董珍祥

四、癥結(jié)所在

時(shí)代和形勢(shì)發(fā)生了變化，必然引起立法理念、立法路徑、立法方式的變化。社會(huì)生活情勢(shì)的不斷變化，要求法律要根據(jù)其他社會(huì)利益的壓力和各種危及安全的新形式不斷作出調(diào)整（注：【美】羅科斯·龐德，法律史解釋，鄧正來譯，中國(guó)法制出版社2002年版：2）。

遵循主客觀相統(tǒng)一的原則進(jìn)一步研究探析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，之所以出現(xiàn)大量與科學(xué)立法要求格格不入的現(xiàn)象，原因大致有以下三個(gè)方面。

（一）引領(lǐng)科學(xué)立法的理念認(rèn)識(shí)水平尚未達(dá)到足夠的高度。當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能為代表的現(xiàn)代科技正在改變我們的生產(chǎn)生活方式，人類生活所經(jīng)歷的一切都在轉(zhuǎn)變，人際關(guān)系、個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系、個(gè)人和社會(huì)與政府的關(guān)系以及國(guó)家之間的關(guān)系，正在發(fā)生歷史性的變革（注：李文（中國(guó)社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)）、鄧淑娜（研究院信息網(wǎng)絡(luò)中心主任），2015年8月24日人民日?qǐng)?bào)（15））。如果我們看不清趨勢(shì)、拒絕變革，就將失去一代人甚至幾代人的未來（注：孟建柱，樹立戰(zhàn)略眼光增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)創(chuàng)造性運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高政法工作智能化水平，2016年10月24日法制日?qǐng)?bào)（1-2））。錢學(xué)森深刻指出：“我們的失誤往往都在于未跟上實(shí)際，思想僵化，不知道矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)新矛盾了?！薄爱?dāng)今世界發(fā)展非常快，幾十年就是另外一個(gè)世界，而人的意識(shí)和思想?yún)s跟不上?！保ㄗⅲ褐袊?guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院等，高山仰止風(fēng)范永存，中共黨史出版社等2015年9月版：8）。

面對(duì)如此的時(shí)代大變革，立法主體包括立法機(jī)構(gòu)和所有立法參與者如仍固守已有的觀念，習(xí)慣于已有的立法程式，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法缺乏主動(dòng)變革意識(shí)，對(duì)落實(shí)科學(xué)立法必需的制度安排和細(xì)節(jié)要求仍被動(dòng)應(yīng)對(duì)，不能盡快變成自覺行動(dòng)，那樣的科學(xué)立法將變成一個(gè)響亮的口號(hào)而在現(xiàn)實(shí)中落空。

（二）適應(yīng)科學(xué)立法的制度機(jī)制尚未系統(tǒng)完整地建立。有的立法體制程序、運(yùn)行機(jī)制已較難適應(yīng)日益強(qiáng)勁的立法需求，亟待創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)變升級(jí)。立法權(quán)威人士指出，改革越是全面深化、依法治國(guó)越是全面推進(jìn)，就越需要加強(qiáng)、改進(jìn)和創(chuàng)新立法工作。當(dāng)前的立法工作面臨一些新挑戰(zhàn)、呈現(xiàn)許多新特點(diǎn)：十八屆三中、四中、五中全會(huì)確定的改革舉措對(duì)法律的立改廢釋提出了明確要求，立法工作時(shí)間緊、頭緒多，立法任務(wù)越來越重；很多立法項(xiàng)目涉及深層次矛盾和問題，迫切需要進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，立法要求越來越高；利益主體日益多元化，利益格局日趨復(fù)雜化，立法過程中必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好不同主張和利益關(guān)系，立法難度越來越大；協(xié)調(diào)推進(jìn)四個(gè)全面戰(zhàn)略布局對(duì)立法的需求十分迫切，立法資源有限性與改革實(shí)踐廣泛性、改革工作緊迫性之間的矛盾凸顯，對(duì)立法效率提出了很高要求，立法節(jié)奏越來越快（注：?jiǎn)虝躁?，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，2016年7月19日人民日?qǐng)?bào)（7））。

