唐博

從內(nèi)容看，“兩稅法”新政有利于增加國家財(cái)政收入、減輕百姓負(fù)擔(dān);從戰(zhàn)略上看，是用經(jīng)濟(jì)手段將各地的財(cái)政自主權(quán)收歸中央，起到對藩鎮(zhèn)割據(jù)釜底抽薪的作用。

大歷十四年（779年），唐朝首都長安的大明宮。

戶部呈來的大堆緊急奏札，令唐德宗還沒享受完登基大典的喜悅，就不得不面臨稅制崩盤、國庫虧空的危局。帝國的大廈表面光鮮，根基卻在潰爛。必須改弦更張，換個活法。

在這堆奏札中，有份令唐德宗眼前一亮。宰相楊炎將其籌謀已久的稅改方案，在這份奏札中和盤托出。經(jīng)過半年多的君臣研議，唐德宗決定力排眾議，不搞試點(diǎn)，直接頒行。

建中元年（780年）正月，這個名曰“兩稅法”的新稅制，連同新皇帝的第一個年號一起，在全國人民面前亮相。

推倒重塑

陜西唐長安城大明宮遺址。

唐帝國的賦稅收入，主要是以均田制為基礎(chǔ)上的“租庸調(diào)制”來保障的。然而，長期以來的土地兼并破壞了均田制，自耕農(nóng)大量消亡，淪為佃農(nóng)或流民，使租庸調(diào)制形同虛設(shè)。安史之亂不僅摧毀了唐王朝的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且隨之而來的藩鎮(zhèn)割據(jù)，使真正聽話、按時(shí)給朝廷納稅的區(qū)域急劇縮小。開銷日增，收入銳減，老百姓的稅負(fù)越來越重，加上朝廷對地方失控，亂收費(fèi)亂攤派的現(xiàn)象屢禁不止，一些富戶勾結(jié)官府，利用稅制缺陷，故意逃稅，將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到窮人頭上。

按照宰相楊炎的思路，“兩稅法”就是針對這些弊病而去的，至少做了五方面創(chuàng)新：

其一，量出以制入。一反“量入為出”的傳統(tǒng)財(cái)政原則，提出“先度其數(shù)而賦于人”。先對國家財(cái)政支出做預(yù)算，再據(jù)此核算與之匹配的財(cái)政收入。這種需求端導(dǎo)入的財(cái)政治理模式，開創(chuàng)了編制財(cái)政預(yù)算的先河。

其二，優(yōu)化標(biāo)的物?！耙再Y產(chǎn)為宗”。就是按土地、財(cái)產(chǎn)的多少來確定應(yīng)納稅額?！捌涮锂€之稅，率以大歷十四年墾田之?dāng)?shù)為準(zhǔn)，而均征之”。計(jì)稅簡便易行，拓寬征稅廣度，體現(xiàn)公平公正。

其三，歸并稅和費(fèi)。將繁雜的稅費(fèi)簡化歸并為戶稅和地稅，以居住地戶籍人口和財(cái)產(chǎn)狀況分別課稅。居無定所的商人，在途經(jīng)州縣納稅。有利于稅制簡化和稅負(fù)瘦身，堪稱唐代版“費(fèi)改稅”。

其四，稅收貨幣化。規(guī)定除田畝稅以谷物形式交納外，其他類型賦稅一律折合成錢幣繳納。推動農(nóng)民將應(yīng)稅物資投放到市場上售賣，繁榮商品經(jīng)濟(jì)，提高貨幣信用度和流通效率。

其五，納稅定期化。一年分夏秋兩次征收?！跋亩悷o過六月，秋稅無過十一月”。對于納稅人來說，只交一次即可。如有延誤納稅等特殊情況，可由有關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

繳稅分兩季，稅種分兩類，故名“兩稅法”。

兩稅法出臺后，得到當(dāng)時(shí)高層和后世史學(xué)家的高度評價(jià)。翰林學(xué)士陸贄就稱贊楊炎“掃租庸調(diào)之成規(guī)，創(chuàng)兩稅之新制”。胡均《中國財(cái)政史講義》稱贊兩稅法“杜侵欺，均貧富，既可救一時(shí)之弊，而其簡單易行，規(guī)模式廓，尤足以籠罩千年”。

從內(nèi)容看，“兩稅法”新政有利于增加國家財(cái)政收入，有利于減輕百姓負(fù)擔(dān);從戰(zhàn)略上看，兩稅法是用經(jīng)濟(jì)手段將各地的財(cái)政自主權(quán)收歸中央，能夠起到對藩鎮(zhèn)割據(jù)釜底抽薪的作用。然而，新政的實(shí)施，不僅頂層設(shè)計(jì)要符合實(shí)際，還要得到有力執(zhí)行。唐德宗治下的帝國官僚體系，能否將好事辦好呢？

善政跑偏

貞元三年（787年）十二月，唐德宗在長安城外的新店打獵，偶入一農(nóng)戶家里。按說，天子駕臨，百姓肯定受寵若驚，山呼萬歲，甚至語無倫次?？墒?，這位名叫趙光奇的農(nóng)民，卻三言兩語把皇帝搞郁悶了

