薛艷華

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120）

環(huán)境警告在我國環(huán)境執(zhí)法中的困境破解
——基于功能定位的反思

薛艷華

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120）

環(huán)境警告以威懾輕微環(huán)境違法行為、激發(fā)環(huán)境守法行為為目標，體現(xiàn)了剛?cè)嵯酀沫h(huán)境執(zhí)法理念及獎懲兼施的雙重功能定位。然而，在我國當前的環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)境警告卻只重在強調(diào)剛性的懲罰性單一功能，忽視了其所具有的柔性的激勵性功能。這種懲罰性功能不足而激勵性功能缺失的功能錯位直接導(dǎo)致環(huán)境警告信息缺乏溝通、施行有效性不足的困境，進而影響了環(huán)境警告的推行與完善。因此，完善環(huán)境警告，應(yīng)平衡其“懲罰性”與“激勵性”雙重功能，在強化懲罰性功能的基礎(chǔ)上，確立與構(gòu)建激勵性功能的保障制度。

環(huán)境警告；功能；環(huán)境警告信息公開制；累計轉(zhuǎn)換制；環(huán)境信用評價制

環(huán)境問題的復(fù)雜性決定了單一的環(huán)境執(zhí)法理念難以實現(xiàn)有效遏制企業(yè)違法和促進企業(yè)自愿守法的雙重目標。當前我國環(huán)境行政執(zhí)法以強化“剛性”執(zhí)法為主要出發(fā)點，通過提高企業(yè)違法成本而迫使其守法。執(zhí)法邏輯為企業(yè)為理性經(jīng)濟人——企業(yè)對守法/違法的成本效益分析——企業(yè)的違法行為（潛在或已發(fā)生）——環(huán)境執(zhí)法機關(guān)查處——企業(yè)被動守法。[1](p25)我國2014年修訂的《環(huán)境保護法》被稱為史上最嚴的一部環(huán)保法，[2](p23)它貫徹了“剛性”環(huán)境執(zhí)法理念，以提高違法成本、威懾違法企業(yè)為重點，改變了我國環(huán)境執(zhí)法疲軟之態(tài)并矯正企業(yè)違法成本低之狀。①《環(huán)境保護法》規(guī)定的按日計罰、責令限制生產(chǎn)、恢復(fù)原狀及行政拘留等執(zhí)法手段體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法的“剛性”特征。然而不同的違法行為及其類型決定了環(huán)境執(zhí)法理念的非單一性及“剛性”執(zhí)法空間的有限性。美國是世界上環(huán)境執(zhí)法最為有效的國家之一，這主要得益于其“剛?cè)嵯酀钡沫h(huán)境執(zhí)法理念：一方面，通過強化“剛性”環(huán)境執(zhí)法實現(xiàn)對環(huán)境違法行為地有效威懾，充分發(fā)揮“威懾性”功能；另一方面，通過發(fā)展“柔性”環(huán)境執(zhí)法以激發(fā)環(huán)境守法主動性，促進企業(yè)自愿守法，充分發(fā)揮“激勵性”功能。本文的研究思路為，在借鑒美國環(huán)境執(zhí)法理念的基礎(chǔ)上，以環(huán)境警告為視角，通過對環(huán)境警告功能進行重新定位，使“剛?cè)嵯酀眻?zhí)法理念在環(huán)境警告中得以落實，從而破解環(huán)境警告在環(huán)境執(zhí)法中的風(fēng)險規(guī)制與實效困境，使其發(fā)揮應(yīng)有之效，并促進“柔性”環(huán)境執(zhí)法理念在實踐中得以推行與制度化。

