周麗芳 孔梅 李石梅

（1.曲江林場 2.韶關(guān)市林科所 3.華南虎保護(hù)區(qū)管理處）

淺析農(nóng)村林權(quán)糾紛引發(fā)信訪問題的成因及對策

周麗芳1孔梅2李石梅3

（1.曲江林場 2.韶關(guān)市林科所 3.華南虎保護(hù)區(qū)管理處）

韶關(guān)是我省重點(diǎn)林區(qū)之一，由于農(nóng)村集體所有制多次變動等原因，在我市農(nóng)村集體林權(quán)的認(rèn)證上，不時出現(xiàn)一山多證、邊界重復(fù)發(fā)證的情況，從而發(fā)生山林權(quán)屬糾紛，并由此引發(fā)爭議各方信訪申訴。同時，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動等因素影響，山林權(quán)屬的爭議和由此派生的信訪問題也將長期存在。本文對韶關(guān)市因農(nóng)村林權(quán)糾紛引發(fā)信訪問題的成因進(jìn)行了初步研究并提出了相應(yīng)的對策。

農(nóng)村；山林；糾紛；信訪；成因；對策

當(dāng)前，林權(quán)糾紛已經(jīng)成為群眾上訪、信訪最集中的問題。林權(quán)爭議就是指森林、林木和林地權(quán)屬爭議，俗稱“山林糾紛”，是指單位、個人等之間因森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議。山林糾紛雖然發(fā)生在少數(shù)地方，卻是社會治安不安定的重要因素，危害極大，如得不到及時解決，一旦矛盾激化，就有可能發(fā)生械斗，產(chǎn)生傷亡事件，不僅造成人民生命財產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失和森林資源的極大破壞，而且容易影響社會的穩(wěn)定，破壞安定團(tuán)結(jié)。據(jù)統(tǒng)計，我市因引發(fā)的信訪問題占全市信訪案件的37%。林權(quán)糾紛不但造成了森林資源和集體財產(chǎn)、群眾財產(chǎn)的重大損失，而且嚴(yán)重影響了林業(yè)項(xiàng)目和林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成為嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。同時，調(diào)處林權(quán)糾紛又是林業(yè)工作者和基層干部最怕、最難的工作，對調(diào)處林權(quán)糾紛工作往往存在你推我滑的現(xiàn)象。因此，研究我市山林權(quán)屬糾紛的成因及解決山林權(quán)屬糾紛的對策已迫在眉睫。

1 我市林業(yè)的基本情況

韶關(guān)是典型的山區(qū)市，林業(yè)用地面積141.9萬hm2，約占全市土地面積的80%，其中森林面積135.5萬hm2，森林覆蓋率達(dá)到74.95%，林農(nóng)人口200余萬。

2009年我市全面啟動集體林權(quán)制度改革工作；2011年全市各縣（市、區(qū)）以優(yōu)異成績通過了省政府的集體林權(quán)制度主體改革驗(yàn)收工作；2013年我市又陸續(xù)開展了深化林改工作，進(jìn)一步推進(jìn)將林權(quán)證核發(fā)到戶。據(jù)統(tǒng)計，截止到2016年6月移交到不動產(chǎn)登記時，我市林地確權(quán)面積116.76萬hm2，占林地總面積的82.3%；其中確權(quán)到戶面積45.81萬hm2，占已確權(quán)面積的39.23%；林權(quán)流轉(zhuǎn)面積24.62萬hm2。

多年以來，我市林權(quán)爭議調(diào)處工作緊緊圍繞構(gòu)建平安和諧韶關(guān)這一目標(biāo)，加大山林糾紛積案的調(diào)處化解以及信訪維穩(wěn)力度。據(jù)統(tǒng)計，2016年全市共調(diào)處解決林權(quán)爭議案件84宗，涉及面積約0.21萬hm2，其中協(xié)商解決33宗，涉及面積約0.06萬hm2，政府裁決38宗，涉及面積約0.13萬hm2，法院判決13宗，面積約0.013 萬 hm2。

