)，1965年成立，由成員國所有，成員國大多來自亞太地區(qū)。亞行在成立之初只有33個成員，如今成員數(shù)量已增至67個，其中48個是來自亞太地區(qū)，還有來自歐洲和北美洲的非區(qū)域成員。

亞行于2009年6月發(fā)布《保障政策聲明》，聲明中指出保障政策在一般被理解為一種操作性政策，目的是避免、減少或緩解項目對環(huán)境和社會的負(fù)面影響，包括保護那些在發(fā)展過程中有可能受到影響或被邊緣化的人群。亞行的保障政策框架包括三項業(yè)務(wù)政策——環(huán)境、原住民和非自愿移民。與社會因素相關(guān)的主要是原住民和非自愿移民。

原住民政策目標(biāo)包括：在設(shè)計和實施項目時，應(yīng)對原住民對其自身的身份特征、尊嚴(yán)、人權(quán)、生活方式和文化特點的定義予以充分的尊重，以便原住民能夠：第一，得到符合他們文化傳統(tǒng)的社會和經(jīng)濟利益；第二，不遭受項目的負(fù)面影響；第三，能積極參與影響他們的項目。

政策范圍和啟動條件：如果一個項目直接或間接影響到原住民的尊嚴(yán)、人權(quán)、生活方式，或原住民的文化、領(lǐng)地，或他們擁有、使用、占有的土地，或他們認(rèn)為自己世代擁有的領(lǐng)地或財產(chǎn)，就應(yīng)啟動原住民保障政策。亞行在原住民一項中提出一般性要求和特殊性要求，一般性要求包括協(xié)商和參與、社會影響評價、原住民計劃、發(fā)布信息、申訴機制、監(jiān)測和報告和未預(yù)測到的影響等。特殊性要求包括傳統(tǒng)的領(lǐng)地及相關(guān)的自然資源、受影響原住民社區(qū)的同意等。

非自愿移民政策目標(biāo)：第一，盡可能避免非自愿移民；研究和設(shè)計替代方案，最大限度地減少非自愿移民的影響；第二，提高或至少將移民的生活水平恢復(fù)到項目實施前的水平；第三，并且使被遷移的貧困人口和其他弱勢群體的生活水平得到提高。

政策范圍和啟動條件：非自愿移民保障政策包括住所的遷移（搬遷、喪失居住地或棲身地）和經(jīng)濟上的被迫轉(zhuǎn)型（失去土地、資產(chǎn)、獲得資產(chǎn)的機會、收入來源，或謀生手段），由于土地被征用或被限制使用或進入依法設(shè)立的公園和保護區(qū)內(nèi)的土地。不管這種損失或限制涉及全部或部分財產(chǎn)，也不論這種損失或限制是永久性的還是臨時性的。

2.2.4 國際水電協(xié)會②通過對國際水電協(xié)會《水電可持續(xù)性評估規(guī)范》整理而得，具體請參見國際水電協(xié)會官網(wǎng)：http：//www.hydropower.org/.。國際水電協(xié)會（IHA）是一個非營利性組織，它和成員及合作伙伴一起為推動可持續(xù)水電發(fā)展而努力，其成員來自世界80多個國家。IHA成立于1995年，當(dāng)時在聯(lián)合國教科文組織的主持下，它作為一個論壇，用以促進和分享水電開發(fā)的良好做法和更多知識。

IHA于2006年發(fā)布了《水電可持續(xù)性評價規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），為了在技術(shù)上進一步完善，同時提高各國和各界對文件的接受程度，IHA于2008年發(fā)起了水電可持續(xù)性評價論壇（HSAF），計劃用2年的時間，邀請世界范圍內(nèi)各領(lǐng)域的專家對《規(guī)范》進行研討、修改和補充。新的水電可持續(xù)評價規(guī)范最終版于2010年11月16日獲得其成員正式通過。

為了反映水電開發(fā)的不同階段，新的水電可持續(xù)評價規(guī)范包括四個評估部分，并且彼此設(shè)計為獨立文件。各評估部分依次是：前期階段、項目準(zhǔn)備、項目實施、項目運行。通過對基本預(yù)期和高級預(yù)期的評估，《前期階段》工具可用來進行風(fēng)險評估和詳細(xì)規(guī)劃前的對話。其他三個文件（《項目準(zhǔn)備》《項目實施》和《項目運行》），則基于基本良好實踐和經(jīng)證實的最佳實踐，制訂了一系列的評分等級。

《規(guī)范》的每種評估工具都包含一系列評價主題。評價主題涵蓋環(huán)境、社會、技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、綜合等主要方面。和社會相關(guān)的評價主題具體見表1。

