李南錕，李元實

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

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環(huán)保視角下能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)狀問題及政策建議

李南錕，李元實

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐加快，能源產(chǎn)業(yè)面臨新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這一過程也給生態(tài)環(huán)境帶來了新的壓力和風(fēng)險。從能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀來看，非化石能源資源利用率低、天然氣消費(fèi)增長乏力，替代和減排作用不明顯，很難在短期內(nèi)解決由煤炭消耗帶來的大氣污染問題。通過分析存在相關(guān)問題的原因，提出了包括嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管倒逼行業(yè)減排、強(qiáng)化區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評作用和改革完善相關(guān)機(jī)制在內(nèi)的政策建議。

能源結(jié)構(gòu)；產(chǎn)能過剩；環(huán)境影響

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，能源需求增速趨緩，能源消費(fèi)總量接近天花板。2016年全國一次能源表觀消費(fèi)總量約為41.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比下降2.5%，能源產(chǎn)業(yè)面臨著前所未有的新形勢。能源保障供應(yīng)已經(jīng)不再是我國能源發(fā)展的主要矛盾，如何提高能源發(fā)展的質(zhì)量和效益、促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點[1]。一方面，能源產(chǎn)業(yè)格局整體供大于求，能源價格尤其是煤炭價格大幅下降，導(dǎo)致天然氣、新能源等清潔型能源的成本劣勢更加凸顯[2]，如何在能源發(fā)展的清潔、高效、低廉這三者中找到均衡點成為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵問題。另一方面，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展重量不重質(zhì)，政府盲目投資，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，對于環(huán)境的正效應(yīng)沒有得到很好的發(fā)揮，而水電、風(fēng)電以及光伏項目在建設(shè)和投運(yùn)期間對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境也造成一定影響。

1 能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及環(huán)境問題

1.1 煤炭消費(fèi)近期呈下降趨勢，總量居高不下，環(huán)境壓力突出

“十二五”期間，我國煤炭消費(fèi)總量控制取得積極成效，煤炭消費(fèi)比重下降5.2個百分點，較“十一五”提速明顯。2014—2016年，煤炭消費(fèi)連續(xù)三年下降，其中僅2016年就下降約1.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，超過當(dāng)年原油、天然氣、非火電力消費(fèi)增量總和。值得注意的是，盡管近些年煤炭消費(fèi)水平呈現(xiàn)下降趨勢，但仍高于“十二五”初期，由此帶來的環(huán)境壓力也依然突出。一方面，燃煤排放帶來的大氣污染物總量巨大，遠(yuǎn)超環(huán)境容量。2015年，全國SO2、NOx排放總量分別達(dá)到1859.1萬噸和1851.0萬噸，而電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、燃煤工業(yè)鍋爐等煤炭消費(fèi)大戶的貢獻(xiàn)最大，SO2、NOx排放量分別占全國總排放量的72.6%和50.0%。這些燃煤產(chǎn)業(yè)主要分布于東部較發(fā)達(dá)省市，給當(dāng)?shù)貛淼沫h(huán)境壓力尤為嚴(yán)重。以京津冀地區(qū)為例，其煤炭消耗強(qiáng)度過高，單位平方公里每年消耗的煤炭是全球平均值的近30倍，并存在大量煤炭在小鍋爐、小熔爐及家庭散燒使用的情況，SO2、NOx排放量接近全國總量的10%，加之該地區(qū)大氣環(huán)境承載力已超上限，大氣污染形勢嚴(yán)峻[3]。另一方面，部分地區(qū)煤炭消耗水平仍保持增長趨勢。2015年，山東、江蘇、浙江等省份的煤炭消耗量均高于上年，大氣環(huán)境風(fēng)險加劇。

