李志奇，張?jiān)破?，郭曉?/p>

（澠池縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南 澠池 472400）

行政執(zhí)法是畜牧業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管的最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是畜牧部門(mén)維護(hù)和保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的最終武器，此項(xiàng)工作能否順利實(shí)施，不僅關(guān)系畜牧業(yè)生產(chǎn)能否順利進(jìn)行，更關(guān)系著人民群眾的身體健康能否得到保障。但是由于行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性，這個(gè)“唱白臉”的角色歷來(lái)是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者就澠池縣畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行逐一分析和探索，淺談一些經(jīng)驗(yàn)和對(duì)策。

1 存在的幾項(xiàng)棘手問(wèn)題

1.1 執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作。要求全體人員既能勝任檢疫監(jiān)察工作又能勝任執(zhí)法工作，既要有畜牧獸醫(yī)專業(yè)知識(shí)，又要有法律專業(yè)知識(shí)，而目前從業(yè)人員隊(duì)伍素質(zhì)混雜：有檢疫檢驗(yàn)技術(shù)人員，有轉(zhuǎn)業(yè)軍人，有剛出校門(mén)的大學(xué)生，還有因機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的原商務(wù)稽查人員，可謂是真正的“萬(wàn)國(guó)造”“雜牌軍”。這些人員各有所長(zhǎng)，但是短板很明顯，有的專業(yè)知識(shí)豐富卻不善于和群眾溝通交流，有的善于執(zhí)法但是對(duì)畜牧獸醫(yī)知識(shí)欠缺。建設(shè)一支素質(zhì)強(qiáng)業(yè)務(wù)精的畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法隊(duì)伍還有漫長(zhǎng)的路要走。

1.2 執(zhí)法程序不規(guī)范

程序合法是案件合法的前提條件，這是每一個(gè)執(zhí)法人員應(yīng)知的常識(shí)。但是由于現(xiàn)實(shí)原因的限制，執(zhí)法程序問(wèn)題難以達(dá)到最理想的狀態(tài)，導(dǎo)致普遍案件質(zhì)量不高。一是執(zhí)法人員素質(zhì)限制，在執(zhí)法過(guò)程中，往往丟三落四或者顛三倒四，忘記一些重要的程序性問(wèn)題或者把一些程序順序搞錯(cuò)。比如先執(zhí)法后亮證甚至在別人的提醒下才亮證的問(wèn)題，這些小問(wèn)題往往會(huì)引起整個(gè)案件的程序錯(cuò)誤，值得我們深思。二是由于歷史問(wèn)題帶來(lái)執(zhí)法上的困難，比如執(zhí)法需要持證執(zhí)法，目前動(dòng)監(jiān)所由于機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)，部分商務(wù)局劃轉(zhuǎn)人員沒(méi)有動(dòng)監(jiān)和畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法的權(quán)限，但是動(dòng)監(jiān)部門(mén)人手緊缺的現(xiàn)狀，在執(zhí)法辦案過(guò)程中不讓其參與是不現(xiàn)實(shí)的。但即使是讓其當(dāng)輔助，在有關(guān)程序問(wèn)題上也是有爭(zhēng)論的，這是現(xiàn)階段依靠基層動(dòng)監(jiān)部門(mén)無(wú)力解決，但是又必須面對(duì)的問(wèn)題。三是執(zhí)法對(duì)象不配合引起程序問(wèn)題，行政執(zhí)法帶來(lái)的行政處罰必然會(huì)讓執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法對(duì)象“不能愉快的玩耍”。在查處中執(zhí)法對(duì)象心存僥幸在底下做很多小動(dòng)作，執(zhí)法人員如果不能隨機(jī)應(yīng)變果斷處置可能會(huì)隨時(shí)造成證據(jù)滅失，而這樣的權(quán)宜之計(jì)會(huì)帶來(lái)一些程序問(wèn)題：比如在某年某次檢疫活動(dòng)中，檢疫人員在該場(chǎng)發(fā)現(xiàn)人用藥數(shù)盒，違反法律條例，但當(dāng)時(shí)檢疫人員目的是檢疫工作，而不是執(zhí)法，連起碼的證據(jù)登記保存文書(shū)都沒(méi)有攜帶，由于路途遙遠(yuǎn)，支援的執(zhí)法人員需要兩個(gè)小時(shí)后才能趕到，而執(zhí)法對(duì)象軟磨硬泡，甚至要強(qiáng)行帶走證物，證據(jù)隨時(shí)可能滅失，執(zhí)法人員只能事急從權(quán)，先果斷將物品扣押帶離，再在支援人員趕到后續(xù)補(bǔ)文書(shū)手續(xù)。這樣的事急從權(quán)，給程序合法帶來(lái)思考。

