馮曉飛 盧瑛瑩 陳 佳

(浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，浙江 杭州 310007)

政府的污染源環(huán)境監(jiān)督制度設(shè)計(jì)

馮曉飛 盧瑛瑩 陳 佳

(浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，浙江 杭州 310007)

我國政府的污染源環(huán)境監(jiān)督制度無法滿足當(dāng)前的實(shí)際需求。本文通過探討監(jiān)督檢查的原則，提出監(jiān)督檢查的具體類別，明晰監(jiān)督檢查的實(shí)施程序，實(shí)現(xiàn)了對政府的環(huán)境監(jiān)督制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，從而為我國的污染源環(huán)境監(jiān)督體系的發(fā)展提供了參考。

政府；環(huán)境監(jiān)督；設(shè)計(jì)

引言

我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展，逐步形成了具有自身特色的環(huán)境管理體系，針對污染源的相關(guān)監(jiān)管措施不斷出臺(tái)。然而，實(shí)際管理效果卻難以令人滿意，各類環(huán)境違法行為屢禁不止，污染源超標(biāo)排污、偷排漏排等現(xiàn)象頻頻發(fā)生，突發(fā)環(huán)境事件時(shí)有出現(xiàn)，對改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)和諧形成了巨大挑戰(zhàn)。

長期以來，我國的政府監(jiān)督主要依賴于現(xiàn)場檢查，例如《環(huán)境保護(hù)法》中就規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門……有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查”，但對監(jiān)督檢查的具體方式、方法等并沒有進(jìn)行規(guī)定。與國外的政府監(jiān)督相比[1-2]，我國的政府監(jiān)督呈現(xiàn)出對檢查方式單一、規(guī)范化和靈活性不足、非現(xiàn)場重視不夠等問題。此外，隨著排污許可制度對污染源自行監(jiān)測和自我監(jiān)督的強(qiáng)制要求，政府監(jiān)督和污染源自我監(jiān)督兩者間關(guān)系未能完全厘清[3]，不利于污染源環(huán)境監(jiān)督體系的發(fā)展。

本文將針對我國政府監(jiān)督中的主要問題，對政府的污染源環(huán)境監(jiān)督制度進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，探討政府監(jiān)督檢查的原則，提出監(jiān)督檢查的具體類別，明晰監(jiān)督檢查的實(shí)施程序，以求為我國的污染源環(huán)境監(jiān)督體系的完善提供參考和借鑒。

1 監(jiān)督檢查原則

政府應(yīng)當(dāng)制定多樣化、規(guī)范化的監(jiān)督檢查方法，以根據(jù)實(shí)際情況開展檢查。根據(jù)我國環(huán)境監(jiān)督的現(xiàn)狀，政府實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)應(yīng)重點(diǎn)遵循以下幾項(xiàng)原則：

一是現(xiàn)場與非現(xiàn)場并重?，F(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查都是政府開展監(jiān)督檢查的基本方式，應(yīng)當(dāng)都加以重視。非現(xiàn)場檢查通常是基于已有的數(shù)據(jù)資料，例如企業(yè)遞交的各類報(bào)告，對污染源實(shí)施的審查。隨著技術(shù)方法的進(jìn)步，非現(xiàn)場檢查也包括了無人機(jī)拍攝、遠(yuǎn)紅外攝像、航拍和遙感監(jiān)測等手段，資料的獲取途徑不斷拓展。非現(xiàn)場檢查與現(xiàn)場檢查互相補(bǔ)充，形成一個(gè)完整的監(jiān)督檢查體系。

二是整體與局部相結(jié)合。檢查可以針對污染源的一個(gè)或者數(shù)個(gè)關(guān)聯(lián)部分進(jìn)行檢查，也可以對污染源整體進(jìn)行檢查。局部檢查可以將關(guān)注點(diǎn)集中在特定問題上，有利于節(jié)約資源，提高效率，但結(jié)果可能不夠全面。相反地，整體檢查可以全面地反應(yīng)污染源環(huán)境信息，但一般成本較高、實(shí)施程序復(fù)雜。兩者應(yīng)互相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)成本效益的最大化。

