吳旻妍，王亞超

(1. 蘇州市環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 蘇州 215004；2. 蘇州市環(huán)境監(jiān)測中心，江蘇 蘇州 215004)

企業(yè)自行監(jiān)測信息應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)管的路徑探析

吳旻妍1，王亞超2

(1. 蘇州市環(huán)境科學(xué)研究所，江蘇 蘇州 215004；2. 蘇州市環(huán)境監(jiān)測中心，江蘇 蘇州 215004)

簡述了企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開的法律義務(wù)，以及企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開的現(xiàn)狀。指出了自行監(jiān)測信息應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)管遇到的瓶頸并分析其原因，提出應(yīng)借鑒國外環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗，加強對自行監(jiān)測工作的宣貫培訓(xùn)，加快建立自行監(jiān)測管理的長效機制，加速對第三方運維(檢測)機構(gòu)的規(guī)范引導(dǎo)。

自行監(jiān)測信息；環(huán)境監(jiān)管；應(yīng)用路徑；企業(yè)

隨著公眾對環(huán)境污染的關(guān)注度越來越高，環(huán)境監(jiān)管力度也在不斷提高，致使龐大的企業(yè)數(shù)量與薄弱的環(huán)境監(jiān)管力量之間的矛盾越來越突出。單純依靠有限次數(shù)的監(jiān)督監(jiān)測數(shù)據(jù)已經(jīng)遠遠不能滿足政府部門和公眾對企業(yè)環(huán)境信息日益增長的需求。如果能將企業(yè)大量的污染源自行監(jiān)測信息在環(huán)境監(jiān)管中得到有效的應(yīng)用，不僅能大大提高環(huán)境監(jiān)管的效率和針對性，降低執(zhí)法成本，而且還能提高企業(yè)守法的自覺性，更好地滿足公眾的環(huán)保訴求，發(fā)揮公眾的監(jiān)督權(quán)利以加強對企業(yè)的制約。

1 企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開的法律義務(wù)

1.1 國家層面

目前，確立企業(yè)自行監(jiān)測信息報告義務(wù)的國家層面法律依據(jù)有3部，即2014年修訂的《環(huán)境保護法》、2008年修訂的《水污染防治法》和2015年修訂的《大氣污染防治法》。部門規(guī)章主要為：環(huán)保部2015年頒布的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，2013年頒布的《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》(以下簡稱《辦法(試行)》)，2010年環(huán)保部辦公廳關(guān)于《加強國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核工作》的通知(環(huán)辦〔2010〕116號)，2009年環(huán)保部關(guān)于印發(fā)《國家監(jiān)控企業(yè)污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核辦法》和《國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源自動監(jiān)測設(shè)備監(jiān)督考核規(guī)程》的通知(環(huán)發(fā)〔2009〕88 號)等[1-3]。

1.2 地方層面

各地結(jié)合自身實際，探索性地制定了相應(yīng)的地方性政策法規(guī)[4-8]，例如：江蘇省環(huán)保廳關(guān)于《加強對國家重點監(jiān)控企業(yè)監(jiān)管》的通知(蘇環(huán)辦〔2016〕43號)，上海市環(huán)境保護局關(guān)于《做好國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開工作》的通知(滬環(huán)?？偂?013〕272號)，甘肅省環(huán)境保護廳關(guān)于《進一步規(guī)范國控重點企業(yè)自行監(jiān)測與結(jié)果公開工作》的通知(甘環(huán)監(jiān)測發(fā)〔2013〕6號)，湖北省環(huán)境保護廳辦公室關(guān)于《開展全省國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源自行監(jiān)測情況檢查》的通知(鄂環(huán)辦〔2012〕277號)等。

上述法律和規(guī)范確定了企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開的合法地位，但尚未明確自測信息尤其是監(jiān)測數(shù)據(jù)用于環(huán)境監(jiān)管的合法性，在法律層面上難以確保企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開的真實性和準確性。