習(xí)近平總書記指出：“當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)治理模式正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變?！边@三個(gè)變化，直擊移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代治理轉(zhuǎn)型的緊迫需求（注：曹鵬程，線上線下打通社會(huì)治理“雙向道”，2016年10月13日人民日?qǐng)?bào)（5））。從優(yōu)質(zhì)高效可持續(xù)的現(xiàn)代治理角度考察，我國(guó)的科學(xué)立法剛剛起步，系統(tǒng)的精細(xì)化運(yùn)作機(jī)制還比較缺乏。比如對(duì)立法項(xiàng)目的確定，大多數(shù)情況下只有政策和形勢(shì)闡述，無數(shù)據(jù)、無統(tǒng)計(jì)，更談不上用大數(shù)據(jù)支撐；對(duì)立法內(nèi)容的調(diào)研論證，各方面各說各話，較少爭(zhēng)論，程序上未硬性規(guī)定辯論環(huán)節(jié)，缺少充分的博弈過程；“包裹立法”、立法前評(píng)估、專家咨詢、立法后評(píng)估等措施雖有運(yùn)用，但隨意性明顯，尚未常態(tài)化，沒有成為立法機(jī)制；審議通過時(shí)仍是對(duì)一部立法一次性表決，未能做到對(duì)關(guān)鍵性條款逐一表決；立法技術(shù)仍停留在立法語言技巧等層面，往往成為淡化問題、規(guī)避焦點(diǎn)、遮蓋矛盾的手法，無助于增強(qiáng)立法的兼容性和前瞻性。如此等等，不一而足。

最顯而易見的是，立法制度機(jī)制方面的欠缺直接導(dǎo)致立法效率低下。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從八屆全國(guó)人大一次會(huì)議到十屆全國(guó)人大二次會(huì)議的12次全國(guó)人大會(huì)議上，代表共提出議案10597件，平均每年883件；然而全國(guó)人大及其常委會(huì)平均每年的立法數(shù)量只有13.4件，占議案數(shù)的1.5%。而同時(shí)期的美國(guó)國(guó)會(huì)每年平均立法66.3件，日本國(guó)會(huì)是149.7件（注：楊福忠，立法不作為問題研究，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年10月版：231-232）。

（三）支撐科學(xué)立法的技術(shù)手段路徑尚未取得突破。目前，不論是立法問題研究還是立法實(shí)踐，都還沒有明確找到從根本上突破困境、解決難題的技術(shù)路徑及其相應(yīng)工具，科學(xué)立法缺乏強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的要求，現(xiàn)實(shí)中的立法步伐和態(tài)勢(shì)很難適應(yīng)飛速發(fā)展的時(shí)代要求，也難以駕馭立法需求的急劇膨脹，難以滿足信息時(shí)代大數(shù)據(jù)條件下精細(xì)化、精準(zhǔn)化管理的迫切要求。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一部科學(xué)性越強(qiáng)、規(guī)律性掌握得越好的立法，越需要以先進(jìn)的技術(shù)手段為支撐，與精細(xì)化、精準(zhǔn)化管理相匹配，只有這樣才越有可能在長(zhǎng)效機(jī)制上解決根本問題。

綜合上述三方面原因，筆者認(rèn)為，目前科學(xué)立法的主觀因素較多，經(jīng)驗(yàn)成分較大，立法系統(tǒng)的綜合集成水平不夠高。如若立法整體上仍滿足于確認(rèn)已有的制度化、規(guī)范化成果，按部就班地將已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)、做法上升為法律層面，那么科學(xué)立法的引領(lǐng)、推動(dòng)、保障各項(xiàng)功能會(huì)大打折扣，其后果很可能是：一部立法在出臺(tái)之日就是它滯后于現(xiàn)實(shí)之時(shí)。在我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，一些現(xiàn)象和行為變化十分快，有些法規(guī)剛出臺(tái)就不適應(yīng)新的形勢(shì)了（注：上海市人大研究室孫述洲，地方立法重復(fù)的反思，人大研究2016年第3期：32）。

五、根本出路

扭轉(zhuǎn)科學(xué)立法面臨的不利局面出路在哪里？從哪里入手？關(guān)鍵靠什么？這些都是緊迫而嚴(yán)峻的問題。

習(xí)近平總書記在十八屆四中全會(huì)決定的說明中指出：科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律（注：全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室，人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編（四），中國(guó)民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年5月版：1794）。關(guān)于科學(xué)立法的使命和核心問題，人們已取得共識(shí)：實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，首要的是要把握立法的規(guī)律并形成制度，避免盲目性，增強(qiáng)預(yù)見性，努力使立法推進(jìn)變被動(dòng)為主動(dòng)，立法進(jìn)度變滯后為適度超前，立法導(dǎo)向變注重懲戒強(qiáng)制功能為充分發(fā)揮激勵(lì)引領(lǐng)作用。但如何更好地完成這一使命？選擇哪些路徑和方法能更加優(yōu)質(zhì)高效可持續(xù)地解決科學(xué)立法核心問題呢？對(duì)此，我們必須給予明確清晰的回答。