三是污染防治要求與自我監(jiān)督要求兼顧。隨著污染源強(qiáng)制性自我監(jiān)督的推行，企業(yè)的守法義務(wù)已經(jīng)不僅僅局限于污染防治，自我監(jiān)督本身也成為污染源必須遵守的要求。因此，檢查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)兼顧這兩者，既要檢查企業(yè)的污染防治是否符合規(guī)定，也要檢查自我監(jiān)督的程序、方法是否正確和規(guī)范，即政府監(jiān)督是對污染源自我監(jiān)督的監(jiān)督。污染源自我監(jiān)督中的數(shù)據(jù)，包括自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)，其質(zhì)量控制的責(zé)任在于企業(yè)，而政府可以對此進(jìn)行監(jiān)督。

四是多層次的檢查深度。檢查深度主要是指檢查的詳細(xì)程度，應(yīng)當(dāng)建立多層次不同深度的檢查體系，以應(yīng)對實(shí)際工作需要。一般而言，較深入的檢查由于實(shí)施成本較高，并不作為主要檢查方式，往往只在一定前提下開展，例如日常檢查中發(fā)現(xiàn)了需要深入調(diào)查的問題，或者有公民投訴或舉報(bào)。此外，一定情況下也可以采用簡化的檢查方式，例如通過對污染源的快速走訪形成一個(gè)總體認(rèn)識(shí)。簡單快速的檢查有助于在不大量增加實(shí)施成本的基礎(chǔ)上擴(kuò)大檢查的覆蓋面。

五是基于風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)定位。基于風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)定位是指將監(jiān)督檢查資源更多地分配給高風(fēng)險(xiǎn)的污染源。隨著企業(yè)數(shù)量和種類的不斷增加、政府資源的局限和法規(guī)框架的不斷復(fù)雜化，采用基于風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)定位已經(jīng)十分必要，它有助于以更少的監(jiān)督力量獲得更大的環(huán)境效益[4]。污染源的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)取決于若干個(gè)因素，例如污染物的危害性、工藝的復(fù)雜程度、周邊的敏感性、守法歷史表現(xiàn)等。通過對危害性大、工藝復(fù)雜、敏感性強(qiáng)、違規(guī)記錄多的污染源加強(qiáng)監(jiān)督檢查，可以提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

2 監(jiān)督檢查類型

基于監(jiān)督檢查原則，從檢查形式、檢查內(nèi)容、檢查深度等方面著手，重點(diǎn)設(shè)計(jì)了六個(gè)基本的檢查類型：全面檢查、局部檢查、自我監(jiān)督審計(jì)、案頭審查、快速檢查、守法調(diào)查。

(1)全面檢查。全面檢查是對污染源是否符合法定要求的綜合檢查，一般以排污許可證為檢查依據(jù)。它包括的內(nèi)容有：對自行監(jiān)測數(shù)據(jù)、企業(yè)臺(tái)賬、執(zhí)行報(bào)告的審查；對污染排放狀況的檢查，包括開展監(jiān)督性監(jiān)測；對污染處理設(shè)施運(yùn)行狀況的檢查，包括設(shè)施性能參數(shù)(例如水流量、壓力差、溫度)的評估；對工藝流程參數(shù)(例如加料速度、原料組成)的評估。由于全面檢查的復(fù)雜性，一次全面檢查可以分步實(shí)施，但應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)(例如一年)內(nèi)完成。對于重點(diǎn)排污單位，應(yīng)當(dāng)規(guī)定全面檢查的最低頻次，例如兩年必須完成一次全面檢查。

(2)局部檢查。局部檢查是針對污染源的一個(gè)或幾個(gè)關(guān)聯(lián)部分開展的檢查。例如，可以單獨(dú)針對某一種介質(zhì)(水或氣)的污染排放狀況開展檢查，也可以將兩者聯(lián)合起來檢查。由于局部檢查更具有針對性，且實(shí)施成本較低，日常檢查可以以局部檢查為主。同時(shí)，為避免重復(fù)，提高效率，可以制定靈活的檢查實(shí)施模式，允許在一定時(shí)間范圍內(nèi)(例如一年內(nèi))的局部檢查互相結(jié)合，作為當(dāng)年度全面檢查的全部或部分內(nèi)容。