一、環(huán)境警告在環(huán)境執(zhí)法中的困境：從風(fēng)險規(guī)制到實效評估

所謂環(huán)境警告是環(huán)境保護監(jiān)督管理部門對環(huán)境違法者的警示和譴責。依據(jù)《行政處罰法》第8條及《環(huán)境行政處罰辦法》第10條之規(guī)定，環(huán)境行政處罰立法中唯一明文規(guī)定的聲譽罰的具體表現(xiàn)形式即為“環(huán)境警告”。作為一種影響相對方聲譽、給相對方精神上施加一定壓力的處罰類型，環(huán)境警告不具體剝奪或限制行政相對方其他實體權(quán)利，屬于行政處罰中最輕的處罰種類。環(huán)境警告的主要目的是教育行政相對方對其實施的違法行為引起足夠的警惕，并及時糾正，不至于繼續(xù)發(fā)生類似的行政違法行為。[3](p209)綜觀我國環(huán)境警告的實踐現(xiàn)狀，在風(fēng)險規(guī)制與實效評估中存在諸多困境。

（一）環(huán)境警告的風(fēng)險規(guī)制：缺乏信息溝通。

我們生活在風(fēng)險社會中，但許多人未曾意識到生活中面臨的風(fēng)險，如員工并不知他們工作間的有毒物質(zhì)及其這些物質(zhì)導(dǎo)致的風(fēng)險。[4](p254)環(huán)境警告的基礎(chǔ)在于信息，而信息充足、有效溝通是風(fēng)險規(guī)制的一項重要新型工具。“經(jīng)典規(guī)制伴隨著嚴重問題，應(yīng)該將經(jīng)典規(guī)制視為一種最后才會加以采用的工具”，[5](p55)因此，優(yōu)先考慮的應(yīng)該是信息等新型工具。[6](p117)信息工具具有低成本、高靈活、減輕日趨繁重的環(huán)境執(zhí)法負擔與環(huán)境執(zhí)法資源稀缺壓力等優(yōu)勢。當環(huán)境執(zhí)法主體出于風(fēng)險規(guī)制目的，而運用環(huán)境信息溝通工具時，不僅要確保信息的充足、準確、明晰，而且要能為接受者所接收，其中接受者包括企業(yè)、企業(yè)工人、股東及其他利益相關(guān)主體、消費者和社會公眾等。當環(huán)境信息能夠及時、有效、廣泛地進入社會公眾的認知中，并形成他們的集體共識，成為他們選擇的公共信息，使其能夠以自己的消費或投資等行為刺激被規(guī)制者減少或放棄環(huán)境違法行為，從而達到降低或規(guī)避環(huán)境風(fēng)險的目標。被規(guī)制者基于承擔降低自身信譽或誠信記錄且被定位為“不可信”之標簽風(fēng)險，會做出合法環(huán)境行為選擇，自愿守法。概言之，多元社會的利益協(xié)調(diào)需要一個發(fā)育完善的“公共溝通”機制，[7](p39)環(huán)境警告充足且有效的信息溝通，充分考慮了被規(guī)制者各階段的利益分配，深入作用于被規(guī)制者的核心利益部分，從而在做出環(huán)境警告前就可能形成有效的威懾作用，使被規(guī)制者主動放棄潛在環(huán)境違法行為，達到既預(yù)防風(fēng)險之效，又減輕環(huán)境執(zhí)法之重擔。[8](p123)