1.2 非化石能源產(chǎn)能相對過剩，資源利用率低，生態(tài)風(fēng)險加劇

“十二五”末期，我國非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到12.1%，較2010年提高了2.6個百分點，非化石能源裝機(jī)及發(fā)電總量均居世界第一。但非化石能源產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時，諸如發(fā)電效能低、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題亦日益突出。2015年非化石能源裝機(jī)比重超過35%，而同期電力消費(fèi)比例只占全國的27%，非化石能源產(chǎn)業(yè)逐漸陷入“邊建邊棄”的怪圈。一方面，隨著裝機(jī)規(guī)模劇增，“三棄”問題尤其是棄風(fēng)棄光現(xiàn)象日益嚴(yán)重，2016年上半年我國棄風(fēng)棄光比例達(dá)到21.0%和12.1%，分別提高6.0個和2.1個百分點，半年的棄風(fēng)棄光量已經(jīng)相當(dāng)于2015年全年水平，占總發(fā)電量的1.3%。大量優(yōu)質(zhì)清潔能源的低效利用是對資源的浪費(fèi)，對煤炭的替代作用也大打折扣，這對緩解由煤炭消耗所帶來的環(huán)境問題是不利的。另一方面，不斷增加的裝機(jī)總量主要布局于西北等風(fēng)、光資源豐富和西南水力資源豐富的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)建設(shè)和運(yùn)營過程不可避免地對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成破壞。以水電為例，西南很多河流被“密如繁星”的梯級電站層層攔截，長江上游流域僅100米以上的高壩大庫就多達(dá)16座，對當(dāng)?shù)貧夂?、水環(huán)境和水生生態(tài)及生物多樣性都造成較大影響[4]。

1.3 天然氣消費(fèi)水平依然偏低，結(jié)構(gòu)出現(xiàn)錯位，減排受到影響

“十二五”末期，天然氣消費(fèi)占比為5.9%，比2010年提高1.9個百分點，但未達(dá)到能源規(guī)劃目標(biāo)，消費(fèi)水平依然偏低。天然氣作為一種主要的煤炭替代能源，其減排作用明顯低于預(yù)期。“十二五”期間，天然氣累計消費(fèi)量約8300億立方米，與規(guī)劃目標(biāo)相比，存在近900億立方米的差距，折合原煤2億噸左右。天然氣消費(fèi)增長未達(dá)到規(guī)劃要求，造成的SO2、NOx減排損失分別為320萬噸和300萬噸左右。從天然氣分類消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，仍以工業(yè)消費(fèi)為主，占全國天然氣消費(fèi)總量的60%以上，而生活類用氣和中小鍋爐集中供暖用氣的比例較低。但恰恰是天然氣集中供暖替代燃煤集中供暖、天然氣替代家用散煤的大氣污染減排效果最為顯著。可以說，原本有限的天然氣資源，由于行業(yè)優(yōu)先發(fā)展順序的錯位，其減排作用進(jìn)一步受到影響。

2 能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的原因分析

2.1 煤炭業(yè)主體地位受限于資源稟賦，散燒煤比例過高

“十二五”期間，受政策減產(chǎn)、需求下降、環(huán)保約束等因素共同影響，煤炭消費(fèi)量出現(xiàn)了下降趨勢，但受限于我國能源稟賦，以煤炭為主的能源格局不會發(fā)生改變，清潔能源的替代和減排作用不會一蹴而就。從全國范圍來看，煤炭需求增長將進(jìn)一步放緩，煤炭消費(fèi)占比會持續(xù)下降，但部分地區(qū)由于自身發(fā)展水平、煤炭價格下降以及鋼鐵、建材等行業(yè)用煤回暖等因素，煤炭消耗水平仍會小幅增加。此外，我國原煤洗選率低、散燒煤比例過高，是導(dǎo)致大氣污染的重要原因。2015年原煤洗選率僅為65.9%，平均每燃燒一噸煤大約產(chǎn)生16千克SO2、15千克NOx以及200千克煙粉塵，單位排放量遠(yuǎn)大于國際先進(jìn)水平[5]。近些年，全國散煤年燃燒規(guī)模在10億噸左右，接近全國煤耗的四分之一，主要被用于中小燃煤鍋爐和民用爐具等領(lǐng)域，利用效率和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)均遠(yuǎn)低于燃煤電廠，是燃煤大氣污染物排放量居高不下的一個關(guān)鍵原因。

2.2 非化石能源產(chǎn)業(yè)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，空間布局存在錯位