表1 ：《水電可持續(xù)性評估規(guī)范》和社會相關(guān)的評價主題

綜合案例分析以及國際機構(gòu)的社會保障政策可以發(fā)現(xiàn)，目前投資項目潛在的主要的社會風(fēng)險要素或者社會評價主題主要涵蓋了宏觀的政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險等，以及微觀的征地補償和非自愿移民、土著居民、少數(shù)民族、宗教、勞工保障、就業(yè)機會、文化遺產(chǎn)、公眾健康、婦女權(quán)益等方面。大國博弈、政局動蕩、雙邊關(guān)系出現(xiàn)間隙，這些可歸為不可抗據(jù)因素，因為企業(yè)自身對此種風(fēng)險無法作出預(yù)測和改變，只能盡可能采取措施降低風(fēng)險造成的不良后果；經(jīng)濟層面的操作，中國與世界已初步接軌，風(fēng)險較低；法律方面，中國企業(yè)在投資海外之前，如能熟知投資國法律法規(guī)體系文本與操作層面的具體情況，了解其與我國法律法規(guī)體系之間的區(qū)別，則能很好地應(yīng)對。而微觀領(lǐng)域的社會風(fēng)險則面臨較大挑戰(zhàn)，一方面未與國際機構(gòu)準(zhǔn)則接軌，另一方面缺乏專業(yè)領(lǐng)域人才。

表2 ：“一帶一路”倡議下中國企業(yè)海外投資可能面臨的社會風(fēng)險及描述

3 “一帶一路”倡議下海外投資社會風(fēng)險管控措施

3.1 充分認(rèn)識“一帶一路”倡議下投資項目的社會風(fēng)險

當(dāng)前一些國際組織，如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際金融公司、國際水電可持續(xù)發(fā)展協(xié)會等對投資項目的環(huán)境和社會風(fēng)險都提出了相應(yīng)的議題與管理計劃，世界銀行在其業(yè)務(wù)手冊、國際金融公司在其《社會和環(huán)境可持續(xù)性政策和績效標(biāo)準(zhǔn)》、亞洲開發(fā)銀行在其《保障政策聲明》、國際水電可持續(xù)發(fā)展協(xié)會在其《水電可持續(xù)性評價規(guī)范》等規(guī)范中都對項目可能產(chǎn)生的環(huán)境和社會問題提供了相應(yīng)的環(huán)境和社會政策，在社會政策框架中，國際機構(gòu)全面地從非自愿移民、移民生計、少數(shù)民族、文化遺產(chǎn)、勞工保障、公眾健康、弱勢群體、跨界問題等方面對項目可能產(chǎn)生的社會問題進行規(guī)范和指導(dǎo)。而目前，在一些發(fā)展中國家包括我國國內(nèi)，投資企業(yè)的關(guān)注點更多的是集中在投資項目可能產(chǎn)生的環(huán)境問題，對于投資項目可能產(chǎn)生的社會問題很少關(guān)注，從而導(dǎo)致投資項目因社會風(fēng)險而被迫停工、破產(chǎn)等。因此，對于“一帶一路”沿線國家投資項目的建設(shè)，應(yīng)提前認(rèn)識到國際通行機構(gòu)所提及的社會風(fēng)險，同時也要結(jié)合“一帶一路”沿線國家的特殊性，充分地認(rèn)識到在項目開發(fā)、建設(shè)過程中可能產(chǎn)生的社會風(fēng)險，做好應(yīng)對措施。

3.2 熟悉掌握“一帶一路”倡議下涉及地區(qū)的社會治理體系

“一帶一路”沿線地區(qū)涉及世界上68個國家，分布在不同區(qū)域，與中國國內(nèi)社會治理體系大不相同，涉及到的投資準(zhǔn)入、退出、評價制度，土地征收法案、流程，勞工權(quán)益保障規(guī)定，婦女權(quán)益保護要求和懲罰措施，歷史和文化遺產(chǎn)管理規(guī)定都與我國有所區(qū)別。因此，中國企業(yè)在進行海外項目投資開始前，應(yīng)在資料充分搜集的基礎(chǔ)上，對投資涉及區(qū)域的社會治理體系進行全面了解，在此基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)對機制，具體問題具體分析，保證投資項目順利開展。

3.3 設(shè)立專門針對“一帶一路”倡議投資項目的援助機構(gòu)

