陳秋昊

(北京大學(xué)歷史學(xué)系，北京 100871)

長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)的五年規(guī)劃與十五年布局前景

陳秋昊

(北京大學(xué)歷史學(xué)系，北京 100871)

2016年9月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，標(biāo)志著長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略共同構(gòu)成十八大以來新一輪改革開放的重要戰(zhàn)略支撐。本文以《綱要》的內(nèi)容、目標(biāo)、風(fēng)險和前景為研究對象，以理論分析和文獻(xiàn)分析為主要研究手段進(jìn)行初步解讀。

長江經(jīng)濟(jì)帶；《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》；解讀；政策；生態(tài)文明建設(shè)

2016年9月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)正式印發(fā)，標(biāo)志著長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略共同構(gòu)成十八大以來新一輪改革開放的重要戰(zhàn)略支撐。早于2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。《綱要》的制定雖然基本落實了《意見》要求，但也有顯著變化，其中最引人關(guān)注的是將“生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶”這一定位提升到了新的高度，將“建設(shè)綠色生態(tài)廊道”的一般要求提升為“突圍生態(tài)短板”的高優(yōu)要求。1月5日，推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會在重慶召開，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”。這些信號體現(xiàn)了決策層對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境有關(guān)認(rèn)識的不斷深化，對資源環(huán)境領(lǐng)域形成了正向刺激，也對相關(guān)行業(yè)和市場發(fā)出了強(qiáng)有力的調(diào)整信號。本文以《綱要》的內(nèi)容、目標(biāo)、風(fēng)險和前景為研究對象，以理論分析和文獻(xiàn)分析為主要研究手段進(jìn)行初步解讀。

1 決策背景

從時間節(jié)點看，《綱要》發(fā)布于中共十八屆六中全會前夕，既是對五中全會關(guān)于牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念若干論述的具體實踐[1]，也是為六中全會加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)備經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和民意基礎(chǔ)。五中全會提出“實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”、“堅持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”，并要求“主動參與二○三○年可持續(xù)發(fā)展議程[2]”，實際上指出當(dāng)前發(fā)展過程中來自生態(tài)環(huán)境方面的結(jié)構(gòu)性壓力居高不下，大氣、水、土壤等領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)和污染防護(hù)形勢嚴(yán)峻，污染常態(tài)化和生態(tài)脆弱化正在考驗著黨中央的執(zhí)政智慧。在此背景下，可以初步理解黨中央、國務(wù)院做出將長江經(jīng)濟(jì)帶的主體定位從“黃金水道”轉(zhuǎn)移到“生態(tài)廊道”的原因。

從決策主體看，國務(wù)院綜合前期調(diào)研提出《意見》，黨中央五中全會明確提出總體要求之后，國務(wù)院迅速將其落實為《綱要》并下發(fā)有關(guān)各省，黨政中央的頻繁交換意見體現(xiàn)了長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的重要地位和高層的共同決心，此外也體現(xiàn)了長江經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)問題的復(fù)雜性。2014年中共中央成立推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任組長，馬凱、孫政才、韓正、楊晶等擔(dān)任副組長，依托國家發(fā)展改革委員會設(shè)立辦公室[3]，有關(guān)各省市也陸續(xù)成立了地方領(lǐng)導(dǎo)小組。中央和地方兩級區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制意味著此輪改革的重點在于克服“各掃門前雪”的弊端，習(xí)近平指出“沿江省市和國家相關(guān)部門要在思想認(rèn)識上形成一條心，在實際行動中形成一盤棋，共同努力把長江經(jīng)濟(jì)帶建成生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶”[4]。這決定了長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的政治站位從一開始就不只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，而是立意于生態(tài)文明五位一體的區(qū)域整體發(fā)展規(guī)劃。