信息溝通的最終目的在于影響接受者的行為（包括生產(chǎn)、投資、消費等行為）從而達到風(fēng)險規(guī)制。然環(huán)境警告的基礎(chǔ)——信息在現(xiàn)實環(huán)境執(zhí)法中卻面臨著信息獲取與收集不足、交流溝通不暢之禁錮。我國環(huán)境違法行為信息的獲取與收集主要靠環(huán)境執(zhí)法主體的查處（包括常規(guī)檢查與專項檢查等）及執(zhí)法監(jiān)測。但一方面受我國有限的環(huán)境執(zhí)法資源及能力、環(huán)境執(zhí)法部門職權(quán)較弱和地方GDP考核機制等諸多因素的限制，主要依賴“命令—控制型”環(huán)境執(zhí)法模式途徑獲取的環(huán)境違法信息不足；另一方面，企業(yè)、社會公眾等也缺乏相應(yīng)的保障機制以發(fā)揮其在獲取與收集環(huán)境風(fēng)險信息中的作用。我國環(huán)境違法信息溝通不暢，突出表現(xiàn)在環(huán)境警告信息公開制度的缺失，包括可供信息公開的范圍及有效傳播的途徑等。信息規(guī)制功效的發(fā)揮有賴于社會公眾的參與，如果沒有社會公眾的選擇行為，信息僅僅是一種信息。[9](p119)目前，我國環(huán)境執(zhí)法主體對既有環(huán)境警告信息的處理未能與社會公眾的信息結(jié)構(gòu)、認知領(lǐng)域?qū)?，更遑論成為其行為決策的有效參考因素。在市場機制與被規(guī)制者間的長期博弈中，聲譽罰的威懾力顯得蒼白無力。

（二）環(huán)境警告的實效評估：有效性不足。

環(huán)境警告的執(zhí)法效果可通過對環(huán)境執(zhí)法進行績效評估來衡量。國際上一般用“投入—產(chǎn)出—中間結(jié)果—最終結(jié)果”這一邏輯模型來設(shè)計評估的指標體系。[10]具體到環(huán)境執(zhí)法的評價體系中，投入是指執(zhí)法者的執(zhí)法成本；產(chǎn)出是指執(zhí)法者采取的執(zhí)法行為與活動；中間結(jié)果是執(zhí)法對象行為的改變，主要指企業(yè)的守法意識、守法行為和守法能力的改變；最終結(jié)果則指環(huán)境質(zhì)量的改變。[1](p27)因此，對于環(huán)境警告的執(zhí)法效果評估即主要對環(huán)境行政主體及環(huán)境行政相對人二元主體進行成本效益評估。

一方面，從環(huán)境行政主體執(zhí)法投入—產(chǎn)出來看，環(huán)境警告與其他行政處罰罰種類似，均須經(jīng)過《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的立案、調(diào)查取證、案件審理、告知、決定等程序。雖然環(huán)境警告適用簡易程序，執(zhí)行成本較低，但它的適用規(guī)定多伴隨小額罰款，二者擇一適用，這就使環(huán)境警告與罰款競合下無低成本優(yōu)勢。在環(huán)境行政主體工作的績效考評中，考評內(nèi)容往往排除了環(huán)境警告處罰，而僅以罰款數(shù)額、關(guān)停環(huán)境違法企業(yè)數(shù)量等作為考量依據(jù)，由此環(huán)境執(zhí)法主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)會傾向性地選擇罰款作為輕微環(huán)境行政違法行為的罰種。這無形中降低了環(huán)境警告的執(zhí)法適用性，使之成為空中樓閣。

另一方面，從環(huán)境行政相對方的違法行為糾正上來看，由于環(huán)境警告具有“環(huán)境違法成本低，守法成本高”特點，導(dǎo)致環(huán)境行政相對方違法行為糾正動力不足。與其他行政處罰罰種相比，環(huán)境警告無顯性的物質(zhì)損害，對于環(huán)境行政相對方的名譽、榮譽、商譽、信譽等精神利益的實質(zhì)損害十分有限。[11](p197)因為環(huán)境警告產(chǎn)生的否定性評價造成的精神損害是主觀性的，必須通過受罰人的名譽感、榮譽感等自我評價得以實現(xiàn)，企業(yè)受罰則須通過社會市場信譽評價等得以實現(xiàn)。然每個人的榮辱觀、心理承受力不同，使得否定性評價的精神損失具有濃烈的主觀差異性，因缺乏對企業(yè)環(huán)境警告信息的公開、溝通交流等，使得社會公眾無法對企業(yè)的社會市場信譽進行信息反饋（如否定性評價）與行為互動（如拒絕消費行為），致使環(huán)境警告的懲罰性功能大打折扣。概言之，環(huán)境警告懲罰性功能的發(fā)揮與個人榮譽感水平、企業(yè)信譽利益損失程度直接相關(guān)。在此背景下，作為理性經(jīng)濟人的環(huán)境行政相對方違法概率會明顯高于守法概率。正如有學(xué)者所言：“行政處罰中被處罰者承受的恥辱成本和市場信譽損失的成本可能不太顯著，因此即使受處罰的可能性較高，行政處罰也不足以阻止違法?！盵12](p55)