1.3 執(zhí)法成本高昂

執(zhí)法工作是一項(xiàng)細(xì)致入微的工作，而細(xì)致的工作帶來(lái)的高昂成本也不容小看，比如：某一隨意拋棄病死畜禽的案件，當(dāng)事人拒不承認(rèn)，執(zhí)法人員為落實(shí)情況，固定證據(jù)，多次前往該村和該鄉(xiāng)，實(shí)地勘驗(yàn)，走訪了大量的證人證言，反復(fù)取證，才落實(shí)案件情況，最后給予了當(dāng)事人300元的處罰。但因此投入的人力物力財(cái)力卻遠(yuǎn)超于這300元，雖然行政執(zhí)法工作不能算盈虧，但是應(yīng)當(dāng)從中汲取教訓(xùn)，思考如何在降低執(zhí)法成本的情況下更好做好行政執(zhí)法工作。

1.4 執(zhí)法設(shè)施設(shè)備落后

目前檢疫和執(zhí)法工作存在設(shè)施設(shè)備落后的問(wèn)題，檢疫基本靠眼觀，最有科技含量的可能就是“瘦肉精”試紙。這樣的現(xiàn)狀引起效率低下，而且沒(méi)有證據(jù)說(shuō)服力，比如11年查辦的“瘦肉精”案件中，“瘦肉精”檢測(cè)試紙是不能當(dāng)作證據(jù)使用的，而縣一級(jí)甚至市一級(jí)都沒(méi)有相關(guān)的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)設(shè)備，執(zhí)法人員只能到河南省進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)取得實(shí)驗(yàn)室報(bào)告后才能固定證據(jù)，僅僅等報(bào)告就花了1個(gè)月的時(shí)間，嚴(yán)重降低了辦案效率。

1.5 執(zhí)法對(duì)象流動(dòng)性大

這是執(zhí)法監(jiān)管中最困難的問(wèn)題，特別是對(duì)流動(dòng)飼料獸藥經(jīng)營(yíng)者。許多獸藥飼料的銷(xiāo)售人員，僅僅一部汽車(chē)一張清單，連產(chǎn)品都不帶，走街串巷推銷(xiāo)飼料獸藥，有了客戶訂單的時(shí)候才把產(chǎn)品送貨上門(mén)，真正做到了來(lái)無(wú)影去無(wú)蹤。即使現(xiàn)場(chǎng)抓獲也沒(méi)有證據(jù)，讓監(jiān)管工作無(wú)從下手。而其經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品絕大多數(shù)是不合格甚至是假劣產(chǎn)品，在以往的日常監(jiān)管檢測(cè)中，筆者多次在養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）發(fā)現(xiàn)此類(lèi)產(chǎn)品，而養(yǎng)殖場(chǎng)往往僅能提供一個(gè)電話號(hào)碼，連銷(xiāo)售者的真實(shí)姓名都難以說(shuō)清，甚至有立案后執(zhí)法對(duì)象從人間蒸發(fā)的情況出現(xiàn)。而執(zhí)法區(qū)域的限制使執(zhí)法人員無(wú)法追根溯源，跨區(qū)域查處其源頭，只能函轉(zhuǎn)移交，而對(duì)方往往回復(fù)是查無(wú)此人。所有的東西都是假的，讓監(jiān)管力不從心。

1.6 沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法的處罰權(quán)限只有警告和經(jīng)濟(jì)處罰。沒(méi)有行政強(qiáng)制權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)象對(duì)行政執(zhí)法工作缺乏敬畏。嬉皮笑臉，裝瘋賣(mài)傻進(jìn)行對(duì)抗，對(duì)處罰結(jié)果敷衍塞則，甚至又有暴力抗法的情況出現(xiàn)，而獸醫(yī)行政執(zhí)法人員對(duì)此無(wú)可奈何。

1.7 處罰力度較輕，不具有震懾作用

行政處罰的目的在于警示和教育，而不在于罰責(zé)。但是根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐，筆者認(rèn)為，目前根據(jù)《中華人民共和國(guó)防疫法》、《中華人民共和國(guó)畜牧法》作出的處罰，對(duì)某些違法行為，不具有震懾作用，部分“財(cái)大氣粗”的養(yǎng)殖企業(yè)，對(duì)有關(guān)違法行為不予理會(huì)，一邊罰款照交，一邊繼續(xù)違法，比如某年某企業(yè)向水庫(kù)拋棄死豬事件，依據(jù)《中華人民共和國(guó)防疫法》僅能做出3 000元的處罰，起不到警示教育作用，該企業(yè)視若無(wú)睹，而后由環(huán)保部分介入，依據(jù)從《環(huán)保法》對(duì)其污染水庫(kù)的行為作出了5萬(wàn)元罰款，其效果明顯，該企業(yè)迅速收斂，停止了違法行為。