從決策過程看，《意見》和《綱要》之間相隔約兩年時間，這一階段有關(guān)部門主要針對長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和可行性進(jìn)行了咨詢和醞釀，綜合各方意見對《綱要》進(jìn)行了大型手術(shù)。除上述關(guān)于主體定位的變化外，《綱要》還明確了5條基本原則：一是江湖和諧、生態(tài)文明；二是改革引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動；三是通道支撐、協(xié)同發(fā)展；四是陸海統(tǒng)籌、雙向開放；五是統(tǒng)籌規(guī)劃、整體聯(lián)動。這5條基本原則進(jìn)一步落實了五中全會提出的五大發(fā)展理念，其中又著重強(qiáng)調(diào)了綠色和開放的發(fā)展理念?？梢哉f，《綱要》基本明確了長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的壓倒性作用，是一份主次分明、重點突出的行動指南。

從動員群體看，《綱要》明確指向長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋的11個省市構(gòu)成的整體，精準(zhǔn)動員發(fā)改和環(huán)保部門等。國家發(fā)展改革委主任徐紹史和環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧作為國務(wù)院有關(guān)部門代表在推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上發(fā)言，一同發(fā)言的還有分別代表長江上中下游的重慶、湖北和上海三地省級黨委主官[5]。這一信號明確指出長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展工作歸口于環(huán)境和改革，要站在全流域的角度進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)，并借助中央的強(qiáng)力統(tǒng)籌全面推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。

2 綱要內(nèi)容

2.1 大力保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境

《綱要》將生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在首要位置，指出“長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的基本思路就是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，而不是又鼓勵新一輪的大干快上”、“把保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置”?！毒V要》顯示，長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略區(qū)別于其他戰(zhàn)略，就是因其更加充分地闡釋了生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，更加深刻地理解了人地關(guān)系。這意味著，長江經(jīng)濟(jì)帶必須探索一條以保護(hù)帶開發(fā)、以保護(hù)促發(fā)展的新路，而不是走“多快好省”、“大干快上”的老路，在思想路線上更加偏向于改革創(chuàng)新。相比黃金水道“本位”的《意見》，轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境“本位”的《綱要》對生態(tài)更加強(qiáng)調(diào)，對環(huán)境更加友好，對保護(hù)更加重視，有利于為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

《綱要》為此提出四個方面的具體要求：一是保護(hù)和改善水環(huán)境；二是保護(hù)和修復(fù)水生態(tài)；三是有效保護(hù)和合理利用水資源；四是有序利用長江岸線資源。其中，《綱要》首次明確提出有序利用長江岸線資源。岸線資源在法律上仍無明確定位，在以往的行政操作中也不屬于審批和管理的范疇，《綱要》將其納入全流域統(tǒng)籌管理，強(qiáng)調(diào)科學(xué)安排利用，有利于清理治理現(xiàn)存的侵占、濫用、破壞和盲目建設(shè)等問題，是對長江生態(tài)環(huán)境和沿線景觀進(jìn)行整體規(guī)劃的重要舉措，其利用類型的拓展空間值得予以關(guān)注和研究。

《綱要》強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”而不是“保護(hù)優(yōu)先”，其實是對本世紀(jì)第一個十年過度強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的矯正，反映了決策層對生態(tài)環(huán)境動態(tài)平衡認(rèn)識的不斷深化。過去中央政府一度強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境，造成了一些地方政府“不開發(fā)就是保護(hù)”和“亂保護(hù)也是保護(hù)”的執(zhí)行誤區(qū)，極大危害到生態(tài)文明建設(shè)。近年來宏觀政策不斷豐富和充實“生態(tài)”這一概念，強(qiáng)調(diào)其動態(tài)平衡屬性，同時不斷加大行政壓力，加強(qiáng)地方政府行為的主動性和政策的科學(xué)性，取得了一定的積極效果。此次借助長江經(jīng)濟(jì)帶政策發(fā)布，有望進(jìn)一步鞏固和提高生態(tài)思維的影響力。