非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的資源利用率低、“三棄”現(xiàn)象嚴(yán)重、生態(tài)壓力加大等問題，主要有以下幾個方面的原因。一是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各級政府對新能源產(chǎn)業(yè)更加重視，加大了扶持力度，但在投資和建設(shè)新能源產(chǎn)業(yè)方面具有明顯的短期性和盲目性。這一點在水電開發(fā)中尤為明顯，水電站分布密集導(dǎo)致蓄水不滿而影響實際經(jīng)濟(jì)效益，加上高壩大庫的流域開發(fā)模式正在突破生態(tài)環(huán)境許可界限，大規(guī)模水電開發(fā)帶來的生態(tài)負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)。二是布局存在問題，“三棄”問題的核心矛盾在于發(fā)電與負(fù)荷的空間不匹配，可再生能源稟賦豐富地區(qū)一般用電需求有限，無法大規(guī)模消納本地區(qū)非化石能源發(fā)電，而電網(wǎng)和配套政策的建設(shè)又相對緩慢，發(fā)電輸送能力不足，嚴(yán)重制約了非化石能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[6]。三是總體電力過剩，當(dāng)前電力產(chǎn)能面臨日益嚴(yán)重的階段性過剩，2016年全國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備平均利用小時為3785小時，同比降低203小時，已是發(fā)電設(shè)備利用小時連續(xù)第三年下降，對非化石能源發(fā)電存在較大沖擊。

2.3 天然氣消費(fèi)市場機(jī)制不健全，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善

阻礙天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致天然氣消費(fèi)水平偏低、減排作用不明顯的主要因素包括以下幾點：首先，市場機(jī)制不健全，天然氣定價體系存在氣價與油價掛鉤聯(lián)動調(diào)整、價格調(diào)整周期等諸多問題，國內(nèi)市場天然氣價格水平普遍偏高，而國際市場低價天然氣又難以適時進(jìn)口。鋼鐵、石化等高能耗產(chǎn)業(yè)對于天然氣的價格承受能力較低，隨著煤炭、石油價格下行，氣價競爭力進(jìn)一步削弱，導(dǎo)致天然氣消費(fèi)市場的發(fā)展受到制約。其次，天然氣基礎(chǔ)設(shè)施不完善，管網(wǎng)密度低，設(shè)備改造成本高，總體投資巨大，中小型企業(yè)一般難以承受。這阻礙了天然氣的推廣普及，也導(dǎo)致天然氣的利用范圍更多地局限在大型企業(yè)，如燃?xì)怆姀S上，對天然氣優(yōu)先替代散煤十分不利。最后，天然氣供應(yīng)能力階段性矛盾突出，我國天然氣調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，儲氣調(diào)峰氣量遠(yuǎn)不能滿足調(diào)峰需求。受我國北方冬季采暖影響，天然氣消費(fèi)量會激增，而在夏季市場供應(yīng)則表現(xiàn)為總體過剩，峰谷差愈加突出，用氣高峰月與低谷月的日均用氣量比值由2015年的1.34倍擴(kuò)大至2016年的1.41倍[7]。這意味著天然氣不能得到穩(wěn)定供應(yīng)，使得很多企業(yè)在選擇時，更傾向于煤炭這類能確保供應(yīng)安全的傳統(tǒng)能源。

3 促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的政策建議

3.1 嚴(yán)格事中事后監(jiān)管，倒逼燃煤產(chǎn)業(yè)減排

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管力度，尤其是對重點污染源企業(yè)的日常監(jiān)管力度，對企業(yè)燃煤鍋爐運(yùn)轉(zhuǎn)情況、煙氣排放情況、脫硫除塵設(shè)施的運(yùn)行情況，進(jìn)行定期檢查監(jiān)測，對超標(biāo)排放及污染處理設(shè)施不正常運(yùn)行等環(huán)境違法行為，依法查處，強(qiáng)化中小型燃煤企業(yè)的環(huán)保責(zé)任。科學(xué)劃定煤炭消費(fèi)總量控制區(qū)范圍，根據(jù)不同地區(qū)空氣質(zhì)量改善要求與煤炭消費(fèi)強(qiáng)度的不同，制定差異化的煤炭總量控制目標(biāo)。結(jié)合排污許可制度，對京津冀、長三角等重點控制區(qū)實施更加嚴(yán)格的污染物排放總量控制，倒逼企業(yè)自主選擇優(yōu)質(zhì)清潔能源和節(jié)能減排的生產(chǎn)方式，降低鋼鐵、建材、石化、電力等能耗大戶的煤炭消耗總量，加快淘汰落后產(chǎn)能、升級改造傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)[8]。