2 企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開的現(xiàn)狀

2.1 總體情況

我國企業(yè)自行監(jiān)測工作自20世紀80年代已逐步開展，但在環(huán)保部門的現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體系中，長期缺乏對企業(yè)自行監(jiān)測的監(jiān)管要求[9-11]，直至2013年《辦法(試行)》的頒布實施。2016年，全國有14 000多家國家重點監(jiān)控企業(yè)開展了自行監(jiān)測及信息公開工作，其中江蘇省有1 163家。蘇州市有241家企業(yè)開展了自行監(jiān)測，在全省占比超過1/5。截止2015年底，蘇州市企業(yè)自行監(jiān)測完成率和公開率分別為98.21%和99.47%，完成和公開項次均超過21萬項次，在全省位列第一，大大超過國家對自行監(jiān)測信息公開的要求。企業(yè)自行監(jiān)測工作高標準、嚴要求地有序推進，為企業(yè)自行監(jiān)測信息應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法奠定了基礎(chǔ)。

2.2 自行監(jiān)測及信息公開方式

以蘇州市為例，開展自行監(jiān)測的國控重點企業(yè)中，85%采用自動監(jiān)測，15%采用手工監(jiān)測。其中，采用自動監(jiān)測的企業(yè)，其自動監(jiān)測設(shè)備90%以上交由第三方機構(gòu)運營維護；采用手工監(jiān)測的企業(yè)，90%的企業(yè)委托第三方環(huán)境檢測機構(gòu)開展監(jiān)測，僅10%左右的企業(yè)有能力自行承擔(dān)監(jiān)測。按照《辦法(試行)》要求，自動監(jiān)測為全天連續(xù)監(jiān)測(廢水為2 h均值，廢氣為1 h均值)并實時公開，手工監(jiān)測頻次包括每日、每周、每月、每季度開展監(jiān)測并于次日公開。因此，海量的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)和手工監(jiān)測數(shù)據(jù)展示給公眾，其有效性和合理性往往成為社會公益組織研究的對象。

2.3 未開展自行監(jiān)測原因匯總

目前企業(yè)填報的未開展自行監(jiān)測的原因分為3大類，即正常生產(chǎn)未監(jiān)測、正常監(jiān)測未公開和停產(chǎn)未監(jiān)測。以蘇州市為例，企業(yè)未開展自行監(jiān)測的原因85%以上為企業(yè)停產(chǎn)，其中全年停產(chǎn)的有9家，其余為階段性或季節(jié)性停產(chǎn)；正常監(jiān)測未公開的企業(yè)約為10%以上，絕大多數(shù)是因為自動監(jiān)測設(shè)備數(shù)采儀故障，無法顯示讀數(shù)造成的；極少數(shù)出現(xiàn)正常生產(chǎn)未監(jiān)測的情形。但從監(jiān)測完成率看，每月確實存在監(jiān)測數(shù)據(jù)未及時公開且沒有填報未監(jiān)測原因的企業(yè)， 而企業(yè)缺失這部分自測信息的原因正應(yīng)該是環(huán)境監(jiān)管的重點。

3 自行監(jiān)測信息應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)管遇到的瓶頸

3.1 自行監(jiān)測信息有效性和采信度有待提高

首先，企業(yè)為了逃避監(jiān)管，所公示自行監(jiān)測信息的真實性會大打折扣；其次，企業(yè)自動監(jiān)控系統(tǒng)管理和手工監(jiān)測數(shù)據(jù)多數(shù)是由第三方運維(檢測)公司來負責(zé)，因此在污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)管理中便會存在三方主體，即排污單位、作為第三方的公司和環(huán)保部門。

在市場經(jīng)濟下，三者追求利益目標存在一些趨同和差異，而這些都會對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性產(chǎn)生影響；再次，企業(yè)自行監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性審核是由總量、監(jiān)測和監(jiān)察等多部門共同完成的，海量數(shù)據(jù)有效性審核工作還有待進一步加強。

