打開農(nóng)業(yè)水價(jià)改革『兩難』的金鑰匙
□李存才
調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià),一頭連著農(nóng)民和糧食安全,一頭連著水資源和水安全。不提價(jià),難以實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水和工程良性運(yùn)行;簡單提價(jià),會(huì)影響農(nóng)民利益且難以接受。這是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革長期以來面臨的“兩難”問題。
2016年1月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》,國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部四部委聯(lián)合作出部署,要求各地有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,用10年左右時(shí)間建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制,農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平,農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行,可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制基本建立,先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用,農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整,農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。
業(yè)內(nèi)人士表示,意見及相關(guān)措施的出臺(tái),有助于破解農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的“兩難”問題。
2014年以來,按照國家部署,山東省選擇安丘市等5個(gè)縣(市)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)。試點(diǎn)前,項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍低于供水成本,由于缺乏必要的計(jì)量設(shè)施,一般實(shí)行按畝收費(fèi),水費(fèi)實(shí)收率較低;試點(diǎn)后,通過完善工程基礎(chǔ)、建設(shè)計(jì)量監(jiān)測體系、明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)、完善農(nóng)業(yè)水價(jià)政策、建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、落實(shí)工程產(chǎn)權(quán)和管護(hù)權(quán)等措施,實(shí)現(xiàn)了終端計(jì)量供水,建立了科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。項(xiàng)目區(qū)糧食作物水價(jià)普遍達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本,經(jīng)濟(jì)作物水價(jià)達(dá)到全成本。
安丘項(xiàng)目區(qū)位于安丘市興安街道西北部,涉及25個(gè)村莊、4466戶人口,總?cè)藬?shù)1.58萬人,試點(diǎn)區(qū)種植面積共計(jì)2.2萬畝。根據(jù)測算,項(xiàng)目區(qū)全成本水價(jià)為0.76元/m3,水費(fèi)年收入234萬元。綜合改革后,項(xiàng)目區(qū)水價(jià)執(zhí)行分類水價(jià),經(jīng)濟(jì)作物執(zhí)行微利水價(jià)0.8元/m3,略高于全成本;糧食作物執(zhí)行0.6元/m3,水價(jià)低于全成本。
為有效調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性,項(xiàng)目區(qū)運(yùn)用價(jià)格杠桿,推行“一提一補(bǔ)”制,即在測算的終端水價(jià)基礎(chǔ)上,適當(dāng)提高水價(jià),將提價(jià)增收的水費(fèi)作為獎(jiǎng)補(bǔ)資金來源,對照定額按節(jié)水量累進(jìn)獎(jiǎng)補(bǔ),結(jié)余資金滾動(dòng)使用。通過“一提一補(bǔ)”,項(xiàng)目區(qū)水費(fèi)收入通過經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)貼糧食作物達(dá)到平衡,實(shí)現(xiàn)全成本水價(jià)?!耙惶嵋谎a(bǔ)”機(jī)制的成功推行,不僅達(dá)到了“以水養(yǎng)水”,而且實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的“三贏”,為推動(dòng)試點(diǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了有力保障。
在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上,山東省決定,借鑒安丘等5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),2017年,各市分別選擇1個(gè)以上縣(市、區(qū))開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革;2018年,完成改革面積達(dá)到有效灌溉面積的20%; 2025年,完成全部有效灌溉面積的改革任務(wù)。
農(nóng)業(yè)是用水大戶,節(jié)水潛力大,但由于部分農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,田間節(jié)水設(shè)施不配套,運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足,農(nóng)業(yè)用水管理不精細(xì),水商品意識(shí)淡薄,農(nóng)業(yè)用水價(jià)格長期低于供水成本,利用價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)水良性機(jī)制不完善,不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放,用水效率偏低,而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。
水利部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及供水、用水、管水等環(huán)節(jié),資源、價(jià)格、產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域,工程、技術(shù)、政策等措施,政府、社會(huì)、農(nóng)民等方面,必須尊重農(nóng)民意愿,維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)民增收,總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。既要使市場在資源配置中起決定性作用,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水;也要更好發(fā)揮政府作用,保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求。