《綱要》顯示，“先污染后治理”的模式逐漸脫敏，實質(zhì)上承認(rèn)這一模式無法超越目前的社會發(fā)展階段，但要積極探索可行的優(yōu)化替代方案。為此，《綱要》提出四個“處方”：一是建立負(fù)面清單管理制度；二是加強(qiáng)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控；三是建立長江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；四是開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。其中，長江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立最有看點，因為這涉及到使用利益杠桿、按照“誰受益誰補(bǔ)償”的原則構(gòu)建長效機(jī)制，與京津冀地區(qū)正在構(gòu)建的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制高度類似，極有可能是未來國內(nèi)生態(tài)管理的可行模式。

2.2 加快構(gòu)建綜合立體交通走廊

《綱要》將依托長江黃金水道建設(shè)綜合立體交通走廊放在了次要位置，指出要“統(tǒng)籌鐵路、公路、航空、管道建設(shè)，率先建成網(wǎng)絡(luò)化、標(biāo)準(zhǔn)化、智能化的綜合立體交通走廊，進(jìn)一步提高質(zhì)量和效益，增強(qiáng)對長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略支撐力”。

《綱要》要求“積極推廣應(yīng)用節(jié)能環(huán)保型船舶，加快淘汰低效率高污染老舊船舶”，從交通工具入手提高綠色發(fā)展水平。長江航運(yùn)由來已久，由于沒有統(tǒng)一的船舶能耗和排放標(biāo)準(zhǔn)，黃金水道又十分繁忙，航運(yùn)船舶造成的水體和大氣污染難以治理。另外，船舶的迭代也直接關(guān)系到航運(yùn)企業(yè)的營利問題，可以預(yù)見這一舉措的實施將會遇到困難。為此，應(yīng)當(dāng)研究制定全流域統(tǒng)一的節(jié)能環(huán)保型船舶購置補(bǔ)貼政策，通過財政支持使航企得到實惠，主動申請購置指標(biāo)。集中置換之后，還應(yīng)探索收緊行業(yè)準(zhǔn)入，應(yīng)對可能出現(xiàn)的改裝、超載、虛報標(biāo)準(zhǔn)和套取補(bǔ)貼等違規(guī)行為，形成行業(yè)監(jiān)管的長效機(jī)制。

《綱要》要求“加強(qiáng)國家船舶溢油應(yīng)急設(shè)備庫和溢油應(yīng)急船舶建設(shè)”，實質(zhì)上是防控潛在的水體污染隱患。目前國家正在布局建設(shè)遠(yuǎn)洋、近海和內(nèi)河的溢油應(yīng)急體系，其中內(nèi)河看似最容易監(jiān)測和回收溢油，但因其航道具有唯一性而具有影響面廣、危害性大的特點，政府亟待加強(qiáng)危機(jī)管理能力。此外，溢油事故頻發(fā)的形勢也不容樂觀，長江水體生態(tài)尤其是瀕危動物的洄游和繁殖極大依賴于水體的質(zhì)量的穩(wěn)定，而此類偶發(fā)事件無疑將給水體污染的長期治理造成毀滅性的打擊。

2.3 創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

《綱要》指出要“在改革創(chuàng)新和發(fā)展新動能上做‘加法’、在淘汰落后過剩產(chǎn)能上做‘減法’，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成集聚度高、國際競爭力強(qiáng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)走廊”。其中，“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)走廊”的有關(guān)表述是首次出現(xiàn)。這意味著產(chǎn)業(yè)集聚的形態(tài)開始突破以城市為中心的“同心圓”模式，加快向多種空間布局的城市群形態(tài)擴(kuò)展。無獨(dú)有偶，2016年5月國務(wù)院批準(zhǔn)了《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，指出長三角城市群是“‘一帶一路’與長江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯地帶”[6]，二者相輔相成，使城市及其承載的產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)先連片再成帶的空間結(jié)構(gòu)。