3.2 強(qiáng)化區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評，優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)空間布局

第一，充分發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評“劃框子”的作用。在制定非化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃尤其是水電規(guī)劃時，統(tǒng)籌考慮資源分布、環(huán)境承載力和經(jīng)濟(jì)效益等因素，合理開發(fā)非化石能源資源，落實“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線”的要求，避免出現(xiàn)非化石能源產(chǎn)業(yè)“一窩蜂”式發(fā)展，確保其清潔、高效開發(fā)利用[9]。第二，優(yōu)化非化石能源產(chǎn)業(yè)的空間布局，從以西部地區(qū)為主轉(zhuǎn)到以中、東部為主。在新常態(tài)下，中、東部地區(qū)對外來能源的需求在減弱，跨區(qū)域大規(guī)模輸電的矛盾也愈加突出，處理好清潔能源充分消納戰(zhàn)略與區(qū)域間利益平衡的關(guān)系，能有效化解“三棄”問題和部分輸電通道閑置等資源浪費(fèi)，全面提升能源利用效率，充分發(fā)揮非化石能源對煤炭的替代作用[10]。

3.3 改革完善相關(guān)機(jī)制，推進(jìn)節(jié)能減排措施實施

一是改革補(bǔ)貼稅費(fèi)制度，加強(qiáng)激勵性的財稅政策，利用財政補(bǔ)貼、稅收減免和貸款貼息等方式鼓勵企業(yè)更多地使用清潔能源、加強(qiáng)對節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和使用，從而促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化；加大懲處性財稅政策的力度和范圍，對能耗高、技術(shù)落后的企業(yè)，開征碳稅、氣候變化稅等旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的新型稅種，大幅提高其能源尤其是煤炭使用成本，促使企業(yè)降低煤炭消費(fèi)量、完善節(jié)能減排措施[11]。二是完善天然氣等清潔能源定價機(jī)制，解決峰谷氣價、分類氣價、可中斷氣價等問題，建立適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化的管輸定價機(jī)制，考慮將儲氣調(diào)峰費(fèi)用單獨定價[12]?？茖W(xué)的價格機(jī)制和調(diào)峰補(bǔ)償措施可以讓市場自主實現(xiàn)優(yōu)化布局和錯峰調(diào)峰，從而促使結(jié)構(gòu)性矛盾得到解決。三是確定天然氣優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，擴(kuò)大天然氣使用范圍，包括推進(jìn)城市“煤改氣”工程、鼓勵工業(yè)燃料領(lǐng)域的天然氣置換和天然氣在新興領(lǐng)域的應(yīng)用等措施。四是加大對清潔能源產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，提升天然氣管網(wǎng)覆蓋密度、加快非化石能源跨區(qū)輸電通道建設(shè)。

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The Current Situations and Policy Suggestions of Energy Structure Adjustment under the “New Normal”

LI Nan-kun, LI Yuan-shi

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

As China’s economy has entered into the “new normal state”, the pace of energy structural adjustment is accelerating and the energy industry is faced with new development opportunities and challenges, which bring new pressures and risks to the ecological environment. Due to the low utilization of non-fossil fuels and weak growth of natural gas consumption, the air pollution caused by coal consumption will linger in short term. By analyzing the reasons behind the problems, this paper puts forward some suggestions on industry emission reduction, including implementing strict enforcement of environment supervision, strengthening the regional strategic environmental assessment, and improving relevant mechanisms.

energy structure; overcapacity; environmental impact

2017-05-09

環(huán)境保護(hù)部重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評價財政專項(2110203)

李南錕(1984—)，男，天津人，工程師，碩士，主要研究方向為政策戰(zhàn)略環(huán)境評價，E-mail：826566904@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.04.001

X32

A

2095-6444(2017)04-0001-03