3.2 自行監(jiān)測超標信息尚未直接適用于行政處罰

企業(yè)自行監(jiān)測信息在環(huán)境監(jiān)管中很多時候為“被動應(yīng)用”。當前很多環(huán)保NGO組織會根據(jù)企業(yè)公開的自行監(jiān)測超標信息向管理部門和政府投訴，管理部門根據(jù)投訴的信息對企業(yè)進行專項調(diào)查和執(zhí)法檢查，再答復(fù)環(huán)保組織。日常監(jiān)管中，監(jiān)管部門則參考企業(yè)在線監(jiān)控數(shù)據(jù)超標情況，進行執(zhí)法檢查和監(jiān)督監(jiān)測，如果企業(yè)存在超標排放則依法予以立案處罰，監(jiān)管程序歷時較長，執(zhí)法時效性大打折扣。目前很少有將企業(yè)自行監(jiān)測超標信息直接應(yīng)用于行政處罰的情況。

3.3 自行監(jiān)測信息尚未有效應(yīng)用于排污許可管理

目前對于排污許可“一證式”管理提出要實現(xiàn)排污企業(yè)生命周期的全過程監(jiān)管。意味著排污許可管理應(yīng)該涵蓋企業(yè)建設(shè)期、生產(chǎn)運營期、停產(chǎn)期等各個階段，如果受制于現(xiàn)階段有限的執(zhí)法力量，排污許可“一證式”管理的理念將無法貫徹實施，如能將貫穿于企業(yè)整個生命周期的自行監(jiān)測信息加以有效利用，將有助于實現(xiàn)排污許可的全過程監(jiān)管。但尚未找到恰當?shù)膶狱c來付諸實踐。

4 自行監(jiān)測信息遭遇瓶頸的原因分析

4.1 企業(yè)層面

4.1.1 法律意識和主體意識不夠

雖然新的環(huán)保法對企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開義務(wù)的合法性基礎(chǔ)進行了闡述，但由于前30年管理部門長期缺乏自行監(jiān)測的具體監(jiān)管要求和檢查手段，很多企業(yè)仍沒有重視違法操作可能承擔(dān)的后果，沒有意識到他們作為自行監(jiān)測的主體應(yīng)該主動承擔(dān)的工作，反而是環(huán)保相關(guān)部門因減排考核需要對其主動督促，定時提醒。

4.1.2 自行監(jiān)測工作積極性不高

企業(yè)開展自行監(jiān)測工作，需要配置相關(guān)人員、儀器設(shè)備和實驗場所，還要列支耗材和設(shè)備運維費用，而且產(chǎn)生不了經(jīng)濟效益。對于以盈利為目的的企業(yè)來說，不愿意做投入與產(chǎn)出不成正比的虧本生意，因此其開展自行監(jiān)測工作的積極性不高，依賴于管理部門的經(jīng)費支持。例如，蘇州市各地國控重點企業(yè)大部分自動監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)、運行、維護費用由政府專項經(jīng)費保證，一旦需要企業(yè)承擔(dān)自動監(jiān)控系統(tǒng)的全部費用，勢必更加打擊企業(yè)自行監(jiān)測的工作積極性，嚴重影響自行監(jiān)測效果。

4.1.3 開展自行監(jiān)測的能力不足

自身具備專業(yè)監(jiān)測技術(shù)人員和實驗條件的企業(yè)不多，因此各企業(yè)開展手工自行監(jiān)測的能力有限，絕大多數(shù)依靠自動監(jiān)控和第三方手工監(jiān)測。鑒于管理部門所屬的監(jiān)測機構(gòu)不能對同一家企業(yè)既開展監(jiān)督(比對)監(jiān)測，又接受其委托自行監(jiān)測。因此，企業(yè)將監(jiān)測均交給了第三方運維(檢測)公司，其專業(yè)技能強弱、收費標準高低直接影響到自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的優(yōu)劣。而目前第三方運維(檢測)公司準入門檻較低，發(fā)展參差不齊，市場亟待成熟規(guī)范，使得監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性大打折扣。