《綱要》要求“加快發(fā)展高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、生物技術(shù)、新材料、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”。區(qū)別于一般性政策文件，《綱要》將其專門寫進(jìn)地域發(fā)展規(guī)劃說明國家正在打造具有地域特色的戰(zhàn)略發(fā)展引擎。長江橫跨中國地勢三級階梯，沿岸地形復(fù)雜多樣，適合梯級開發(fā)。國家在這一地區(qū)整體性部署戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，一是看重長江地區(qū)對于南方和北方的影響力和示范作用；二是可以觀察東中西部對于承載戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的典型差異；三是有利于沿江引進(jìn)外資輻射內(nèi)陸腹地；四是可以與“一帶一路”戰(zhàn)略區(qū)域和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域形成空間格局上的呼應(yīng)，擴(kuò)大經(jīng)略范圍。

《綱要》還要求“嚴(yán)格禁止污染型產(chǎn)業(yè)、企業(yè)向中上游地區(qū)轉(zhuǎn)移”。

2.4 積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

《綱要》指出 “將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，合理確定城市功能布局和空間形態(tài)，促進(jìn)城市發(fā)展與山脈水系相融合”。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化具有發(fā)展粗放、結(jié)構(gòu)單一、不可持續(xù)等弊端，新型城鎮(zhèn)化要注意克服這些問題，實現(xiàn)價值中興。中國具有悠久的堪輿地理傳統(tǒng)，早在2000多年前人們就已經(jīng)應(yīng)用風(fēng)水來決策樓宇建筑的位置，反映在現(xiàn)代城市規(guī)劃中便是城市與山水自然地理環(huán)境的關(guān)系。長江經(jīng)濟(jì)帶要實行有差別的新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于能否科學(xué)研判地理環(huán)境，能否及時更新思想觀念，能否持續(xù)推動城市轉(zhuǎn)型。

《綱要》還要求“推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村道路、供水、垃圾、污水等設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理保護(hù)”。

2.5 努力構(gòu)建全方位開放新格局

《綱要》提出要構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶東西雙向、海陸統(tǒng)籌的對外開放新格局，指出“要立足上中下游地區(qū)對外開放的不同基礎(chǔ)和優(yōu)勢，因地制宜提升開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”。開放是發(fā)展的必要條件，發(fā)展是開放的必然要求。脫離開放就沒有真正的發(fā)展(朝鮮模式)，脫離發(fā)展也沒有真正的開放(殖民主義)。中國的歷史和國情決定了其面對開放的態(tài)度：發(fā)展導(dǎo)向、把握主動、惠及人民。全方位對外開放意味著前期重點布局的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)有更大機(jī)會得到國際資本的青睞，也有利于以海內(nèi)外資本為紐帶建立人才、資金、技術(shù)進(jìn)一步集聚的產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心，而東西雙向、海陸統(tǒng)籌的新格局則有利于優(yōu)化資源組合和市場環(huán)境，盤活存量資源，擴(kuò)大增量資源，創(chuàng)新利用外資方式和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，帶動中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)騰飛。

《綱要》還要求“鼓勵跨省區(qū)共同發(fā)起設(shè)立城際鐵路、環(huán)境治理等投資基金，按照市場規(guī)則規(guī)范化運(yùn)作”，進(jìn)一步釋放了發(fā)展動能。環(huán)境治理的資金問題歷來令人頭疼，流域環(huán)境的治理費(fèi)用更是向來被認(rèn)為不劃算，尤其是上游的投入極易因為下游的污染而打水漂，而下游的投入則因上游的不作為而不堪重負(fù)。在這個互相推諉的重災(zāi)區(qū)，中央提出跨省區(qū)設(shè)立遵循市場規(guī)則的投資基金，實際上是體現(xiàn)了對長江流域過往相關(guān)工作成果的不滿和對近年來金融體制改革成果的認(rèn)可?？梢灶A(yù)見，隨著金融管制的日益放寬，將來還會有更多的融資渠道能夠吸引感興趣的資本流入環(huán)境治理領(lǐng)域。