2 我市山林權(quán)屬糾紛的成因及表現(xiàn)形式

2.1 山林權(quán)屬糾紛的成因

自建國以來，我市山林權(quán)屬管理經(jīng)歷了土地改革時期、“四固定”時期、人民公社時期、林業(yè)“三定”時期等幾個主要階段。由于時間跨度長，管理體制變化大，導(dǎo)致積累了諸多不易解決的歷史遺留問題。我市林權(quán)證發(fā)放工作始于1981年，全市各地開展了穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的林業(yè)“三定”工作，對大部分山林頒發(fā)了林權(quán)證；2003年，全省開展了換發(fā)林權(quán)證工作；2009年，全省進(jìn)行了集體林權(quán)制度改革，全面開展了林權(quán)證確權(quán)到戶工作。但是，由于歷史遺留的潛在問題和矛盾比較多，加上當(dāng)時山林確權(quán)的方法不夠科學(xué)、工作不夠細(xì)致，致使林權(quán)證發(fā)放工作存在不少問題：①頒發(fā)林權(quán)證不徹底。②已發(fā)放的林權(quán)證不夠規(guī)范。有些填寫的四至范圍不清，有些記載的面積與實(shí)地不符，還有些一山多證、一證多山等現(xiàn)象。③林權(quán)證管理存在一些漏洞。許多山林權(quán)發(fā)生了流轉(zhuǎn)變化，卻一直未能及時變更登記，日積月累，導(dǎo)致部分林地林木權(quán)屬產(chǎn)生爭議，引發(fā)合同糾紛等，管理上出現(xiàn)了混亂。

2.2 山林權(quán)屬糾紛信訪問題的主要表現(xiàn)形式

由于農(nóng)村集體所有制多次變動和林業(yè)管理體制改革滯后等原因，在我市農(nóng)村集體林權(quán)的認(rèn)證上，不時出現(xiàn)一山多證、邊界重復(fù)發(fā)證的情況，從而發(fā)生山林權(quán)屬和合同糾紛，并由此引發(fā)爭議各方信訪申訴。此外，由于隨著林地林木價值上升，林地開發(fā)程度的加快和農(nóng)民群眾維權(quán)意識的增強(qiáng)，山林權(quán)屬的爭議和由此派生的信訪問題也將長期存在。山林權(quán)屬糾紛信訪問題的表現(xiàn)形式主要三種：

（1）對生效的政府裁決不服進(jìn)行申訴。由于政府裁決已經(jīng)過上級政府復(fù)議和法院一、二審判決，屬生效的裁決。當(dāng)事人到各級部門申訴都不可能得到當(dāng)事人想要的結(jié)果，當(dāng)事人申訴無門，所以就選擇了信訪途徑，想通過上訪找更上一級的領(lǐng)導(dǎo)來解決問題。

（2）對政府行政不作為進(jìn)行申訴。當(dāng)事人因爭議問題長時間得不到解決，故選擇到上級政府求助的辦法，申訴當(dāng)?shù)卣姓蛔鳛椤Ｓ捎谏霞壵仓荒芏酱傧录壵皶r辦理，但因下級政府調(diào)處機(jī)構(gòu)存在的客觀原因，很難及時解決，所以引發(fā)當(dāng)事人上訪。

（3）對舊的村民自治法不完善引發(fā)的合同糾紛進(jìn)行申訴。新的村民自治法和土地承包法出臺以前，非公有制投資者在承包林地（山林）進(jìn)行造林時，所簽訂的承包合同大多是與村民小組長或少數(shù)村代表簽訂的，沒有經(jīng)過全體村民或村民代表簽名。到了現(xiàn)在，部分村民對承包合同提出了異議，引發(fā)信訪問題。

3 山林權(quán)屬糾紛維穩(wěn)工作存在的主要問題

我市在開展山林糾紛信訪問題專項(xiàng)治理工作取得了一定的成績，積累了一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但是也存在一些需要解決的問題，主要表現(xiàn)如下：