二、環(huán)境警告在環(huán)境執(zhí)法中的困境反思：功能錯位與矯正

從前述分析可知，信息溝通缺乏反映出環(huán)境警告在環(huán)境風(fēng)險預(yù)防中信息基礎(chǔ)薄弱；執(zhí)行效果有效性不足則凸顯了環(huán)境警告在環(huán)境法律實施中效益低下。二者間的“負面互動”，使環(huán)境警告在執(zhí)法中陷入了循環(huán)困境。因此，探究環(huán)境警告從風(fēng)險規(guī)制到實效的困境的深層原因十分重要。

（一）功能錯位：“懲罰”的單一功能預(yù)設(shè)。

作為環(huán)境行政處罰的一種形式，環(huán)境警告具有環(huán)境行政處罰的一般功能。環(huán)境行政處罰是指由代表國家的有關(guān)行政機關(guān)，出于環(huán)境管理及保護公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的目的，對違反環(huán)境法律規(guī)范的行為所施行的一種制裁。審視環(huán)境行政處罰的定義及本質(zhì)可知，環(huán)境行政處罰的功能定位為“懲罰”。環(huán)境警告是環(huán)境行政責任的一種表現(xiàn)形式，自不待言其在法律功能定位上更側(cè)重于懲罰功能。在此單一功能預(yù)設(shè)下，環(huán)境警告被納入“剛性”環(huán)境執(zhí)法體系中，由此形成了其在環(huán)境行政處罰體系中的特殊價值。從最輕的罰種——警告到較重的罰種——暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；責令停產(chǎn)整頓、停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；沒收違法所得、沒收非法財物再到最重的罰種——行政拘留，我國環(huán)境行政處罰罰種的設(shè)計體現(xiàn)出處罰力度逐步加大，呈螺旋式上升態(tài)勢的特點。[13](p77)這可以滿足環(huán)境行政責任手段多元化、懲罰力度加重化的現(xiàn)實剛性需求。環(huán)境警告與其他行政處罰種類之間聯(lián)系密切但又不可替代。它們是針對不同的環(huán)境行政違法行為所做出的差異性處罰，只有各行政處罰種類相互協(xié)調(diào)和作用，才能彌補各罰種的局限性，實現(xiàn)配置協(xié)調(diào)與功能互補，使環(huán)境行政相對人依法履行其環(huán)保義務(wù)。

然而，這種單一“懲罰”功能的預(yù)設(shè)與制度設(shè)計的威懾力度并不匹配。環(huán)境警告的適用情形是輕微的環(huán)境違法行為，①這些環(huán)境輕微違法行為具有以下特點：首先，其行為結(jié)果未造成具體的損害后果或損害后果甚微；其次，其違法行為情節(jié)輕微且應(yīng)予行政處罰；最后，適用環(huán)境行政處罰的其他種類有過重懲罰之嫌。但是其制度設(shè)計的威懾力不足以使企業(yè)產(chǎn)生守法動力。事實上，環(huán)境警告“威懾輕微環(huán)境違法行為、激發(fā)環(huán)境守法行為”的執(zhí)法目標決定了其執(zhí)法理念與功能的非單一性。一方面，威懾輕微環(huán)境違法行為決定了環(huán)境警告的“剛性”執(zhí)法要求及威懾性功能的定位，但是我國立法制度設(shè)計卻明顯供給不足；另一方面，激發(fā)企業(yè)守法主動性要求環(huán)境警告需以“柔性”為執(zhí)法理念且發(fā)揮激勵性功能，我國現(xiàn)行制度設(shè)計仍處于空白階段。在此背景下，我國環(huán)境警告在執(zhí)法中的困境難以突破。