2.6 創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制

《綱要》指出“長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，尤其地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差距明顯”。長三角地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，而溯流而上僅數(shù)百公里的湖北和重慶等地則顯得元?dú)獠蛔恪＝?jīng)濟(jì)地位的不同也在實實在在地影響當(dāng)?shù)匕傩障硎艿幕竟卜?wù)水平和環(huán)境質(zhì)量，通過教育、住房、商業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面直觀地反映出來。

《綱要》指出“區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)合作發(fā)展的關(guān)鍵，在于創(chuàng)新體制機(jī)制”，要求加快教育合作發(fā)展、公共文化協(xié)同發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)動協(xié)作和完善區(qū)域社會保障體系，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)齊短板。當(dāng)前社會生活領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列新的現(xiàn)象和變化，教育不再是人們唯一重要的追求，人們更加追求生涯規(guī)劃、身心健康和生活品質(zhì)。應(yīng)當(dāng)將精神文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來，將話語和價值統(tǒng)一起來，一手抓環(huán)境治理一手抓基礎(chǔ)教育，使生態(tài)文明觀念深入人心。

3 政策目標(biāo)

3.1 2020年近期規(guī)劃

3.1.1 生態(tài)環(huán)境建設(shè)

《綱要》要求到2020年“生態(tài)環(huán)境明顯改善，水資源得到有效保護(hù)和合理利用，河湖、濕地生態(tài)功能基本恢復(fù)，水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例達(dá)到75%以上，森林覆蓋率達(dá)到43%，生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制進(jìn)一步完善”。為此，要建立健全河湖生態(tài)立體監(jiān)測檢測系統(tǒng)，開展大規(guī)模綠化運(yùn)動，繼續(xù)探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。

3.1.2 交通走廊建設(shè)

《綱要》要求到2020年“長江黃金水道瓶頸制約有效疏暢、功能顯著提升，基本建成銜接高效、安全便捷、綠色低碳的綜合立體交通走廊”。為此，要從公路、鐵路、航道、空路、管道等多個角度填補(bǔ)空白、增加運(yùn)力，同時大力推動船舶等交通工具的迭代升級，建立健全節(jié)能環(huán)保船舶購置補(bǔ)貼政策，繼續(xù)探索應(yīng)對市場失范行為的管理機(jī)制。

3.1.3 創(chuàng)新戰(zhàn)略部署

《綱要》要求到2020年“創(chuàng)新驅(qū)動取得重大進(jìn)展，研究與試驗發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度達(dá)到2.5%以上，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模，培育形成一批世界級的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，參與國際競爭的能力顯著增強(qiáng)”。為此，要確定在科研方面重點培育的高校和企業(yè)名錄，建立組織協(xié)調(diào)和經(jīng)費(fèi)申請機(jī)制，培育過程中還要定期追蹤，根據(jù)各項目標(biāo)完成情況開展高?？己?。

3.1.4 對外開放部署

《綱要》要求到2020年“基本形成陸海統(tǒng)籌、雙向開放，與‘一帶一路’建設(shè)深度融合的全方位對外開放新格局”。為此，要立足國際視野，與APEC、亞投行等機(jī)構(gòu)保持官方聯(lián)系，隨時掌握世界風(fēng)云和外界動向。此外，雙向開放要求進(jìn)一步增強(qiáng)中西部發(fā)展動能，構(gòu)建東部地區(qū)與中西部地區(qū)資源共享、利益共贏、風(fēng)險共擔(dān)的新型跨區(qū)域協(xié)作平臺。

3.1.5 新型城鎮(zhèn)建設(shè)