4.2 管理部門層面

4.2.1 缺乏對自行監(jiān)測相關(guān)法規(guī)的有效宣貫

管理部門集中精力指導(dǎo)企業(yè)制定自行監(jiān)測方案，定時督促企業(yè)開展自行監(jiān)測并公開信息，這種管理方式讓企業(yè)自行監(jiān)測行為變得相當被動，往往忽視了對企業(yè)自行監(jiān)測法律意識和主體意識的宣貫，造成企業(yè)對自行監(jiān)測工作的不重視，一定程度上影響了自行監(jiān)測信息的可靠性。

4.2.2 缺乏可操作的自行監(jiān)測工作管理機制

管理部門沒有形成自行監(jiān)測工作全過程管理的機制，缺乏有效的自行監(jiān)測執(zhí)法檢查制度和合理利用自行監(jiān)測數(shù)據(jù)的辦法。法律層面對企業(yè)開展自行監(jiān)測的要求普遍較為籠統(tǒng)，可操作性不強，對于違規(guī)的責(zé)任也不夠明確。

5 國外企業(yè)自行監(jiān)測管理經(jīng)驗

以美國為例，企業(yè)自行監(jiān)測是排污許可管理的重要環(huán)節(jié)。一般通過排污許可證的形式，將自行監(jiān)測轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ髽I(yè)的具體要求[12-13]。例如，規(guī)章要求所有向地表水體排放的污染源，必須進行自行監(jiān)測與報告；監(jiān)測和報告的具體項目、方法和頻次在許可證中予以規(guī)定。

對于一些重點行業(yè)及重點污染源，要求連續(xù)監(jiān)測和實時報告，依據(jù)自行監(jiān)測和報告獲取的超標數(shù)據(jù)開展執(zhí)法、實施處罰，并減少其下一年的污染物排放額度。

美國通常對擬采信的自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，通過技術(shù)檢驗和現(xiàn)場檢查的方式對數(shù)據(jù)進行核實。對于提供的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，每年會要求企業(yè)提交專業(yè)的第三方公司出具的認證報告。同時美國也鼓勵企業(yè)“自我披露”違法行為。企業(yè)如果自愿揭露違法行為、迅速披露同時及時改正違法行為的，在進行民事制裁時予以減輕處理。

在美國，管理部門也注重自身服務(wù)，針對疏于了解掌握各類法律規(guī)范而發(fā)生違法行為、未及時開展自行監(jiān)測的企業(yè)，管理部門會根據(jù)其行業(yè)特點，介紹環(huán)境法律規(guī)范內(nèi)容，采取環(huán)保措施，防治污染設(shè)備安裝使用等步驟，進一步促進企業(yè)守法積極性。

6 探索自行監(jiān)測信息的應(yīng)用

6.1 執(zhí)行法律法規(guī)處罰條款

按照《環(huán)境保護法》第六十二條，重點排污單位不公開或者不如實公開環(huán)境信息的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令公開，處以罰款，并予以公告?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》規(guī)定重點企業(yè)違反信息公開規(guī)定的，責(zé)令公開，處三萬以下罰款，并予以公告。

6.2 直接應(yīng)用于行政許可處罰

《環(huán)境行政處罰辦法》明確規(guī)定，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為環(huán)保行政處罰的證據(jù)。環(huán)保主管部門利用在線監(jiān)控或者其他技術(shù)監(jiān)控手段收集違法行為證據(jù)。經(jīng)環(huán)保主管部門認定的有效性數(shù)據(jù)可以作為認定違法事實的證據(jù)。因此，企業(yè)自行監(jiān)測中自動監(jiān)測數(shù)據(jù)理論上是可以直接應(yīng)用于環(huán)境執(zhí)法的。一旦自動監(jiān)測數(shù)據(jù)合法化應(yīng)用，對于超標嚴重的企業(yè)即可適用按日計罰，大大提高了企業(yè)的違法成本，具有較強的威懾力。

