王 青（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 河南 長沙 410006）

論公眾參與環(huán)境影響評價法律制度的完善

王 青（湖南師范大學(xué)法學(xué)院 河南 長沙 410006）

環(huán)境影響評價是環(huán)境管理體系中不可缺少的重要組成部分，公眾參與的有效性是環(huán)評機制取得成效的關(guān)鍵。然而，我國當(dāng)前的公眾參與環(huán)評機制在公眾參與程序、信息公開、法律救濟方式等方面存在諸多不足，導(dǎo)致環(huán)評機制在很大程度上流于形式。為健全公眾參與環(huán)評法律制度，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外相關(guān)立法經(jīng)驗，對公眾參與環(huán)評程序、信息公開等規(guī)定進(jìn)一步完善，真正落實公眾參與環(huán)評機制。

環(huán)境影響評價；公眾參與；權(quán)益；有效性

1 環(huán)境影響評價與公眾參與概述

1.1 相關(guān)概念

（1）環(huán)境影響評價的基本定義

環(huán)境影響評價簡稱環(huán)評，是指對已經(jīng)規(guī)劃和擬可能建設(shè)項目在實施后可能對周邊環(huán)境造成的影響，并進(jìn)行系統(tǒng)分析、全面預(yù)測和準(zhǔn)確評估，根本的提出具有相對應(yīng)具體方案對策和措施，從而預(yù)防或者減輕對環(huán)境造成的不良環(huán)境影響，利用以上措施和對策建立監(jiān)管的制度與規(guī)則。由此可見，環(huán)境影響評價體系的主體內(nèi)容是以防范為主的監(jiān)管制度體系。環(huán)境影響評價制度體系可以通過規(guī)劃和建設(shè)的具體內(nèi)容和基本責(zé)任，從而建立具體的行動任務(wù)職責(zé)，也可以通過工程設(shè)計的要求和建議對整個項目進(jìn)行環(huán)保評價，不僅可以為環(huán)境管理提供基本法制，更可以為項目的建立與實施提供最基本的管理數(shù)據(jù)。

（2）公眾參與基本定義

目前，社會科學(xué)研究中認(rèn)為：“公眾參與”是公眾在社會上的重要責(zé)任，它通過有關(guān)政府職能部門和發(fā)起行動方與公眾之間組成的雙向相互溝通行為，通過公眾參與到某個時間的決策過程，降低和化解公眾與相關(guān)政府部門和發(fā)起行動方之間的主要沖突和矛盾。公眾參與是環(huán)境影響評價制度中的重要內(nèi)容，它是指具有共同特定利益的人群或團體介入涉及到自身利益的事務(wù)決策的活動。環(huán)境影響評價中的公眾參與是在進(jìn)行環(huán)境影響評價，編制、審批環(huán)境影響報告時，必須征求公眾對擬議行動的意見，將公眾意見作為決策的一項依據(jù)，從而避免擬議行動對環(huán)境可能造成的損害，保護利害關(guān)系人的環(huán)境權(quán)益。

1.2 公眾參與環(huán)境影響評價制度的必要性

設(shè)計法律制度的最終目的在于實現(xiàn)正義，環(huán)境正義正是隨著環(huán)境問題的不斷產(chǎn)生而被提出。環(huán)境正義的實現(xiàn)有賴于環(huán)境的平等的實現(xiàn)，在環(huán)境法理論與實踐中，平等意味著首先注重對人類長遠(yuǎn)利益的平等，同時，注重維護當(dāng)代人的平等，即當(dāng)代人的發(fā)展不能以犧牲后代人的發(fā)展為代價。為緩解環(huán)境壓力和資源壓力、實現(xiàn)環(huán)境正義，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從內(nèi)容上規(guī)定：“可持續(xù)發(fā)展要解決的核心問題是人與自然的矛盾，使人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境與資源等因素相互協(xié)調(diào)”，而公眾參與環(huán)境影響評價制度是實現(xiàn)環(huán)境正義的有效途徑。公眾參與環(huán)評制度具有維護環(huán)境上的平等功能，在當(dāng)代人中間，最易受到環(huán)境污染危害的人，往往也代表了下一代人的利益和權(quán)利，他們不受污染危害的利益和權(quán)利如果得到了維護，那么環(huán)境正義也就得到較好的實現(xiàn)。