（二）功能矯正：“懲罰性”與“激勵性”雙重功能定位。

如上所述，環(huán)境警告在我國環(huán)境執(zhí)法中產(chǎn)生的困境源于錯位預(yù)設(shè)其功能。因此，我們必須對功能進行矯正，美國環(huán)境執(zhí)法中的違法通知為我國提供良好的經(jīng)驗借鑒。美國環(huán)境執(zhí)法的有效性和治理成效的顯著性得益于其剛?cè)嵯酀沫h(huán)境執(zhí)法理念。所謂的剛性環(huán)境執(zhí)法建立在對環(huán)境行政監(jiān)管相對人不信任的基礎(chǔ)上，它通過采取一系列法律訴訟或行政命令等對抗式方式來完成執(zhí)法，其主要目的在于通過對環(huán)境違法行為的嚴厲處罰，使環(huán)境違法者對懲罰產(chǎn)生一種畏懼反應(yīng)，從而確保環(huán)境違法者被動遵守環(huán)境法。剛性環(huán)境執(zhí)法在美國環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法活動中占據(jù)著支配性地位。[14](p57)所謂的柔性環(huán)境執(zhí)法則建立在對環(huán)境行政監(jiān)管相對人信任的前提基礎(chǔ)上，它不強制環(huán)境行政監(jiān)管相對人服從、接受處罰或命令，其目的在于提高相對人的守法能力與提供守法動機，從而促使相對人主動遵守環(huán)境法。美國剛性環(huán)境執(zhí)法與柔性環(huán)境執(zhí)法間并非此消彼長之關(guān)系，而是并駕齊驅(qū)、優(yōu)勢互補，以更好實現(xiàn)保護環(huán)境為最終目標，由此形成了美國特有的執(zhí)法體系。而該體系中柔性執(zhí)法的典型代表之一——違法通知與我國環(huán)境警告相類似。

違法通知（The Notice Of Violation）又稱為缺陷通知、違規(guī)通知，是指環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)告知企業(yè)正處于違法行為中，并要求其在一定期限內(nèi)改正違法行為。該措施在美國環(huán)境立法中被廣泛采納，且被認為是最溫和的環(huán)境執(zhí)法機制。[15](p80)例如《清潔空氣法》規(guī)定只要“根據(jù)任何有效信息”發(fā)現(xiàn)任何人違反國家實施計劃規(guī)定的，美國環(huán)保署首先必須啟動通知違法者與州政府這一程序，且在發(fā)出違法通知30日內(nèi)不能采取進一步執(zhí)法行動或措施。這實際上為環(huán)境違法者提供了主動、積極履行環(huán)境法律義務(wù)，糾正環(huán)境違法行為的機會，以減輕、免除環(huán)境處罰等進一步執(zhí)法措施，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管相對人自愿守法。當環(huán)境監(jiān)管相對人屢教不改或持續(xù)違法行為時，進一步“懲罰性”執(zhí)法措施將被適用。單靠“激勵性”的環(huán)境執(zhí)法而沒有嚴厲的“懲罰性”環(huán)境執(zhí)法予以配合，亦難實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的雙重目標。