“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”（注：全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室，人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編（四），中國(guó)民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年5月版：1799）。如果說依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程的話，那么科學(xué)立法就是這項(xiàng)宏大工程的首期工程；如果說依法治國(guó)是一場(chǎng)革命的話，那么科學(xué)立法就要為這場(chǎng)廣泛而深刻的革命做好充分的準(zhǔn)備。基于這樣的思考，我們可以相信，如果用系統(tǒng)綜合集成理念和現(xiàn)代科技手段來精心謀劃和大力推進(jìn)立法活動(dòng)，那么科學(xué)立法現(xiàn)實(shí)面臨的一系列問題必將能得到較好解決。

筆者在分析研究現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上，嘗試從應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段工具實(shí)現(xiàn)立法系統(tǒng)綜合集成的角度，對(duì)如何更好地推進(jìn)科學(xué)立法作一探討。具體思路有如下幾點(diǎn)。

（一）立法內(nèi)容和形成過程都有規(guī)律可循

唯物辯證法認(rèn)為，任何事情都有規(guī)律可循，即使突發(fā)事件也是如此。任何突發(fā)性的背后都有其特定的必然性。同樣，是否立法、如何立法也是有規(guī)律可循的。關(guān)鍵是運(yùn)用預(yù)測(cè)性和前瞻性思維，把所有的跡象、蛛絲馬跡的數(shù)據(jù)信息全部收集起來，加以綜合分析，形成前瞻性的結(jié)論。這就需要先進(jìn)的仿真模擬系統(tǒng)和邏輯分析系統(tǒng)，需要?jiǎng)討B(tài)的、可描述、可預(yù)測(cè)全過程的仿真模擬工具，要由高效高速邏輯運(yùn)算機(jī)之類的認(rèn)識(shí)工具來解決。

推進(jìn)科學(xué)立法，首先要判斷某項(xiàng)立法的客觀條件是否具備，即通常所說立法條件是否成熟。專家指出，立法條件成熟，就是法律所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系、客觀事物本身已經(jīng)充分展現(xiàn)、充分暴露，客觀實(shí)踐已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)程度，對(duì)其研究已經(jīng)有相當(dāng)?shù)睦碚摮晒?，社?huì)生活客觀上需要法律出臺(tái)。制定每一部法律，最重要的是先搞清楚所要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系、客觀事物，要在實(shí)踐中進(jìn)行充分的調(diào)查研究。在此基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)好法律框架，起草修改好法律條文（注：闞珂（全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任），慈善法草案的134天，2016年3月14日光明日?qǐng)?bào)（6））。

關(guān)于立法方略和路徑，有學(xué)者提出的“增量法制變革”思路具有啟發(fā)意義。該思路主張，不斷創(chuàng)制法律規(guī)范，法律條款數(shù)量激增，使得部門法日益豐滿，法律體系漸趨完整，法制體系趨于完善；其目標(biāo)是提高一國(guó)法制實(shí)踐的法治“純度”，提升公共選擇與私人選擇的理性程度，拓展公民權(quán)利，改善人的自由。在依靠增量法制變革實(shí)現(xiàn)法治化的過程中，一直致力于解決兩個(gè)基本問題。一是增“量”應(yīng)當(dāng)有多大？“量”應(yīng)當(dāng)基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，不能超越具體國(guó)情；應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)公眾正當(dāng)?shù)臋?quán)益訴求；應(yīng)當(dāng)具有問題意識(shí)，有的放矢，以解決現(xiàn)實(shí)問題為著力點(diǎn)?；谏鐣?huì)共識(shí)，贏得最廣泛社會(huì)支持，進(jìn)行理性的法律變革。理想的“量”并非源自立法機(jī)關(guān)的規(guī)定，而應(yīng)體現(xiàn)出法治訴求的一種動(dòng)態(tài)的、結(jié)構(gòu)性的、對(duì)策性的供求平衡。二是如何實(shí)現(xiàn)“增”量？主要涉及法制建設(shè)的動(dòng)力、進(jìn)路與策略選擇等問題。利用激勵(lì)與制約機(jī)制，同時(shí)調(diào)動(dòng)政府與公眾、中央與地方兩個(gè)方面積極性，需要政府尤其是中央政府發(fā)揮引導(dǎo)和推動(dòng)作用（注：宋功德，增量法制變革，2007年12月16日法制日?qǐng)?bào)（14））。