3.1 部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)對調(diào)處工作不夠重視

個別領(lǐng)導(dǎo)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為調(diào)處山林權(quán)屬糾紛只是林業(yè)部門或是縣級以上人民政府的事，阻礙調(diào)處工作重心下移到鎮(zhèn)和村一級，從而導(dǎo)致協(xié)調(diào)力度不夠，難以形成合力，甚至出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

3.2 山林權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)隊(duì)伍急需充實(shí)加強(qiáng)、培訓(xùn)提高

部分地區(qū)調(diào)處隊(duì)伍辦案經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，能力和業(yè)務(wù)水平參差不齊，導(dǎo)致個別地方對調(diào)處工作應(yīng)付了事，被動調(diào)處，調(diào)處工作質(zhì)量不高。

3.3 山林權(quán)屬爭議不斷增多

隨著新的山林權(quán)證的換發(fā)，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，林地開發(fā)利用的不斷深入、法制意識的增強(qiáng)，新的山林權(quán)屬爭議在一定時期內(nèi)有不斷發(fā)生的趨勢，山林糾紛調(diào)處工作形勢依然嚴(yán)峻。

4 調(diào)處山林糾紛信訪問題的對策

4.1 繼續(xù)深化我市集體林權(quán)制度改革

繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，逐步建立林業(yè)要素市場，實(shí)現(xiàn)森林增長、生態(tài)改善、農(nóng)民增收的目標(biāo)，建立起產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

4.2 加大山林糾紛的調(diào)處力度

加強(qiáng)林地林權(quán)保護(hù)管理，做好山林權(quán)屬爭議調(diào)處工作，事關(guān)我市經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和林業(yè)工作的全局，事關(guān)我市社會的穩(wěn)定。為此，做好以下工作：

4.2.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善山林糾紛調(diào)處工作責(zé)任機(jī)制

建立健全領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，一把手親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)具體責(zé)任。落實(shí)辦事機(jī)構(gòu)、落實(shí)人員編制、落實(shí)必要的經(jīng)費(fèi)。落實(shí)市、縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包案制度，實(shí)行“五包”，即包調(diào)查、包處理、包疏導(dǎo)教育、包結(jié)案、包息訴罷訪。

4.2.2 加強(qiáng)山林糾紛調(diào)處，對重要信訪問題實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)包案調(diào)處

建立和完善鎮(zhèn)、村基層調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，做到“調(diào)早、調(diào)小、調(diào)了”，形成大調(diào)處的格局切實(shí)把問題解決在基層。堅(jiān)持“分級負(fù)責(zé)，就地調(diào)處”的原則，切實(shí)加強(qiáng)對縣、鎮(zhèn)山林糾紛調(diào)處工作的指導(dǎo)和督促檢查，把工作力量、工作保障向基層傾斜。

4.2.3 規(guī)范程序，建立和完善山林糾紛調(diào)處的操作規(guī)程

從調(diào)處的申請、審查、立案受理、調(diào)查取證，到調(diào)解、處理、送達(dá)、立卷歸檔等各個環(huán)節(jié)都應(yīng)嚴(yán)格管理，規(guī)范操作，程序到位，防止和避免因不規(guī)范的操作或程序不到位引起爭議的反復(fù)，引起錯案的發(fā)生。

4.2.4 建立和完善山林糾紛動態(tài)信息管理系統(tǒng)

認(rèn)真組織排查本行政區(qū)域存在的山林糾紛。對排查出的山林糾紛進(jìn)行登記造冊，要求做到一案一冊，建立排查檔案。

4.2.5 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高工作人員的調(diào)處能力

有計劃地舉辦調(diào)處工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，請專家教授講課，請調(diào)處工作成效顯著的縣、鎮(zhèn)作經(jīng)驗(yàn)介紹。

F326.2

A

1005-7897（2017）06-0103-02

2017-3-11