(3)自我監(jiān)督審計(jì)。自我監(jiān)督審計(jì)是對污染源自我監(jiān)督的檢查，即檢查自行監(jiān)測、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告是否符合要求。從內(nèi)容上來說，它也屬于一種局部檢查，但它比一般的局部檢查更為深入。除了對監(jiān)測數(shù)據(jù)、臺(tái)賬和報(bào)告進(jìn)行普通審查外，檢查人員還可以具體觀察企業(yè)相關(guān)人員開展取樣、分析、記錄、報(bào)告的整個(gè)流程，以確保其自我監(jiān)督程序符合要求。

(4)案頭審查。案頭審查是對污染源守法狀況的非現(xiàn)場綜合評估。它包括對多項(xiàng)非現(xiàn)場內(nèi)容的審查：污染源遞交的各類報(bào)告和相關(guān)數(shù)據(jù)資料；政府的監(jiān)督性監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)；無人機(jī)、遠(yuǎn)紅外、航拍、遙感和衛(wèi)星影像；與企業(yè)人員的談話；公眾的投訴和建議等。通過對各項(xiàng)資料的綜合審查和判斷，可以得出對污染源守法情況的評估結(jié)論。

(5)快速檢查。快速檢查是通過對污染源的快速走訪實(shí)施的檢查。檢查人員對于生產(chǎn)工藝、處理設(shè)施、污染物排放開展簡要的目測，依靠自身的經(jīng)驗(yàn)和判斷對潛在的守法問題形成一個(gè)快速總結(jié)，必要時(shí)也可以進(jìn)行取樣。快速檢查應(yīng)當(dāng)由經(jīng)驗(yàn)豐富的檢查人員實(shí)施，且對象應(yīng)當(dāng)限于工藝簡單、污染物危害小的低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)?？焖贆z查可以有效地節(jié)省政府監(jiān)督成本。

(6)守法調(diào)查。守法調(diào)查是對污染源開展的非常規(guī)的、詳細(xì)的檢查，適宜于解決由于時(shí)間限制、所需的技術(shù)專業(yè)知識(shí)水平等因素而難以常規(guī)檢查中進(jìn)行評估的問題。守法調(diào)查通常是在出現(xiàn)公民投訴和舉報(bào)，或者日常檢查中發(fā)現(xiàn)了潛在的重大問題后開展。由于需要為執(zhí)法處罰甚至訴訟做準(zhǔn)備，守法調(diào)查往往需要收集大量的信息和資料，以支持后續(xù)行動(dòng)的開展。

3 監(jiān)督檢查程序

開展監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循一定的檢查程序。結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn)[5]，檢查的一般性程序應(yīng)包括檢查前準(zhǔn)備、進(jìn)場、資料編集、離場、形成報(bào)告等步驟，各項(xiàng)監(jiān)督檢查應(yīng)根據(jù)自身性質(zhì)在履行一般性程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化調(diào)整。此外，非現(xiàn)場檢查可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步簡化。

3.1 檢查前準(zhǔn)備

檢查前準(zhǔn)備主要包括三方面內(nèi)容：審查污染源的背景資料；制定檢查方案；準(zhǔn)備相關(guān)儀器設(shè)備。審查背景資料有助于提前了解企業(yè)以提高后續(xù)效率，背景資料包括一般性信息(例如企業(yè)平面圖、工藝流程圖)、守法要求和排放標(biāo)準(zhǔn)、守法歷史資料、污染控制和處理系統(tǒng)等。制定檢查方案有助于良好地組織和實(shí)施檢查，檢查方案需要考慮的因素包括檢查的目標(biāo)、任務(wù)、程序、資源(人力和儀器)、時(shí)間安排、所需的合作協(xié)調(diào)(與監(jiān)測站或其他監(jiān)管部門)等，檢查方案可以以檢查清單的形式呈現(xiàn)。準(zhǔn)備儀器設(shè)備也是一項(xiàng)重要內(nèi)容，儀器設(shè)備一般應(yīng)包括以下類別：文件(證件、資料文檔、檢查清單、分析表格)、記錄用具、其他工具(GPS、便攜式電腦、手機(jī)、測距儀等)。檢查中需要采樣的，還需要準(zhǔn)備采樣設(shè)備。