山東省水利科學(xué)研究院李福林研究員說,農(nóng)業(yè)水價(jià)按照價(jià)格管理權(quán)限實(shí)行分級(jí)管理。大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價(jià)原則上實(shí)行政府定價(jià),具備條件的可以實(shí)行協(xié)商定價(jià);大中型灌區(qū)末級(jí)渠系、小型灌區(qū)以及社會(huì)資本投資興建的供水工程,鼓勵(lì)實(shí)行協(xié)商定價(jià),也可以實(shí)行政府定價(jià),具體辦法由各地自行確定。實(shí)行政府定價(jià)的,由價(jià)格主管部門按程序進(jìn)行成本監(jiān)審,綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力,合理制定供水工程各環(huán)節(jié)水價(jià);實(shí)行協(xié)商定價(jià)的,由供需雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上,按照有利于促進(jìn)節(jié)水、保障工程良性運(yùn)行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的原則確定。同時(shí),根據(jù)國家、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策,區(qū)分不同的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、缺水程度、供水來源,實(shí)行分類水價(jià)。經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價(jià)格要高于其他用水類型,其中,糧食作物用水價(jià)格應(yīng)達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平,一般經(jīng)濟(jì)作物用水價(jià)格應(yīng)達(dá)到完全成本水平,高附加值經(jīng)濟(jì)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等用水價(jià)格應(yīng)達(dá)到一定盈利水平。嚴(yán)重缺水地區(qū)的用水價(jià)格要高于其他地區(qū),較長缺水時(shí)期的用水價(jià)格耍高于其他時(shí)期,對按照政策應(yīng)當(dāng)限制用水的,可以實(shí)行特殊加價(jià)制度;要使地下水用水成本高于當(dāng)?shù)氐乇硭m當(dāng)提高地下水保護(hù)區(qū)用水價(jià)格,顯著提高地下水超采區(qū)用水價(jià)格,體現(xiàn)地下水戰(zhàn)略價(jià)值和綜合治理成本,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。
專家建議,在完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)上,要盡快建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。在發(fā)揮水價(jià)促進(jìn)節(jié)水杠桿作用的同時(shí),確??傮w不增加農(nóng)戶定額內(nèi)用水的水費(fèi)支出,保障農(nóng)戶合理用水權(quán)益,保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。建立健全精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制,以水價(jià)調(diào)整為前提,補(bǔ)貼與承受能力掛鉤,農(nóng)業(yè)用水超出定額、農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整未達(dá)到要求或未超出農(nóng)戶承受能力的不予補(bǔ)貼。
從精準(zhǔn)補(bǔ)貼對象看,主要為在定額內(nèi)用水的種植糧食作物的用水主體,包括不同規(guī)模的農(nóng)民用水戶、正式登記注冊的農(nóng)民用水合作組織、依法設(shè)立的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織,以及小型灌排設(shè)施和配套計(jì)量設(shè)施管護(hù)主體。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額,統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整與農(nóng)戶承受能力,制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
從精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金來源看,主要通過優(yōu)化各級(jí)財(cái)政農(nóng)田水利和農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支出結(jié)構(gòu),加大用于精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的支持力度,以及超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)分成收入、地下水提價(jià)分成收入、高附加值作物或非農(nóng)業(yè)供水分成利潤、水權(quán)轉(zhuǎn)讓分成收入、社會(huì)捐贈(zèng)等多種渠道籌集。
為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革,國冢還要求各地充分發(fā)揮財(cái)政資金對農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的引導(dǎo)作用,統(tǒng)籌公共財(cái)政一般預(yù)算、地方水利建設(shè)基金、國有土地出讓收益計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金等,調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu),不斷加大對農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的投入力度。各級(jí)財(cái)政投入到小型農(nóng)田水利的資金,要重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革,主要補(bǔ)助農(nóng)田水利工程與計(jì)量設(shè)施建設(shè)、工程維修養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村基層用水組織能力建設(shè)、農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼以及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)等方面?!?/p>
2017-03-15
注:源自《水利文萃》2017年第2期第48頁。