科學(xué)立法還要因“時(shí)”、因“地”制宜，其規(guī)律性還要體現(xiàn)反映時(shí)情、地情。美國(guó)法學(xué)家龐德曾在上世紀(jì)四十年代兩次來華，對(duì)中國(guó)法治現(xiàn)狀進(jìn)行廣泛調(diào)查后說，法治現(xiàn)代化不等于法治西方化，因西方法治中有些內(nèi)容不是現(xiàn)代性的東西，要因時(shí)而宜、因地而宜，不要抄襲外國(guó)制度。如果法律還可以創(chuàng)造的話，則人們應(yīng)該使它適合其所支配的人民而不應(yīng)該勉強(qiáng)使人民去遷就法律（注：郝鐵川，龐德對(duì)中國(guó)法治的忠勸，2016年5月5日法制日?qǐng)?bào)（7））。

（二）及時(shí)跟進(jìn)適應(yīng)改革要求

錢學(xué)森指出：“我們國(guó)家改革過程當(dāng)中會(huì)有各種各樣的問題，有各種各樣的意見，怎么樣進(jìn)行權(quán)衡，怎么樣決策，才能夠符合社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，最后能夠提出對(duì)大家來說都滿意，并且符合規(guī)律的建議，這就必須用社會(huì)工程的方法，只有采用這種方法才能解決問題?！保ㄗⅲ褐袊?guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院、上海交大錢學(xué)森圖書館，高山仰止風(fēng)范永存，中共黨史出版社、科學(xué)出版社2015年9月版：352）

正確處理立法與改革的關(guān)系是考驗(yàn)國(guó)家治理能力和水平的重要方面，也是科學(xué)立法的重要使命。改革強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，具有突破現(xiàn)有制度羈絆的沖動(dòng)，而立法強(qiáng)調(diào)相對(duì)穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。所以在堅(jiān)持“重大改革必須于法有據(jù)”的同時(shí)，還要求“立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”（注：全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室，人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編（四），中國(guó)民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年5月版：1809），及時(shí)修改廢止不適應(yīng)的法律法規(guī)，防止保守僵化的法律條款成為發(fā)展的“攔路虎”“絆馬索”，為改革留出空間，特別是對(duì)改革能起到引領(lǐng)和推動(dòng)作用。值得注意的是，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，并不意味著立法簡(jiǎn)單地迎合改革的要求，而是通過整個(gè)立法程序使改革決策更加完善、更加科學(xué)。在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革，更加注重從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長(zhǎng)期性的問題，把頂層設(shè)計(jì)同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，保障改革順利進(jìn)行。對(duì)于實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的改革決策，應(yīng)當(dāng)按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律底線，也不允許簡(jiǎn)單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由阻礙改革（注：?jiǎn)虝躁枺l(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，2016年7月19日人民日?qǐng)?bào)（7））。

隨著改革的不斷推進(jìn)，“快搞比慢搞好”“成熟一個(gè)，制定一個(gè)” “宜粗不宜細(xì)”等立法思路的不適應(yīng)性越來越多地顯露出來。法學(xué)專家提出，我們應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變立法方略，立法一般應(yīng)“宜細(xì)不宜粗”“宜實(shí)不宜虛”“宜詳不宜略”，要提高立法質(zhì)量，提高法律的可操作性（注：葉傳星，轉(zhuǎn)型社會(huì)中的法律治理——當(dāng)代中國(guó)法治進(jìn)程的理論檢討，法律出版社2012年5月版：120）。

大力推進(jìn)科學(xué)立法，就是要讓求穩(wěn)的立法為求變的改革提供渠道、創(chuàng)造條件，其關(guān)鍵是不斷增強(qiáng)立法的兼容性和前瞻性。這方面還有待我們作深入細(xì)致地研究探討。

（三）綜合平衡協(xié)調(diào)與適度

基于達(dá)到科學(xué)立法系統(tǒng)集成的考慮，法律體系各部門之間、法律規(guī)范各要素之間、立法運(yùn)行各環(huán)節(jié)都應(yīng)做到綜合平衡協(xié)調(diào)，立法調(diào)控方式手段的運(yùn)用也應(yīng)適度。

對(duì)法律體系各部門而言，要解決行政法經(jīng)濟(jì)法部門立法過多、社會(huì)法部門立法薄弱的問題，就要兼顧社會(huì)各方面的需求，投入更多人力物力財(cái)力加快社會(huì)立法步伐，充分運(yùn)用立改廢釋等立法形式對(duì)行政法部門、經(jīng)濟(jì)法部門立法進(jìn)行清理整合完善。其他部門立法也應(yīng)注意此問題，使法律部門之間在內(nèi)容上相互平衡協(xié)調(diào)、程序上相互銜接。