公眾參與是否落實直接制約著環(huán)評制度效用的發(fā)揮，公眾充分參與環(huán)評，及時了解環(huán)境信息，通過正常渠道表達(dá)意見，有利于加強對項目環(huán)境影響的日常監(jiān)督，確保各個利益主體在程序上得到公正的對待，從而使得政府的環(huán)境決策更容易獲得支持。公眾參與環(huán)評，一方面可以提高環(huán)境行政效率，另一方面也促進(jìn)了公眾環(huán)保意識的提高。

2 公眾參與環(huán)境影響評價過程中存在的法律問題

環(huán)境問題是全球性的也是我國在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中需要認(rèn)真對待、妥善解決的一個重大問題。由于我國的公眾參與環(huán)境保護的法律機制上存在諸多缺陷，導(dǎo)致公眾參與環(huán)境保護的相關(guān)權(quán)利落實不到位、信息不公開，公眾參與的法律主體地位不明、參與時機滯后，無法組織有效的組織機構(gòu)參與到環(huán)境保護中來。

（1）公眾環(huán)境知情權(quán)的缺位

環(huán)境知情權(quán)是公眾享有的了解其生活、學(xué)習(xí)及工作等周圍環(huán)境的基本權(quán)利，是參與環(huán)境管理的前提。公眾有權(quán)知道環(huán)境的真實狀態(tài)，有權(quán)了解環(huán)境保護的相關(guān)信息，這是其參與環(huán)境保護的前提條件，沒有環(huán)境知情權(quán)，那么公眾參與環(huán)評也就無從談起。如昆明 PX事件中，中石油云南石化公司稱煉油項目的論證過程歷時近 8年，然而環(huán)境信息公開并不透明，民眾對這一項目卻毫無所知，也不知道環(huán)評報告從何而來。

（2）公眾參與機制不健全

2015年9月1日開始實施《環(huán)境保護公眾參與辦法》。它明確規(guī)定了公眾參與的多種方式，如座談會、專家論證會、聽證會、問卷調(diào)查等。在我國則通常利用的是政府主導(dǎo)調(diào)查的方式，其形式是通過相對單一化的問卷調(diào)查的方式，該方法的成本偏低、方式簡便易操作，但是也勢必會存在調(diào)查的格式及內(nèi)容單一。在公眾填寫問卷調(diào)查的時候，主觀能動性相對較差，因此也無法真實反映實際的情況。例如在昆明 PX項目，其已經(jīng)公布的環(huán)評報告由政府及中石油華東勘察設(shè)計研究院作為主體進(jìn)行評估，公眾作為利益相關(guān)者并沒有實質(zhì)性的參與，而其中的公眾參與環(huán)節(jié)和民意咨詢環(huán)節(jié)最后都流于形式。參與機制的不足和缺陷使得公眾不得不從體制內(nèi)的意見表達(dá)轉(zhuǎn)為體制外的抗?fàn)?，在項目和政策推行過程中容易遭到公眾的質(zhì)疑。而且對于公眾意見的反饋，由于法律中缺乏有關(guān)具體的反饋程序和反饋方式的規(guī)定，政府與公眾沒有形成雙向溝通的方式，可能會造成相關(guān)單位實行“只聽取、不采納”的辦法，甚至是對公眾參與走過場。

（3）公眾參與環(huán)境影響評價缺乏司法保障機制

目前，我國立法尚未對公眾參與環(huán)評提供有效的司法救濟途徑：我國《環(huán)境影響評價法》規(guī)定環(huán)評應(yīng)當(dāng)組織公眾參與，但對于沒有組織公眾參與或不考慮公眾意見時，環(huán)評結(jié)論效率如何、相關(guān)單位和人員應(yīng)如何承擔(dān)法律責(zé)任，法律并無規(guī)定。如果公眾參與環(huán)評時缺乏司法保障機制，那么環(huán)評制度發(fā)揮的效用將大打折扣。作為防止公眾參與制度失效的最后屏障，司法救濟機制的完善已迫在眉睫。

3 完善公眾參與環(huán)境影響評價制度的法律建議

法對秩序的意義主要表現(xiàn)在，法為秩序提供預(yù)想模式、調(diào)節(jié)機制和強制保證。對于公眾參與，我們一方面希望國家在維護正常的憲政秩序和社會良性發(fā)展的情況下最大限度地容許公眾參與，另一方面對公眾參與制度的設(shè)計必須結(jié)合中國國情，注重它的可行性，否則無限制的參與只會導(dǎo)致行政權(quán)運作的失衡，使正常的社會秩序難以為繼。根據(jù)李步云先生三種形態(tài)的人權(quán)理論，環(huán)境權(quán)作為人的應(yīng)有權(quán)利，它轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘ?quán)利、實有權(quán)利是一個歷史的過程，它需要國家在法律上、制度上提供切實的保障，即法律的制定認(rèn)可和制度的構(gòu)建同等重要。