3.2 進(jìn)場

進(jìn)入企業(yè)之前，應(yīng)先進(jìn)行場外觀察，目測是否有潛在的違規(guī)問題，并對企業(yè)空間布局進(jìn)行了解。進(jìn)入企業(yè)時(shí)，出示相關(guān)證件。進(jìn)入企業(yè)后，應(yīng)與企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行交談，說明檢查的目的和程序，重點(diǎn)對以下內(nèi)容進(jìn)行討論：檢查的目標(biāo)和先后順序；所需的企業(yè)記錄、報(bào)告和其他資料；企業(yè)陪同檢查的人員；許可證內(nèi)容的核對，包括企業(yè)設(shè)施、排污口是否與許可證中描述的一致；安全防護(hù)要求；需要拍攝的照片。進(jìn)場交談?dòng)兄谧屍髽I(yè)提供更好的配合。

3.3 資料編集

檢查人員應(yīng)當(dāng)就污染源的實(shí)際情況進(jìn)行資料的記錄和整理。資料的形式包括現(xiàn)場筆記、企業(yè)聲明、照片、錄像帶、圖紙、地圖、打印材料、電子文件、記錄復(fù)印件等。其中，現(xiàn)場筆記是資料編集的核心，它也是形成后續(xù)檢查報(bào)告的基礎(chǔ)。檢查人員需要記下檢查的開始和結(jié)束時(shí)間，并按順序?qū)z查中的各項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)行記錄和整理?，F(xiàn)場筆記一般需要包括以下內(nèi)容：現(xiàn)場觀察和觀測，包括能夠用于準(zhǔn)備檢查報(bào)告的各項(xiàng)現(xiàn)場狀況和實(shí)踐活動(dòng)；文件(包括自己準(zhǔn)備的和從企業(yè)取得的)以及數(shù)字圖像，這些物品應(yīng)附加備注并與具體的檢查事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)，以確保文件和圖像的信息可以被明確地辨識(shí)；非常規(guī)的狀況和問題，這些應(yīng)加以詳細(xì)地描述；其他信息，包括檢查當(dāng)中所接觸的企業(yè)人員的姓名與頭銜、開展的操作活動(dòng)及其作出的聲明和說明等。此外，在資料編集步驟，樣品的采集、運(yùn)輸、分析也應(yīng)作為檢查事項(xiàng)的一種而加以記錄和整理。

3.4 離場

為提升檢查的效果，檢查人員在離場前，應(yīng)當(dāng)就檢查結(jié)果主動(dòng)與企業(yè)人員進(jìn)行交流和討論。但是，討論的內(nèi)容僅限于檢查的初步發(fā)現(xiàn)，檢查人員不宜就污染源的不足之處是否屬于違規(guī)下結(jié)論。離場討論使得檢查人員能夠提出需要關(guān)注的問題，同時(shí)檢查人員也可以對離場后的后續(xù)程序向企業(yè)進(jìn)行說明。

3.5 形成報(bào)告

檢查報(bào)告是對所有的檢查信息和證據(jù)進(jìn)行組織、整合后的綜合性文檔。報(bào)告應(yīng)當(dāng)客觀、語言清晰且組織良好。檢查報(bào)告一般由以下幾個(gè)基本部分組成：敘述性說明；檢查清單；所編集的資料。敘述性說明是對檢查活動(dòng)簡明扼要的總結(jié)，其目的是對檢查過程中使用的程序、發(fā)現(xiàn)的結(jié)果進(jìn)行客觀記錄。檢查人員除了對檢查中的例行程序和活動(dòng)進(jìn)行闡述以外，應(yīng)重點(diǎn)描述潛在的違規(guī)和偏離，而現(xiàn)場筆記可用來作為撰寫指南。在檢查報(bào)告中，所編集的資料也應(yīng)作為參考資料附在敘述性說明之后，相關(guān)的引用位置應(yīng)該在敘述性說明中進(jìn)行標(biāo)注。檢查報(bào)告的質(zhì)量很大程度上決定了能否實(shí)施充分有效的后續(xù)行動(dòng)以糾正污染源的問題或不足。