6.3 鎖定重點監(jiān)管對象

對企業(yè)自行監(jiān)測信息公布平臺上超標數(shù)據(jù)較多的企業(yè)，管理部門可適當增加日常監(jiān)管頻次，并作為執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。同時，對自行監(jiān)測信息公布率不達標的企業(yè)，管理部門應(yīng)重點關(guān)注，并相應(yīng)在該企業(yè)年度信用評級中給予扣分處理。

7 對策建議

7.1 加強對自行監(jiān)測工作的宣貫培訓(xùn)

管理部門要通過集中和定制培訓(xùn)、全面和個別檢查相結(jié)合等方式加強對企業(yè)自主開展自行監(jiān)測工作的宣貫，強化企業(yè)的法律意識和主體意識。通過完善自身的管理服務(wù)進一步提高企業(yè)和公眾守法的積極性，使企業(yè)能夠自覺將法律制度的外部約束落實到企業(yè)內(nèi)部治理的各項制度中，建立一整套包括自行監(jiān)測及信息公開制度在內(nèi)的企業(yè)管理制度，并使之成為衡量自身是否履行社會責(zé)任的重要指標，自覺接受公眾監(jiān)督。

7.2 加快建立自行監(jiān)測管理的長效機制

試點試行將企業(yè)自行監(jiān)測超標信息直接應(yīng)用于行政處罰，并制定相應(yīng)的應(yīng)用執(zhí)法程序；抓住排污許可制度改革的契機，明確自行監(jiān)測數(shù)據(jù)作為排污許可全過程監(jiān)管的重要依據(jù)，進一步提高企業(yè)對自行監(jiān)測工作的重視程度。借鑒美國的經(jīng)驗，在排污許可管理中明確企業(yè)自行監(jiān)測項目、頻次等相關(guān)要求，對于重點企業(yè)，實施連續(xù)監(jiān)測和實時報告，發(fā)揮在線自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的作用。管理部門內(nèi)部要制定對企業(yè)自行監(jiān)測工作的監(jiān)督檢查方案，以查促改，從而規(guī)范企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開的自覺行為。各職能部門既各司其職又形成合力，以切實有效的工作機制來保證環(huán)境執(zhí)法的順利開展。

7.3 加速對第三方運維(檢測)機構(gòu)的規(guī)范引導(dǎo)

加強對第三方運維和社會化檢測機構(gòu)的監(jiān)管，通過抽查、盲樣考核以及比對監(jiān)測等方式規(guī)范第三方機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，嘗試聯(lián)合質(zhì)監(jiān)部門對存在弄虛作假的機構(gòu)，依法采取嚴厲的懲處措施。探索建立環(huán)保運維(檢測)服務(wù)機構(gòu)黑名單制度，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)操作機構(gòu)，列入黑名單并予以公告，確保第三方機構(gòu)提供給企業(yè)的自行監(jiān)測信息真實、有效。

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欄目編輯 周立平

The Path Analysis on the Application of Enterprise Self-monitoring Information in Environmental Supervision and Management

WU Min-yan1， WANG Ya-chao2

(1.SuzhouEnvironmentalScienceResearchInstitute，Suzhou，Jiangsu215004，China； 2.SuzhouEnvironmentalMonitoringCenter,Suzhou，Jiangsu215004，China)

From the enterprise self-monitoring information application in environmental supervision and management， through the introduction of enterprise self-monitoring and information publication legal obligations and current situation， it summarized the present difficulties on the application of enterprise self-monitoring information in environmental supervision and management， and analysed the causes. Based on the management experience of foreign countries， it carried out the path of the application of self-monitoring information and provided the operable suggestions for management department.

Self-monitoring information；Environmental supervision and management；Application path；Enterprise

2016-08-17；

2016-09-09

吳旻妍(1984—)，女，工程師，碩士，從事環(huán)境監(jiān)測管理和環(huán)境技術(shù)規(guī)劃研究工作。

X32

C

1674-6732(2017)01-0067-04