對(duì)法律規(guī)范各要素而言，要克服權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利義務(wù)關(guān)系配置不平衡的傾向，確保權(quán)責(zé)相當(dāng)，確保各項(xiàng)合法權(quán)益不受侵害。尤其是執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)要明晰，避免交叉或重復(fù)；行政處罰的情形要規(guī)范、細(xì)化，自由裁量權(quán)不宜過大。“法律的目的是平衡個(gè)人利益和社會(huì)利益，實(shí)現(xiàn)利己主義和利他主義的結(jié)合，從而建立起個(gè)人和社會(huì)的伙伴關(guān)系。”（注：張文顯，二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究，法律出版社1996年版：129）。所有規(guī)則的制定必須權(quán)衡各種利益，在不同的利益關(guān)系中尋求合理的平衡與公正（注：周祖成（西南政法大學(xué)教授），促進(jìn)立法與社會(huì)契合，2015年8月5日人民日?qǐng)?bào)（18））。還有，法律規(guī)范的不同功能也要實(shí)現(xiàn)平衡與協(xié)調(diào)，比如“在鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，主要包括鼓勵(lì)制度及扶持政策、空白領(lǐng)域的法律建設(shè)、監(jiān)管縫隙的全覆蓋或監(jiān)管歸屬的理順”（注：記者趙麗等，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新需高質(zhì)量法治保障，2015年12月23日法制日?qǐng)?bào)）。

對(duì)立法運(yùn)行各環(huán)節(jié)而言，要根據(jù)立法需求的緊迫程度，設(shè)置好節(jié)點(diǎn)，把握好節(jié)奏和進(jìn)度，保證立法活動(dòng)整體上的平衡協(xié)調(diào)、平穩(wěn)有序。立法規(guī)劃環(huán)節(jié)要提早安排，做好調(diào)研論證，同時(shí)要保持立法規(guī)劃的動(dòng)態(tài)平衡，根據(jù)形勢(shì)和需求的變化，即時(shí)作出調(diào)整；立法起草環(huán)節(jié)要分工明確、職責(zé)到位，實(shí)現(xiàn)時(shí)間、任務(wù)、人員“三落實(shí)”；立法討論審議環(huán)節(jié)要嚴(yán)格按照程序和議事規(guī)則，進(jìn)行有理有據(jù)的調(diào)研論證，將立法聽證、立法前評(píng)估等機(jī)制化，嘗試用大數(shù)據(jù)技術(shù)確保立法的精細(xì)精準(zhǔn)，同時(shí)引進(jìn)辯論機(jī)制，確保立法質(zhì)量和效能。以立法試驗(yàn)為重要內(nèi)容的立法授權(quán)要在制度設(shè)置上形成一個(gè)完整的閉環(huán)系統(tǒng)，有始有終，發(fā)揮“立法試驗(yàn)田”“先行先試”的良好作用。

科學(xué)立法既不能為了管用“一禁了之”，也不可為提高效率“放任不管”。每項(xiàng)立法要發(fā)揮應(yīng)有的功能，不論是其形式，還是內(nèi)容都要做到管控適度、恰到好處。管控過度會(huì)遏制權(quán)益的保護(hù)，抑制主動(dòng)性、創(chuàng)造性，失去實(shí)踐創(chuàng)新活力；管控不力又會(huì)造成疏漏，給不法行為留下空間，合法權(quán)益得不到有效的保護(hù)。要使各種矛盾相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)，各種效果達(dá)到最佳。彭真精辟地指出，“法是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠，什么許做，什么不許做，令行禁止，要很明確?！保ㄗⅲ号碚妫撔聲r(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，中央文獻(xiàn)出版社1989年1月版：139）。

這方面值得注意的是，現(xiàn)實(shí)中的泛立法傾向，造成了立法過度。法律條文生成容易，但要讓紙上的法真正的有力量，必須有雄厚的道德基礎(chǔ)支撐，必須“以社會(huì)為基礎(chǔ)”。只有在社會(huì)秩序發(fā)展進(jìn)程中社會(huì)對(duì)某一事項(xiàng)提出“應(yīng)當(dāng)規(guī)制”的需求，且需要國(guó)家強(qiáng)制力介入時(shí)，納入立法考量才可能是恰當(dāng)?shù)?。這種傾向不注意界分法律與其他社會(huì)規(guī)范的功能差異，容易使法律超出自身能力范圍。法律并非萬能，在諸多方面，并非社會(huì)提出了“應(yīng)當(dāng)”的要求，有了“理”的支持，立法上就應(yīng)納入規(guī)劃范圍。法律靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，有其優(yōu)勢(shì)也有其劣勢(shì)。一旦法律僭越道德、習(xí)俗、宗教等領(lǐng)域，就可能陷入“空有條文沒有實(shí)效”的具文狀態(tài)。比如義務(wù)教育法規(guī)定的教師“應(yīng)當(dāng)為人師表，忠誠(chéng)于教育事業(yè)”明顯屬于教師職業(yè)倫理，實(shí)踐中很難用法律的邏輯，即合法或違法來評(píng)價(jià)一個(gè)教師的具體行為是不是“為人師表”或“是否忠誠(chéng)于教育事業(yè)”。即使價(jià)值選擇上“應(yīng)該”立法，功能衡量上也可能選擇“不能”立法。法律在體系內(nèi)部要邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、和諧統(tǒng)一。唯其如此，法律才會(huì)有力量（注：趙樹坤，泛立法主義要不得，2013年7月25日法制日?qǐng)?bào)）。