（1）完善環(huán)境信息公開制度

環(huán)境信息公開，是指依據(jù)和尊重公眾知情權(quán)，政府和企業(yè)以及其他社會行為主體向公眾通報和公開各自的環(huán)境行為以利于公眾參與和監(jiān)督。如果沒有政府信息的公開，公民的環(huán)境知情權(quán)也就無從談起。美國環(huán)保局曾提出信息公開的三項原則：有效地公開；信息公開方式應(yīng)當(dāng)確保信息為更多可能受到影響的公眾獲得；公開的信息內(nèi)容易于為公眾所理解；在程序的盡早階段公開。我國環(huán)境信息公開應(yīng)當(dāng)借鑒上述三項原則，在法律中明確公示信息的要求。

目前，關(guān)于將環(huán)境影響評價信息詳細(xì)全文公開公布公示已經(jīng)有了明確的法律規(guī)定，在我國環(huán)境法中已經(jīng)有了詳細(xì)條文法規(guī)，但是這些法規(guī)法律還需要補充和完善。第一，改變環(huán)境影響評價體系中信息公示形式單一狀況?，F(xiàn)實中多數(shù)情況下只能借助網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行全文公示，但大多數(shù)公眾很難關(guān)注到所在的公式網(wǎng)站以及公示的時間地點，應(yīng)該利用媒體，提升和不斷創(chuàng)新合理的公開信息方式，在最原始的張貼告示的方式基礎(chǔ)之上，將要建設(shè)和實施的項目具體基本信息以及審核批準(zhǔn)的公示進(jìn)行全文公告，利用這種簡單的傳播方式快速的讓公眾直接獲取想知道的信息；同時，也要在項目建設(shè)和實施的工地周邊進(jìn)行宣傳和公告，有條件的單位應(yīng)該加強使用報紙、電視以及新媒體等信息傳播渠道全面進(jìn)行公開宣傳和有效的公示，使得公眾能夠從項目建設(shè)和實施的本身出發(fā)、了解項目對環(huán)境影響的問題，讓公眾科學(xué)合理地有效參與到環(huán)境影響評價體系中。第二，通過構(gòu)建有效的信息處理機制，突出環(huán)評監(jiān)管和決策的重點，將公眾參與中的權(quán)益訴求加以有效地辨識區(qū)分。第三，明確信息公開與涉及國家秘密應(yīng)當(dāng)保密的范圍，形成信息公開與保密審查的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（2）健全公眾參與機制

從環(huán)境影響評價中公眾參與的主體、公眾參與的方式以及信息反饋機制方面，對環(huán)境影響評價中的公眾參與機制進(jìn)行完善。

第一，擴大公眾參與的主體。環(huán)境影響評價的公眾，除建設(shè)單位、審查環(huán)評機關(guān)外，還包括其他相關(guān)機關(guān)、團體組織、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦?。對于受?guī)劃影響的市民和組織自然屬于公眾范疇，對于與規(guī)劃無直接利害關(guān)系但對規(guī)劃感興趣并具有一定專業(yè)知識和信息的公民或團體只要提出申請，也應(yīng)當(dāng)劃定為公眾范疇允許其參與到環(huán)評程序中來。這樣有利于集思廣益，廣泛考慮到各方利益和不同立場，盡可能避免或減少沖突的產(chǎn)生。

第二，在參與的方式上，我國法律雖然規(guī)定了較多方式，但是沒有細(xì)化每個方式的程序，因而操作性不強。在法律上完善聽證會的具體程序，立法上賦予公眾啟動聽證會程序的權(quán)利，并詳細(xì)規(guī)定在何種情況下、具備什么條件的公眾可以啟動；不同參與方式在互動程度上、參與范圍、參與效果各不相同，立法應(yīng)考慮普通公眾的非專業(yè)性特點，明確規(guī)定不同層次的評價對象的適用性不同以及具體的公眾參與方式，保證民意的完全真實表達(dá)和公眾的參與監(jiān)督作用。比如小范圍的建設(shè)項目征集民意，可采取調(diào)查問卷的方式，但調(diào)查問卷的設(shè)計要突出重點并且在選項的設(shè)計上要廣泛詳細(xì)；大范圍的規(guī)劃環(huán)評，因參與對象廣泛，公眾參與的方式就可采用媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式。因環(huán)境問題比較專業(yè)，可根據(jù)具體情況具體適用專家座談會的方式。