《綱要》要求到2020年“發(fā)展的統(tǒng)籌度和整體性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性進(jìn)一步增強(qiáng)，基本建立以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上，人民生活水平顯著提升，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”。為此，要進(jìn)一步明確既有城市群的特色化定位，強(qiáng)化既有城市群的差異化建設(shè)，因地制宜提出下一階段的行動方案，建立其與長江經(jīng)濟(jì)帶的有機(jī)聯(lián)系。應(yīng)當(dāng)深入開展微觀行政、精準(zhǔn)扶貧，優(yōu)先將貧困家庭勞動力安置到資源環(huán)境行業(yè)，依托街道和村鎮(zhèn)等基層行政單位擴(kuò)大公民環(huán)衛(wèi)力量，探索形成以扶貧促環(huán)保的創(chuàng)新模式。

3.1.6 區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

《綱要》要求到2020年“重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得重要進(jìn)展，協(xié)調(diào)統(tǒng)一、運(yùn)行高效的長江流域管理體制全面建立，統(tǒng)一開放的現(xiàn)代市場體系基本建立；經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益大幅提升，基本形成引領(lǐng)全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略支撐帶?！睘榇?，要依托中央和地方兩級推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)一步整合職權(quán)、明確權(quán)責(zé)，推動社會治理能力現(xiàn)代化。要重點破題地域利益藩籬，逐步以現(xiàn)代市場體系取代傳統(tǒng)利益關(guān)系，推動長江經(jīng)濟(jì)帶形成全國范圍內(nèi)強(qiáng)有力的戰(zhàn)略支撐。

3.2 2030年遠(yuǎn)期展望

針對加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件》指出要“樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，推進(jìn)大氣、水、土壤污染綜合防治，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，保護(hù)生物多樣性，可持續(xù)管理森林，加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)，筑牢生態(tài)安全屏障8”。這一表態(tài)實際上是向國際社會承諾中國將持續(xù)推動生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)更新生態(tài)文明理念，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿各項發(fā)展戰(zhàn)略。

與之呼應(yīng)的是《綱要》中的相關(guān)表述：“到2030年，水環(huán)境和水生態(tài)質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)功能顯著增強(qiáng)，水脈暢通、功能完備的長江全流域黃金水道全面建成，創(chuàng)新型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系全面建立，上中下游一體化發(fā)展格局全面形成，生態(tài)環(huán)境更加美好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具活力、人民生活更加殷實，在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮更加重要的示范引領(lǐng)和戰(zhàn)略支撐作用。”如果說近期規(guī)劃全面落實了到2020年全面建設(shè)小康社會的總目標(biāo)的話，那么遠(yuǎn)期展望則是指向與《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》接軌，將海內(nèi)外的支持和理解作為開展各項工作的基礎(chǔ)，以長江經(jīng)濟(jì)帶為典型模范推動可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。

4 政策前景

4.1 規(guī)劃重點

4.1.1 戰(zhàn)略性

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃升格為國家戰(zhàn)略，直接服務(wù)于國家最高利益。長江經(jīng)濟(jì)帶最初立意于航運(yùn)資源開發(fā)，后強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，又在新的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢下被賦予了更多期待。

4.1.2 科學(xué)性

人們對于同一事物的認(rèn)識逐漸深化的是，也是極易反復(fù)的?！毒V要》既體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)的最新理念，又在現(xiàn)實的作用下呈現(xiàn)出復(fù)雜的謹(jǐn)慎心態(tài)。值得肯定的是從《意見》到《綱要》已經(jīng)充分咨詢和吸收了社會各界的意見，但目前社會各界對于長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展預(yù)期頗高，對其實施其實是一種隱憂。要警惕各級政府在時間表的壓力下盲目短視，回到“大干快上”的老路，不能忽視教育和科研對于長江經(jīng)濟(jì)帶持續(xù)發(fā)展的重要作用。

4.1.3 協(xié)同性

一是國家戰(zhàn)略層面的協(xié)同。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略和“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略、京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)成十八大以來的三大國家戰(zhàn)略，分別服務(wù)于沿江地區(qū)和毗鄰內(nèi)陸地區(qū)、中亞方向毗鄰地區(qū)和沿海地區(qū)以及京津冀和華北地區(qū)。將其聯(lián)系起來看，不難發(fā)現(xiàn)中央當(dāng)前的經(jīng)略重點在于海河到長江流域，向西延伸至陸上絲綢之路中亞方向，向東向南延伸至東海和南海。三大戰(zhàn)略各自支撐、互相扶持，具有強(qiáng)大的穩(wěn)定性和生命力。