（四）精細(xì)化與精準(zhǔn)化

立法精細(xì)化、精準(zhǔn)化是科學(xué)立法的重要標(biāo)志。我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要提出了充分運(yùn)用現(xiàn)代科技改進(jìn)社會(huì)治理手段、推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的任務(wù)（注：全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、國(guó)家發(fā)展和改革委，2016-2020國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十三五規(guī)劃綱要解釋材料，中國(guó)計(jì)劃出版社2016年3月版：117）。作為社會(huì)治理基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)的科學(xué)立法，必須首先做到精細(xì)化、精準(zhǔn)化?！皩挿撼橄蟮哪繕?biāo)通過標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用被分解為各個(gè)要素，這些標(biāo)準(zhǔn)隨后又適用于其他領(lǐng)域，并作出選擇?！保ㄗⅲ菏返俜摇げ祭滓绹?guó)聯(lián)邦最高法院大法官），規(guī)制及其改革，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008年5月版：122）為實(shí)現(xiàn)立法精細(xì)化、精準(zhǔn)化目標(biāo)，立法內(nèi)容的設(shè)計(jì)上要力求具體、明確，立法調(diào)整的對(duì)象和范圍要界定清楚，不能模糊或者產(chǎn)生歧義；立法條款的表述要準(zhǔn)確、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)練、通俗，力爭(zhēng)做到字斟句酌、精益求精；提倡性、號(hào)召性、宣示性的條款，能不寫就不寫，不求大而全，貴在專而精，重在切實(shí)可行。對(duì)于立法中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題，要積極建立多層次、多方面的立法矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)把矛盾和爭(zhēng)議解決在各方普遍接受和法律允許的框架內(nèi)?；诖?，立法權(quán)威人士提出，要深入推進(jìn)立法精細(xì)化，努力做到法律條文能具體盡量具體、能明確盡量明確，確保立出來的法站得住、行得通、真管用（注：李適時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)推動(dòng)全面依法治國(guó)邁上新臺(tái)階（下），中國(guó)人大2016年第11期：13）。

如何在已有的基礎(chǔ)上推進(jìn)立法精細(xì)化與精準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)型升級(jí)，是問題的關(guān)鍵。

當(dāng)今社會(huì)，人類正在以前所未有的速度進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，如同遷徙到一個(gè)全球的數(shù)字化星球（注：田溯寧（亞信集團(tuán)執(zhí)行董事長(zhǎng)），網(wǎng)絡(luò)要安全創(chuàng)新是關(guān)鍵，2016年9月2日人民日?qǐng)?bào)（18））。網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)據(jù)化使社會(huì)環(huán)境更加公開和透明，一切行為都會(huì)被記錄、分析和預(yù)測(cè)。信息技術(shù)與各行業(yè)的深度融合，科技、商業(yè)、教育、醫(yī)療、交通、環(huán)保、家居、城建等社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，也無時(shí)無刻不在產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)。這些開放、流動(dòng)的數(shù)據(jù)，成為人們觀察社會(huì)行為的“顯微鏡”，捕捉以往難以獲取的關(guān)系和知識(shí)（注：李文、鄧淑娜，2015年8月24日人民日?qǐng)?bào)（15））。