在環(huán)境執(zhí)法實踐中，我國對環(huán)境警告激勵性功能的落實與柔性執(zhí)法理念的貫徹進行過探索，“首次不罰制”即是環(huán)境警告在柔性執(zhí)法中的一次試水。①例如衡水市就對首次不罰制度做出了探索性實踐，并制定了《衡水市環(huán)保局關(guān)于行政執(zhí)法中實行“首次不罰”的有關(guān)規(guī)定》?！笆状尾涣P制”是指執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中，對于執(zhí)法對象因為對法律、法規(guī)不熟悉或疏忽，在無主觀惡意的情況下，首次違反法律、法規(guī)，情節(jié)輕微且未造成事故或其他嚴重后果的企業(yè)和當事人，對其違法行為給予警告，在限期整改到位的基礎(chǔ)上不予以其他較重處罰。此處所謂的“不罰”，并不是完全不予以行政處罰，而是在法律、法規(guī)許可的前提下，首先以較輕罰——環(huán)境警告給環(huán)境行政相對方以懲戒，對逾期不改的，再對其施以財產(chǎn)、行為甚至人身自由等方面的較重處罰。[16](p47)可以說，“首次不罰制”是建立在對環(huán)境警告深化認識與柔性執(zhí)法理念的基礎(chǔ)上的。

美國“剛?cè)嵯酀钡沫h(huán)境執(zhí)法理念及其制度化實踐為我國環(huán)境警告的功能矯正提供了參照范本，其在地方環(huán)境執(zhí)法中亦對環(huán)境警告的“激勵性”功能進行了有益探索。未來我國環(huán)境警告的制度設(shè)計應(yīng)緊緊圍繞“懲罰性”與“激勵性”的雙重功能來開展與完善。

三、環(huán)境警告的完善路徑探求：懲罰與激勵并重的制度設(shè)計

環(huán)境警告的懲罰性與激勵性雙重功能定位旨在實現(xiàn)威懾輕微環(huán)境違法行為、激發(fā)環(huán)境守法行為之目標。在懲罰性功能預(yù)設(shè)下，我國現(xiàn)行立法已對環(huán)境警告的具體適用做出了規(guī)范性設(shè)定，但在實體性條件與程序性條件規(guī)定上仍較為粗糙，且未能充分發(fā)揮其懲罰性執(zhí)法功能，與此同時，激勵性功能定位的缺失也致使環(huán)境警告柔性制度設(shè)計尚為空白。因此，筆者認為重構(gòu)懲罰性與激勵性并重的新型環(huán)境警告制度，應(yīng)從以下幾點進行：

（一）創(chuàng)建環(huán)境警告信息公開制，促進信息溝通。

信息是環(huán)境警告的基礎(chǔ)，對環(huán)境警告的風(fēng)險規(guī)制與實效都起基礎(chǔ)性作用。《環(huán)境保護法》第五章對環(huán)境信息公開制度做出了原則性規(guī)定，它要求縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應(yīng)當依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息。故而，環(huán)境警告信息公開制是有法可依的。同時，根據(jù)行政處罰公開公正原則，要求公開有關(guān)行政處罰依據(jù)、實施行政處罰程序及處罰結(jié)果等，并為此確立了身份公開制、告知制度、聽證制度等。由此可見，行政基本原則及相關(guān)立法為環(huán)境警告信息公開制度奠定了理論與立法基礎(chǔ)。

然而，事實上我國目前立法對諸如環(huán)境警告等具體行政處罰決定的公開方式、對象等方面未進行詳細規(guī)定。環(huán)境警告需要信息溝通為橋梁，通過個人的自我評價和社會評價兩途徑得以實現(xiàn)，這也是我國現(xiàn)行環(huán)境警告風(fēng)險規(guī)制弱、實施效果有效性不足之癥結(jié)所在。這就要求環(huán)境警告信息充足、全面，同時能夠使社會公眾參與其中，實現(xiàn)信息的有效溝通，保證所懲罰的精神利益由濃烈的主觀性向客觀性轉(zhuǎn)化，并與社會輿論評價掛鉤，從而真正實現(xiàn)環(huán)境警告的懲罰性功能。具體而言，環(huán)境警告信息公開制的內(nèi)容既包括事前環(huán)境風(fēng)險預(yù)防有效信息又包括事后環(huán)境警告懲罰信息；公開主體應(yīng)為依法做出環(huán)境行政處罰的主體；公開途徑包括廣播、電視等新聞媒介、行政處罰單位資料索取點、信息公開欄、信息亭、電子屏幕、電子觸摸屏等場所或者設(shè)施等；公開范圍可分為單位內(nèi)部、行業(yè)系統(tǒng)、社會等，并明確持續(xù)時間。值得注意的是，環(huán)境警告公開量度應(yīng)考慮被規(guī)制人的差異性，根據(jù)環(huán)境風(fēng)險、違法程度等因素，結(jié)合過罰相適應(yīng)原則，進行合理性公開，避免引起社會公眾的過度反應(yīng)。