三大戰(zhàn)略既有相似，又有分異。京津冀地區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，關(guān)鍵在于將北京的資源向天津、河北輸送；“一帶一路”的順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于把東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢帶到中西部地區(qū)；而長江經(jīng)濟(jì)帶的活躍，關(guān)鍵則在于推動資源溯流而上，哺育中上游廣大地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。下一步應(yīng)當(dāng)根據(jù)《綱要》要求分解目標(biāo)，長江尤其是以湖北為中心的長江中游地區(qū)有望成為新的戰(zhàn)略高地，具有得天獨(dú)厚的政策優(yōu)勢。

二是政府行政層面的協(xié)同。前文已經(jīng)提及中央和地方兩級領(lǐng)導(dǎo)小組紛紛建立，協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)具備雛形，下一步應(yīng)當(dāng)在負(fù)面清單等具體行政措施上下功夫，精準(zhǔn)實施微觀行政行為，尤其是改進(jìn)應(yīng)詢、應(yīng)訴各項工作，著手化解矛盾而不是激化矛盾，提高社會治理水平。

三是社會建設(shè)層面的協(xié)同。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是典型的“政府搭臺、企業(yè)唱戲”，政府投入的目標(biāo)是要要進(jìn)一步引入社會資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)創(chuàng)造社會財富的各項要素充分涌流。下一步應(yīng)當(dāng)加快建立并完善現(xiàn)代市場體系，在行政審批、土地出讓、稅務(wù)登記、司法保障等方面做好頂層設(shè)計，解除企業(yè)主的后顧之憂。

四是國際合作層面的協(xié)同?！堵?lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的同期推進(jìn)預(yù)期將帶來豐富的國際資源和經(jīng)驗，也將面對不同文化背景下多種理念的沖擊。下一步首先應(yīng)當(dāng)把握這類機(jī)會和平臺，與世界上同樣具有大江大河治理經(jīng)驗的國家交流互促；其次應(yīng)當(dāng)堅定道路自信和制度自信，堅持具體問題具體分析，因地制宜制定發(fā)展政策，切忌眼紅國外的治理成就，將所謂經(jīng)驗照搬照抄。

4.1.4 品牌性

十八大以來，中央出臺的一系列大政方針正逐漸呈現(xiàn)品牌化的新趨勢?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略、亞投行和高鐵等成功的海內(nèi)外營銷說明政策的包裝和推廣正變得日益重要，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略也不例外?！兑庖姟烦雠_后的兩年中，業(yè)界始終翹首期盼，呼之欲出的《綱要》已經(jīng)賺足眼球。下一步應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鞏固和擴(kuò)大長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的品牌影響力，不僅要將關(guān)鍵理念和政策利好等信息投放到有關(guān)各省的各行各業(yè)，也要重視其在全國范圍內(nèi)的示范引領(lǐng)作用，同時還要在海外營造關(guān)注長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的氛圍，充分發(fā)揮這一品牌的影響力。

4.2 實施難點

4.2.1 克服傳統(tǒng)思維的短視弊端

部分習(xí)慣“靠山吃山，靠水吃水”的沿線民眾、公私企業(yè)甚至政府部門能否借新政落地的契機(jī)實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，是首當(dāng)其沖的重要問題。過去地方政府也曾嘗試破題，提出發(fā)展旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)，充分利用景觀資源不易消耗的特點發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。事實證明，旅游景點的環(huán)境承載量是有限的，而景區(qū)為了創(chuàng)收往往不能嚴(yán)加管控，最終造成資源的隱性消耗和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)。此輪發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)造性實質(zhì)上在于倡導(dǎo)在不回避第二產(chǎn)業(yè)的前提下發(fā)展可持續(xù)經(jīng)濟(jì)，首要任務(wù)是提高科技含量和產(chǎn)品附加值，創(chuàng)造綠色GDP。