趙說：“蓋由陛下詔令不信于人，所以然也。前詔云‘于兩稅之外悉無他徭，今非兩稅而誅求者殆過之，后詔云‘和糴于百姓，曾不識一錢而取之，始云‘所糴粟麥，納于道次，今則遣致于京西，破產(chǎn)奉役，不能支也。百姓愁苦如此，何有于樂乎……”

這位躊躇滿志的皇帝萬沒想到，自己苦心推行的兩稅法，特別是三令五申 “除兩稅外，應(yīng)有權(quán)宜科率、差使一切悉?！?，非但沒有給百姓帶來福音，反而落得政府失信的惡名。趙光奇的抱怨，只是兩稅法在執(zhí)行層面“跑偏”的一個縮影。

貞元十年（794年）五月，陸贄對兩稅法的制度缺陷給予了嚴(yán)厲批評：一是“不務(wù)齊平”，沒有規(guī)定全國統(tǒng)一稅額;二是“但令本道本州各依舊額征稅”，州府掌握征稅自主權(quán);三是州府各自為政，稅負(fù)輕重差異較大;四是稅收統(tǒng)計(jì)、解送工作混亂無序。四個問題歸結(jié)起來，就是為執(zhí)行層面的胡作非為開了綠燈。

制度設(shè)計(jì)的問題，違背了稅收公平原則，引發(fā)了諸多社會問題。首當(dāng)其沖，就是逃稅?！芭f重之處，流亡益多，舊輕之鄉(xiāng)，歸附益眾”，從重稅區(qū)逃到輕稅區(qū)。當(dāng)?shù)毓俑疄橥瓿烧鞫惾蝿?wù)，就把逃亡人口的稅額攤派給沒逃亡的人，導(dǎo)致許多納稅人家破人亡，加劇更多人的逃稅沖動，陷入惡性循環(huán)。

貨幣化納稅，本是促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)的有益舉措，但給納稅人添了很多麻煩。農(nóng)民不得不將實(shí)物運(yùn)到京城附近，徒增運(yùn)費(fèi)，還要被迫客串商人，將實(shí)物變現(xiàn)，更要承受當(dāng)時(shí)“錢重貨輕”、通貨緊縮帶來的實(shí)物貶值損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到元和十五年，銅錢升值5倍，也就意味著在稅額不變的情況下，實(shí)際稅負(fù)增加了5倍。

中央政府曾想履行監(jiān)管之責(zé)，治理亂象，卻山高水長，鞭長莫及。

歸咎人禍

最糟糕的是地方官的營私舞弊和任性加征。

實(shí)物變現(xiàn)，對納稅人來說，有“虛估”和“實(shí)估”兩種價(jià)格。前者是中央政府制定的保護(hù)價(jià)，高于當(dāng)時(shí)市場價(jià);后者是地方自行制定的官價(jià)，選取當(dāng)時(shí)最低的市場價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)。有些官府利用兩者的價(jià)差，實(shí)價(jià)收購實(shí)物，再虛價(jià)賣給百姓，牟取暴利。

至于苛捐雜稅，舊的歸并了，新的又來了。建中二年（781年），朝廷有戰(zhàn)事，開支巨大，便將商稅從三十稅一提高到十稅一。兩年后，朝廷又開征屋間架稅和算除陌錢，前者類似房產(chǎn)稅，后者類似交易稅。

中央帶頭出爾反爾，地方自然群起效尤?；茨瞎?jié)度使陳少游、劍南西川觀察使韋皋先后奏請?jiān)黾觾啥惗愵~20%，分別獲批。

自此，唐德宗自廢武功，兩稅法的規(guī)則自他而興，由他而毀。

貞元九年（793年），唐德宗大赦天下，宣布“諸司使及諸州府，除兩稅外，別有科配，悉宜禁絕”。如此話語，所有人只當(dāng)一紙空文，呵呵而已。

此時(shí)，兩稅法的推動者楊炎，已經(jīng)逝去十二年了。曾幾何時(shí)，他位極人臣，深受皇寵;曾幾何時(shí)，他成就斐然，風(fēng)光無限。然而，他卷入了朝堂之上的派系傾軋，整死大批政敵，并將責(zé)任推給皇帝。說到底，楊炎只是技術(shù)官僚，做點(diǎn)設(shè)計(jì)，搞點(diǎn)權(quán)謀，缺乏宰相應(yīng)有的大局觀和政治敏感性。

建中二年（781年），輪到別人來整楊炎了。失去了皇帝的信任，他的仕途也就到了頭。流放路上，他感慨良多，以《流崖州至鬼門關(guān)作》寄托自己的情懷：

一去一萬里，千之千小還。崖州在何處？生度鬼門關(guān)?！吧裙黹T”，斯人已去。楊炎的個人悲劇，或許也是這場改革避不開的代價(jià)吧。

（作者為中國人民大學(xué)歷史學(xué)博士）