（二）建立環(huán)境警告累計轉(zhuǎn)換制，強化懲罰性功能。

環(huán)境警告制度設(shè)計的威懾力不足導(dǎo)致無法充分發(fā)揮其懲罰性功能，加之當前時代要求加強環(huán)境行政法律責任、嚴懲環(huán)境違法行為，[17](p70)筆者認為可在環(huán)境警告登記的基礎(chǔ)上，施行環(huán)境警告累計轉(zhuǎn)換，從而建立環(huán)境警告累計轉(zhuǎn)換制，為環(huán)境警告的剛性執(zhí)法提供制度供給。

首先，實行環(huán)境警告登記。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，環(huán)境警告決定的做出僅要求報所屬環(huán)境保護主管部門備案，即由有關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法人員上交處罰決定書的存根或副本。這實質(zhì)上只將環(huán)境警告的影響范圍限制在了環(huán)境行政主體與環(huán)境行政相對方之間。環(huán)境警告登記對其有效實施具有重要意義，它是環(huán)境行政相對方違法行為的重要依據(jù)與憑證，是環(huán)境警告累計轉(zhuǎn)換制得以建立的前提與基礎(chǔ)。唯有實行環(huán)境警告登記制，才能與環(huán)境行政相對方的環(huán)境警告積累轉(zhuǎn)換制協(xié)調(diào)聯(lián)動，保障環(huán)境警告累計轉(zhuǎn)換制順利開展。環(huán)境警告登記的信息應(yīng)以書面形式載明環(huán)境行政相對方的基本信息、環(huán)境行政相對方環(huán)境違法的事實、處罰適用法律依據(jù)等翔實信息。

其次，設(shè)立環(huán)境警告累計轉(zhuǎn)換。許多環(huán)境違法者善于利用法律漏洞，當實施輕微違法行為雖受到環(huán)境警告處罰但仍有利可圖時，環(huán)境警告的懲罰力度無法阻止環(huán)境違法行為的發(fā)生，這就需要進一步提升其環(huán)境違法成本。為解決此問題，有學(xué)者提出了警告轉(zhuǎn)換制度，即“可以把違法者每次受到的警告處罰登記在案，累積到一定次數(shù)便可以向更高一級處罰形式轉(zhuǎn)化?！盵18](p182)受到多次環(huán)境警告處罰一方面表明環(huán)境警告的適用效果不佳，環(huán)境違法成本有待提升；另一方面說明了環(huán)境違法者的主觀惡意，故而需要協(xié)調(diào)配置其他更為嚴厲的環(huán)境行政處罰罰種，適用其他罰種對累犯進行懲處與教育。累計轉(zhuǎn)換制應(yīng)建立在環(huán)境警告登記制度的前提下，明確一定期間內(nèi)累計的次數(shù)，并根據(jù)具體的違法行為、主觀惡性、社會危害性等因素轉(zhuǎn)換成責罰相匹配的罰種。

（三）完善環(huán)境信用評價制度，增進激勵性功能。

“首次不罰制”對環(huán)境警告的激勵性功能已進行了有益探索。此外，筆者認為環(huán)境信用評價制度亦能發(fā)揮環(huán)境警告激勵性功能。環(huán)境信用評價制度將環(huán)境相對方的環(huán)保信息，尤其是將受到如環(huán)境警告等行政處罰違法信息納入個人與單位的社會誠信檔案中，并賦予環(huán)境信用評價結(jié)果特定的法律效果。這有利于加強環(huán)境警告的激勵性功能，促使環(huán)境違法者自覺守法從而增強其實施有效性。因此，我們應(yīng)進一步完善環(huán)境信用評價制度，使其成為環(huán)境警告激勵性功能的保障制度。