4.2.2 提高政府官員的專業(yè)素質(zhì)

長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)是政府，也只能是政府，政府在此輪發(fā)展戰(zhàn)略的實踐過程中需要面對職責(zé)擴(kuò)大和簡政放權(quán)的雙重考驗。一方面，以往不被重視、不被納入行政重點管理范圍的岸線資源等需要在近期集中加強(qiáng)管理；另一方面，十八大以來簡政放權(quán)的趨勢要求政府尋求以負(fù)面清單管理相關(guān)事項，不能顯著增加報送、審批等行政手段的應(yīng)用。這對公務(wù)員隊伍的素質(zhì)提出了更高的要求。

4.2.3 挖掘長江沿線的“生態(tài)產(chǎn)值”

可以說，此輪發(fā)展戰(zhàn)略的核心就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，釋放發(fā)展動能，發(fā)掘長江沿線的“生態(tài)產(chǎn)值”，在此方面的嘗試將直接推動全國范圍內(nèi)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。將本世紀(jì)以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式作為考察對象，很容易得出當(dāng)時的發(fā)展理念和發(fā)展方式相對粗放的結(jié)論——盡管在當(dāng)時已經(jīng)比“過去的過去”科學(xué)和細(xì)致了很多。這啟示我們，認(rèn)識是無限的，社會治理方法論總是有改進(jìn)和完善的空間。提前布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，集中精力攻克當(dāng)前一個階段的主要矛盾，將有利于推動社會向更高階段邁進(jìn)。

綜上所述，《綱要》既是思想綱領(lǐng)又是行動指南，具有多面向、多層次的戰(zhàn)略意義。在當(dāng)下，如何盤活優(yōu)質(zhì)資源、獲取高性價比的戰(zhàn)略利益對于我國國際地位來說至關(guān)重要，而中央選擇了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶作為突破口，其中長江經(jīng)濟(jì)帶是目前最新出臺的國家戰(zhàn)略，學(xué)界應(yīng)當(dāng)予以足夠的重視和積極的研究。

[1] 《中共十八屆五中全會公報》，新華社2015年10月29日.

[2]《中共十八屆五中全會公報》，新華社2015年10月29日.

[3]《張高麗主持召開推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展工作會議》，中央政府門戶網(wǎng)站2015年11月26日.

[4]《一條心一盤棋 共建黃金經(jīng)濟(jì)帶》，人民日報2016年01月07日.[5]《一條心一盤棋 共建黃金經(jīng)濟(jì)帶》，人民日報2016年01月07日.

[6]《國家發(fā)改委發(fā)布<長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃>》，財經(jīng)網(wǎng)2016年06月03日.

[7]《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場文件》，中華人民共和國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)官方網(wǎng)站2016年04月21日.

The 2020 Plans and 2030 Roadmap of Yangtze River Ecological Civilization Construction

CHEN Qiuhao

(Department of History，Peking University，Beijing 100871)

The Development Outline of The Yangtze River Economic Zone was laid out in September，2016，which marked that the Yangtze River Economic Zone Development Strategy，along with The B&R Strategy and the BTH Coordinated Development Strategy，was officially admitted in the national strategy system，promoting the great reformation after The 18th CPC National Congress. This paper states its contents，goals，risks and prospects，basically written for the policy researchers.

The Yangtze River Economic Zone；The Development Outline of Yangtze river Economic Zone；interpretation；policy；construction of ecological civilization

陳秋昊，在讀本科生，北京大學(xué)歷史學(xué)系2014級，主要研究領(lǐng)域為歷史學(xué)

X21

A

1673-288X(2017)02-0135-05

引用文獻(xiàn)格式：陳秋昊.長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)文明建設(shè)的五年規(guī)劃與十五年布局前景[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(2)：135-139.