1.8 法律法規(guī)等依據(jù)不明確

執(zhí)法就是執(zhí)行法律，但是某些情況下，法律法規(guī)的遲滯，給執(zhí)法帶來(lái)了一定困難。比如，《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》自2008年至今，已經(jīng)多次修改，而相關(guān)的表量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，卻未根據(jù)情況進(jìn)行修正，更無(wú)相關(guān)的司法解釋，在某些情況下，使我們無(wú)據(jù)可依，行政執(zhí)法工作成了無(wú)根之木，無(wú)源之水，給執(zhí)法和監(jiān)管帶來(lái)了巨大的困難。

1.9 社會(huì)阻力和干擾

執(zhí)法辦案工作不例外地受各種社會(huì)阻力干擾，比如找人說(shuō)情、干擾執(zhí)法，甚至對(duì)執(zhí)法辦案威脅報(bào)復(fù)，這些只要執(zhí)法人員有定力，講政治，守好紀(jì)律底線便可以加以解決。但是對(duì)執(zhí)法辦案威脅最大的是輿論干擾，部分被處罰對(duì)象眼見(jiàn)難以免于處罰，便找到一些無(wú)良媒體，希望利用輿論壓力阻撓辦案，部分無(wú)良記者收錢(qián)辦事，借助公眾對(duì)弱者的同情心理，對(duì)辦案工作斷章取義，添油加醋，歪曲正常的執(zhí)法辦案工作，給政府形象造成了極大的破壞。

1.10 行政處罰和刑事處罰的司法銜接出現(xiàn)斷檔

食品安全無(wú)小事，畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的最終目的是保障食品安全，但從目前的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法和食品安全執(zhí)法的司法銜接并非天衣無(wú)縫，中間的銜接因?yàn)殡p方的執(zhí)法力度和裁量標(biāo)準(zhǔn)不同，中間有斷檔，導(dǎo)致案件在移交和退回中不斷徘徊，部分不法分子利用這個(gè)斷檔，大打擦邊球，使犯罪行為得不到應(yīng)有的處罰。

2 對(duì)策與建議

涉及群眾利益無(wú)小事。盡管執(zhí)法工作困難重重，但是作為執(zhí)法人員不能裹足不前，在這些年的執(zhí)法工作實(shí)踐中，我們也積極探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)

打鐵還需自身硬，自身隊(duì)伍素質(zhì)的強(qiáng)化只能依靠自我的努力。一是做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，多年以來(lái)，澠池縣堅(jiān)持業(yè)務(wù)與學(xué)習(xí)齊抓共進(jìn)不放松。在搞好日常業(yè)務(wù)的同時(shí)做好培訓(xùn)工作。多年以來(lái)澠池縣堅(jiān)持二五學(xué)習(xí)制度，不間斷開(kāi)展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。同時(shí)，針對(duì)“十指有短長(zhǎng)”的問(wèn)題，澠池縣通過(guò)開(kāi)展輪流培訓(xùn)加以解決，讓大家都上講臺(tái)，對(duì)自己擅長(zhǎng)的領(lǐng)域?yàn)榇蠹议_(kāi)展講解，相互交流，相互借鑒，從而達(dá)到共同提高。二是嚴(yán)明紀(jì)律，紀(jì)律是戰(zhàn)斗力的保障。多年以來(lái)澠池縣以法律為底線，紀(jì)律為規(guī)矩，開(kāi)展執(zhí)法工作，不斷修訂各項(xiàng)紀(jì)律，保證執(zhí)法工作有據(jù)可依，有矩可依，執(zhí)法工作得以順利進(jìn)行。

2.2 加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系

要求全體執(zhí)法人員擺正自己的位置，官方獸醫(yī)既是管理者，又是服務(wù)者；既要維護(hù)好畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，又要做好群眾的服務(wù)工作。在日常工作中，加強(qiáng)與群眾的交流溝通，一切急群眾之所急，才能得到群眾的理解。

2.3 強(qiáng)化動(dòng)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)體系化建設(shè)

多年以來(lái)，澠池縣建立了一個(gè)由點(diǎn)到線再到面的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，網(wǎng)格化監(jiān)管，責(zé)任到人，把全縣所有的養(yǎng)殖企業(yè)納入其中，對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，確保其生產(chǎn)環(huán)節(jié)的信息的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，便于案件的取證和查處。

2.4 上級(jí)畜牧主管部門(mén)的支持

在做好自身工作的同時(shí)，希望上級(jí)部門(mén)能給予支持和幫助。做好執(zhí)法工作的法律釋疑和技術(shù)指導(dǎo)工作，對(duì)于做好日常執(zhí)法中存在的法律條文模糊和其他困難，希望上級(jí)部門(mén)能夠出臺(tái)完整的裁量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，并定期不定期對(duì)下級(jí)開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)工作，對(duì)基層執(zhí)法中存在的問(wèn)題做到有問(wèn)必答，成為基層執(zhí)法部門(mén)的有力保障。