4 結(jié) 語

隨著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，逐步形成了具有自身特色的環(huán)境管理體系，針對污染源的相關(guān)監(jiān)管措施不斷出臺(tái)。然而現(xiàn)實(shí)監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)，各類環(huán)境違法行為屢禁不止，污染源超標(biāo)排污、偷排漏排等現(xiàn)象頻頻發(fā)生，突發(fā)環(huán)境事件時(shí)有出現(xiàn)，成為當(dāng)前改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)和諧形成了巨大挑戰(zhàn)。與國外的政府監(jiān)督相比，我國的政府監(jiān)督呈現(xiàn)出對檢查方式單一、規(guī)范化和靈活性不足、非現(xiàn)場重視不夠等問題。此外，隨著排污許可制度對污染源自行監(jiān)測和自我監(jiān)督的強(qiáng)制要求，政府監(jiān)督和污染源自我監(jiān)督兩者間關(guān)系未能完全厘清，不利于污染源環(huán)境監(jiān)督體系的發(fā)展。

我國政府的污染源環(huán)境監(jiān)督制度無法滿足當(dāng)前的實(shí)際需求。為此，本文將針對我國政府監(jiān)督中的主要問題，對政府的污染源環(huán)境監(jiān)督制度進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，探討政府監(jiān)督檢查的原則，提出監(jiān)督檢查的具體類別，明晰監(jiān)督檢查的實(shí)施程序，以求為我國的污染源環(huán)境監(jiān)督體系的完善提供參考和借鑒。

研究指出，政府是污染源環(huán)境監(jiān)督的主要力量之一。通過制定明確的監(jiān)督檢查原則、多樣化的監(jiān)督檢查類型、規(guī)范化的監(jiān)督檢查程序，可以推動(dòng)污染源環(huán)境監(jiān)督制度的不斷發(fā)展和完善，從而提升政府監(jiān)督檢查的效率和效果。

[1]U.S.Environmental Protection Agency.Clean Air Act Stationary Source Compliance Monitoring Strategy[R].Washington.D.C.：EPA，2016.

[2]U.S.Environmental Protection Agency.Clean Water Act National Pollutant Discharge Elimination System Compliance Monitoring Strategy[R].Washington.D.C.：EPA，2014.

[3]宋國君，趙英煚.美國空氣固定源排污許可證中關(guān)于監(jiān)測的規(guī)定及啟示[J].中國環(huán)境監(jiān)測，31(6)，2015：15-21.

[4]OECD.Ensuring Environmental Compliance：Trends and Good Practices[M].Paris：OECD Publishing，2009.

[5]U.S.Environmental Protection Agency.NPDES Compliance Inspection Manual[R].Washington.D.C.：EPA，2017.

A Design of Government's Environmental Monitoring System for Pollution Sources

FENG Xiaofei LU Yingying CHEN Jia

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou Zhejiang 310007，China)

Chinese government's environmental monitoring system for pollution sources cannot meet the actual needs.By discussing the principles of monitoring and inspection，the paper is proposing the specific categories of monitoring and inspection，and clarifying the implementation procedures of monitoring and inspection，an innovative design of the government's environmental monitoring system was realized，which may provide a reference for the development of China's environmental monitoring system for pollution sources.

government；environmental monitoring；design

馮曉飛，博士，高級工程師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境政策與管理

文獻(xiàn)格式：馮曉飛 等.政府的污染源環(huán)境監(jiān)督制度設(shè)計(jì)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(4)：33-35.

X328

A

1673-288X(2017)04-0033-03