現(xiàn)代信息技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展并深刻滲透到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，包括立法活動(dòng)中，將會(huì)使我國(guó)立法實(shí)踐擺脫經(jīng)驗(yàn)立法的桎梏真正走向科學(xué)立法。有專家指出，信息是資源，數(shù)據(jù)也是生產(chǎn)力。海量的信息，龐大的數(shù)據(jù)，看似毫不相干的數(shù)字，其背后卻蘊(yùn)含著某種規(guī)律。利用相關(guān)技術(shù)，分析出這些規(guī)律，為我所有、為我所用，這就是大數(shù)據(jù)的魅力所在。決策更加倚重于數(shù)據(jù)的分析，而不是基于經(jīng)驗(yàn)和直覺。重視大數(shù)據(jù)的價(jià)值是不二選擇：用之則事半功倍，棄之則事倍功半（注：黃慶暢，數(shù)據(jù)也是生產(chǎn)力，2014年6月4日人民日?qǐng)?bào)（17））。信息技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，極大地壓縮了獲取、發(fā)布、傳遞、交換信息的層次；移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，則保證了身份的真實(shí)性、唯一性和溝通的實(shí)時(shí)性，社會(huì)成員之間可以“全天候、一對(duì)一”地進(jìn)行交流（注121：陳利浩，用信息技術(shù)完善直接民主，2013年8月30日南方周末（F31））。隨著大數(shù)據(jù)思維與分析技術(shù)的深入發(fā)展，專業(yè)人士能夠通過片段數(shù)據(jù)、海量數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的采集、梳理與分析，通過碎片重組，深度揭示以往難以處理或無法預(yù)知的難題和關(guān)系?；诟怕室约翱赡苄缘膶?shí)證和經(jīng)驗(yàn)研究正在被數(shù)據(jù)分析報(bào)告和專項(xiàng)預(yù)測(cè)研究所取代。通過大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)挖掘，能夠發(fā)現(xiàn)諸多顛覆直覺和常識(shí)的信息與聯(lián)系，為預(yù)見未來提供更加可靠的依據(jù)（注：李文、鄧淑娜，2015年8月24日人民日?qǐng)?bào)（15））。大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅能為精簡(jiǎn)程序性工作提供更大空間，而且能及時(shí)跟蹤與分析社情民意，大大提高現(xiàn)代社會(huì)治理的反饋速度與決策能力。作出決策前，數(shù)據(jù)平臺(tái)篩選出的各類相關(guān)數(shù)據(jù)不僅一目了然，而且多方面的對(duì)比、趨勢(shì)分析，極利于提高立法系統(tǒng)的綜合集成水平。

運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，可以考慮在兩方面作出努力：一是建立科學(xué)的立法指標(biāo)體系，確定精準(zhǔn)的指標(biāo)及其分值，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)管控；二是建立完備的立法環(huán)節(jié)鏈條，合理確定各環(huán)節(jié)目標(biāo)任務(wù)、崗位職責(zé)及配套措施，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的、全程的管控。“始終圍繞著各項(xiàng)技術(shù)性指標(biāo)的要求開展工作，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)立法工作全過程的質(zhì)量控制”（注：張偉，科學(xué)立法初探，人大研究2016年第10期：40）。由此要切實(shí)推動(dòng)我國(guó)立法向精細(xì)化、精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變，在全天候、全方位、全要素、全過程上達(dá)到立法系統(tǒng)的綜合集成，全面保障科學(xué)立法目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

（五）智能化

針對(duì)強(qiáng)化社會(huì)治理工作，習(xí)近平總書記指出：要更加注重科技創(chuàng)新，提高社會(huì)治理智能化水平（注：科技創(chuàng)新提高社會(huì)治理智能化水平大數(shù)據(jù)為社會(huì)治理插上騰飛翅膀，2016年10月21日法制日?qǐng)?bào)），這一重要指示對(duì)科學(xué)立法深度嘗試走智能化的道路很有啟示意義。當(dāng)今世界國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，是綜合實(shí)力之爭(zhēng)，是創(chuàng)新能力之爭(zhēng)。我們要有戰(zhàn)略眼光、大機(jī)遇意識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)敏銳性，以只爭(zhēng)朝夕的精神狀態(tài)掀起學(xué)習(xí)、應(yīng)用大數(shù)據(jù)的熱潮，把握先機(jī)、贏得主動(dòng)，在更高層次上實(shí)現(xiàn)跨越式前進(jìn)（注：孟建柱，樹立戰(zhàn)略眼光增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)創(chuàng)造性運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高政法工作智能化水平，2016年10月24日法制日?qǐng)?bào)）。

為實(shí)現(xiàn)適度超前的目標(biāo)，可借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)通過各種信息傳感設(shè)備，實(shí)時(shí)采集任何需要的信息，實(shí)現(xiàn)智能化識(shí)別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理（注：中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院、上海交大錢學(xué)森圖書館，高山仰止風(fēng)范永存，中共黨史出版社、科學(xué)出版社2015年9月版：282）。物聯(lián)網(wǎng)以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心，通過全面感知、可靠傳遞、智能處理，最終實(shí)現(xiàn)“物—物”相連，是新一代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高度集成和綜合運(yùn)用。我國(guó)是全球布局物聯(lián)網(wǎng)較早的國(guó)家，標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)與應(yīng)用等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)發(fā)展穩(wěn)健，初步具備系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，可以為提高科學(xué)立法的智能化水平助一臂之力。