首先，充實環(huán)境信用評價的信息。2013年12月環(huán)保部會同國家發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法（試行）》第2條規(guī)定將企業(yè)的環(huán)境行為作為其信用評價信息。2014年4月修訂的《環(huán)境保護法》第55條明確規(guī)定將環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案。依此，筆者認為環(huán)境信用評價的信息應(yīng)既將環(huán)境相對方的守法信息，又將受環(huán)境警告等行政處罰違法信息納入其中。由此，環(huán)境警告成為環(huán)境信用評價考量的因素之一，增強環(huán)境警告的客觀性。

其次，定期進行環(huán)境信用評級并賦予評價結(jié)果特定的法律效果。目前一些省市已開展了企業(yè)環(huán)境信用評級試點，如2007年浙江省印發(fā)了《浙江省企業(yè)環(huán)境行為信用等級評價實施方案（試行）》的通知、2011年沈陽市出臺了《企業(yè)環(huán)境信用等級評價管理辦法》等。但從《辦法（試行）》規(guī)定及地方試點情況看，它們在適用對象、適用領(lǐng)域等方面存在著局限性。對于環(huán)境信用評價的適用對象，根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定僅限于《辦法（試行）》所規(guī)定之企業(yè)，排除了個人及該辦法規(guī)定以外的單位。同時，對于環(huán)境信用評價結(jié)果適用領(lǐng)域，目前地方也僅在銀行融資領(lǐng)域進行試點，如2010年廣東省發(fā)布的《重點污染源環(huán)境保護信用管理辦法》規(guī)定推行綠色信貸，①所謂“綠色信貸”是基于環(huán)境信用評價而對金融工具不斷開發(fā)與延伸的結(jié)果。參見李曉安，彭春：《論環(huán)境信用法治化》，載《法學(xué)雜志》2009年1期。將環(huán)境信用評價結(jié)果與銀行信貸掛鉤。筆者認為環(huán)境信用評價制度的適用對象應(yīng)與《環(huán)境保護法》第55條規(guī)定的記入社會誠信檔案主體相一致，并擴大環(huán)境信用評價結(jié)果的適用領(lǐng)域，如對那些信用評級較好的環(huán)境相對方在環(huán)保資金補貼、政府采購、銀行信貸、證券上市及增股融資、評優(yōu)評獎活動等方面進行優(yōu)惠或享有優(yōu)先權(quán)。[19](p37)這與《辦法（試行）》規(guī)定相契合，且如此一來，環(huán)境警告在與環(huán)境信用評價制度掛鉤融合下，實現(xiàn)了對環(huán)境行政相對方名譽、榮譽、商譽、信譽等直接無形精神利益與向間接的有形的物質(zhì)利益轉(zhuǎn)變，促使環(huán)境警告效用的主觀性向客觀性過渡，從而增進環(huán)境警告激勵性功能的發(fā)揮。環(huán)境行政相對方在環(huán)境行政主體發(fā)出環(huán)境警告時，就會積極改正違法行為，履行應(yīng)盡之環(huán)境義務(wù)。

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責任編輯 王 京

D922.68

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1003-8477（2017）08-0164-06

薛艷華（1989—），女，西南政法大學(xué)博士研究生，西部生態(tài)法研究中心研究人員。

教育部留學(xué)回國人員科研啟動基金項目“溫室氣體排放的法律規(guī)制”（教外司留 [2012]第940號）；司法部法制建設(shè)與法學(xué)理論研究項目“環(huán)境行政罰款的適用與完善”（14SFB20043）；2015西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計劃資助項目“非財產(chǎn)性環(huán)境行政處罰研究”（XZYS2015020）。