中國很多海外投資項目的失敗，是由于國內(nèi)沒有專門的援助機構(gòu)負(fù)責(zé)中國企業(yè)在海外的實際利益，投資企業(yè)遇到困難無人可找，無機構(gòu)可求助。因此，中國國內(nèi)需要設(shè)立專門的專業(yè)的對外援助機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)定期收集整理“一帶一路”沿線國家社會領(lǐng)域?qū)崟r動態(tài)信息，分析“一帶一路”沿線國家社會主要地區(qū)社會發(fā)展的基本趨勢和關(guān)鍵風(fēng)險，在項目決策階段為跨國企業(yè)提供所在國一般及敏感社會問題的信息資源，在項目建設(shè)運營階段為跨國企業(yè)提供社會風(fēng)險管理的技術(shù)指導(dǎo)及援助。

3.4 開展項目周期全過程的社會風(fēng)險分析、監(jiān)測與管理

目前國內(nèi)針對工程項目的社會風(fēng)險管理工作，一般只作為社會評價的內(nèi)容之一并停留在具體項目的前期準(zhǔn)備階段，國際成功經(jīng)驗則啟示著項目社會風(fēng)險分析、監(jiān)測與管理應(yīng)貫穿于項目周期全過程的各個階段及環(huán)節(jié)。因此，跨國企業(yè)應(yīng)高度重視項目建設(shè)的社會影響及社會風(fēng)險，并將社會風(fēng)險管理有效嵌入到項目規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、竣工及運營的各個階段，如在項目規(guī)劃階段需準(zhǔn)確識別影響范圍內(nèi)有戰(zhàn)略意義的社會要素，綜合制定流域開發(fā)的社會目標(biāo)及社會規(guī)劃；在項目選擇階段，應(yīng)具體評估項目影響范圍內(nèi)的社會發(fā)展現(xiàn)狀和社會發(fā)展目標(biāo)，依據(jù)社會承受能力和社會兼容程度調(diào)整選址及規(guī)模；在項目準(zhǔn)備階段，重點關(guān)注非自愿移民、減緩貧困、少數(shù)民族發(fā)展、勞工保障、文化遺產(chǎn)、公共健康、公眾參與、反腐敗、信息公開與透明等社會風(fēng)險高發(fā)高危領(lǐng)域，并制定減緩社會風(fēng)險應(yīng)對方案；在項目實施階段，應(yīng)制定可核查的社會風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制，定期動態(tài)評估項目帶來的正面及負(fù)面影響程度，預(yù)測社會風(fēng)險發(fā)生概率及影響程度，根據(jù)行動計劃的效果調(diào)整完善社會風(fēng)險應(yīng)對方案；在項目竣工及運營階段，應(yīng)持續(xù)監(jiān)測項目影響群體及組織的發(fā)展?fàn)顩r，評估社會目標(biāo)實現(xiàn)程度，總結(jié)反饋社會風(fēng)險管控效果。

4 結(jié)論與討論

“一帶一路”倡議是我國在新的時代發(fā)展背景下提出的促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)通的宏偉計劃，未來的幾十年內(nèi)將會有更多的投資項目落地，將會出現(xiàn)一批實實在在的成果，造福一方人民。但由于我國與“一帶一路”沿線國家在政經(jīng)國情、歷史傳統(tǒng)、文化宗教、社情民意等方面的差異，會出現(xiàn)不可預(yù)知的風(fēng)險。同時，由于社會風(fēng)險以及社會風(fēng)險放大的效應(yīng)，“一帶一路”建設(shè)過程中遭遇的社會風(fēng)險，輕則有損企業(yè)利益，重則會對我國形象產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至將會阻礙“一帶一路”倡議的順利實施與推進。為此，與國際社會準(zhǔn)則接軌、了解投資目的國社會治理體系、建立“一帶一路”對外援助機構(gòu)、進行項目全過程的社會風(fēng)險分析、監(jiān)測與管理顯得尤為重要。

習(xí)近平總書記提出，要提升我國軟實力，講好中國故事，傳播中國聲音?！耙粠б宦贰背h下成功的海外投資活動，不僅能夠促進設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通，更重要的是能推動政策溝通、民心相通，通過中國行動講好中國故事，提升我國國際地位和國際話語權(quán)。

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責(zé)任編輯 許巍

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.024

F830.59

A

1004-0544（2017）02-0135-09

國家社科基金重大項目（13&ZD172）；國家社科基金（15BSH 037）；江蘇省社科基金（15SHB004）。

張銳連（1991-），男，安徽滁州人，河海大學(xué)社會發(fā)展研究所博士生；施國慶（1959-），男，安徽滁州人，河海大學(xué)社會發(fā)展研究所所長，河海大學(xué)水資源高效利用與工程安全國家工程中心教授、博士生導(dǎo)師。