第三，在信息反饋機制方面，制定有效的信息反饋制度，對公眾的信息進(jìn)行認(rèn)真歸納，提高對公眾意見的重視程度，認(rèn)真分析，出具對公眾意見采納或者不采納的理由書面報吿。在考慮公眾的意見時，要協(xié)調(diào)各方成員，集思廣益，不僅要有建設(shè)單位和相關(guān)專家，還要有公眾組織參加交流，并及時將結(jié)果告知公眾。以上信息建議存檔保留。因為如果沒有保留義務(wù)，政府機關(guān)有時候仍然會走過場。同時應(yīng)該建立環(huán)境違法的誠信檔案，對于不誠信的建設(shè)單位不僅要處以經(jīng)濟罰款還應(yīng)當(dāng)延長其再次申請環(huán)評的間隔時間。

（3）完善司法救濟機制

鑒于我國目前司法體制對于公眾參與制度救濟力度薄弱，法律應(yīng)當(dāng)在以下方面對其進(jìn)行完善。第一，完善環(huán)境司法專門化，一方面應(yīng)當(dāng)賦予公眾參與這一程序性行政行為的可訴性，對于具有爭議的程序行為提出救濟；另一方面，應(yīng)當(dāng)對公眾參與程序進(jìn)行實質(zhì)性審查，具體審查利益相關(guān)者的意見在所選擇的參與方式中能否被充分表達(dá)、環(huán)評審批機構(gòu)對于公眾的相關(guān)意見是否有及時、公開地回應(yīng)、參與規(guī)則是否公平等。第二，法律明確應(yīng)規(guī)定公眾參與的效力和法律責(zé)任，完善相關(guān)處罰規(guī)定，例如環(huán)評機構(gòu)對于應(yīng)當(dāng)組織公眾參與而未組織的情況下所得出的規(guī)劃環(huán)境結(jié)論視為無效，相關(guān)責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，公眾有權(quán)通過舉報、提起訴訟等方式監(jiān)督相關(guān)部門的行政行為。第三，建立回應(yīng)問責(zé)機制，對于反饋不及時、拒絕回應(yīng)的相關(guān)部門，追究其法律責(zé)任。

4 結(jié)語

環(huán)境影響評價制度呼吁充分的公眾參與過程公眾參與有效性進(jìn)行系統(tǒng)地分析和研究越來越重要，雖然在環(huán)境評價體系中還存在著大量不足和不完善的體制，但是實踐會證明，隨著公眾素質(zhì)的不斷提升、保護環(huán)境的意識不斷的提高，最終可以進(jìn)一步改善環(huán)境影響評價中公眾參與的有效性，促進(jìn)環(huán)境影響評價體系的不斷完善。

〔1〕王貴國，金瑞林，汪勁，林峰，趙宇紅.中國環(huán)境法〔M〕.北京：法律出版社，1998：5-30．

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〔3〕李艷芳.公眾參與環(huán)境影響評價制度研究〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：2-16．

〔4〕葉珊.發(fā)展公平與經(jīng)濟公平——試析宏觀調(diào)控法的價值定位〔J〕.行政與法2002（7）：40.

〔5〕程子君，李志強.中國公眾參與環(huán)境保護的不足及原因探析〔J〕.環(huán)境科學(xué)與管理，2009：21-24.

〔6〕汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究——環(huán)境與開發(fā)決策的正當(dāng)法律程序〔M〕.北京大學(xué)出版社，2006.

Discussion on Perfection of the Legal System of Public Participation in Environmental Impact Assessment

Wang Qing（Law School of Hunan Normal University ChangSha HuNan 410006）

Environmental impact assessment（EIA） is an important and indispensable part in environmental management system.The effectiveness of public participation determines the quality of environmental impact assessment.However，because China's current public participation in EIA system faces adverse conditions in procedure，information sharing and legal remedy，EIA becomes a mere formality to a great extent.It is necessary to study legislative experience abroad in perfecting of the law system，improve public participation procedure and information sharing to implement public participation in EIA system.

Environmental impact assessment Public participation Equity Validity

X820

A

1674-263X（2017）03-0085-03

2017-09-30

王青（1992-），女，湖北黃岡人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。