運(yùn)用人工智能技術(shù)，可以合理減輕立法人員的負(fù)擔(dān)，把立法專業(yè)隊(duì)伍，尤其是立法專家，從繁雜、耗時(shí)的程序性、事務(wù)性工作中解放出來，專門從事高端決策判斷、相互溝通協(xié)調(diào)及個(gè)性化修補(bǔ)等創(chuàng)造性工作。同時(shí)，利用智能技術(shù)，將立法語言學(xué)家和邏輯學(xué)家的成果形成立法起草機(jī)制、模型，根據(jù)需要制作出立法文本，作為“靶子”供立法審議修改中使用。

六、科學(xué)立法應(yīng)走多遠(yuǎn)？

科學(xué)立法沒有最好，只有更好；科學(xué)立法的標(biāo)準(zhǔn)沒有最高，只有更高（注：張偉，科學(xué)立法初探，人大研究2016年第10期：42）。我們必須清醒地意識(shí)到，在追求科學(xué)立法目標(biāo)的同時(shí)，也要防止過度樂觀、過于自信、容易絕對(duì)化、走向極端。在當(dāng)代社會(huì)環(huán)境下，先進(jìn)技術(shù)工具手段是推動(dòng)立法實(shí)現(xiàn)綜合系統(tǒng)集成的關(guān)鍵因素，尤其是時(shí)下決定時(shí)代重大變革的“顛覆技術(shù)”創(chuàng)造了廣闊的天地，讓科學(xué)立法插上騰飛的翅膀。但再先進(jìn)的科技也不是絕對(duì)真理。德國(guó)物理學(xué)家普朗克說：“科學(xué)是內(nèi)在的整體，它被分解為單獨(dú)的整體不是取決于事物本身，而是取決于人類認(rèn)識(shí)能力的局限性?！保ㄗⅲ簭埛宓?，航天信息化綜合集成，科學(xué)出版社2014年11月版：6）

關(guān)于大數(shù)據(jù)的作用，有專家提出：“一方面，我們沒必要苛求大數(shù)據(jù)應(yīng)用結(jié)果的精確度，大數(shù)據(jù)只是多提供了幾種解決辦法供決策參考；另一方面，也不要神化了大數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)不可能解決所有的問題?！保ㄗⅲ褐圃鞓I(yè)“淘金”大數(shù)據(jù)，2015年9月28日人民日?qǐng)?bào)（17））大數(shù)據(jù)也是一把雙刃劍，用之得當(dāng)，社會(huì)治理省時(shí)省力省心；用之不當(dāng)，造成信息泄露、數(shù)據(jù)流失（注：黃慶暢，數(shù)據(jù)也是生產(chǎn)力，2014年6月4日人民日?qǐng)?bào)（17））。

對(duì)立法的局限性應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)。立法功效的發(fā)揮還有賴于客觀現(xiàn)實(shí)條件、人們的信用程度和道德水平以及各地各民族歷史文化傳統(tǒng)。黑格爾說過，法的“完善性只是永久不斷地對(duì)完整性的接近而已”（注：馬懷德，我國(guó)法律沖突的實(shí)證研究，中國(guó)法制出版社2010年5月版：1-2）。從邏輯上講，立法的科學(xué)性越強(qiáng)越好。但實(shí)踐中不可能有純粹科學(xué)的立法，只能是逐步逼近。立法不是根除一切社會(huì)瘤疾的靈丹妙藥，理性的法制建設(shè)只能是一個(gè)有所為有所不為的漸進(jìn)過程（注：丁偉，“激情立法”當(dāng)忌，上海人大月刊2005年第9期）。

大力推進(jìn)科學(xué)立法是一個(gè)具有劃時(shí)代意義的重大課題。我們有理由相信：從應(yīng)用各項(xiàng)現(xiàn)代技術(shù)工具對(duì)科學(xué)立法進(jìn)程的嵌入，到科學(xué)立法制度機(jī)制的綜合集成，再到科學(xué)立法理念的不斷提升，現(xiàn)代卓越治理引領(lǐng)下的科學(xué)立法系統(tǒng)一定能持續(xù)進(jìn)化、持久發(fā)展，煥發(fā)出巨大的功效和潛能。

（作者單位：全國(guó)人大華僑委員會(huì)辦公室）