鄭雅方

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院，武漢 430205）

論大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)柔性環(huán)境執(zhí)法方式改革

鄭雅方

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院，武漢 430205）

我國(guó)環(huán)境執(zhí)法中占主導(dǎo)地位的威懾式執(zhí)法方式以環(huán)境違法的高成本迫使企業(yè)守法，能有效遏制違法，但易忽視企業(yè)環(huán)境守法同樣成本高昂。企業(yè)環(huán)境守法成本過(guò)高，將使之或冒險(xiǎn)違法或難以為繼，這都不符合綠色發(fā)展的要求。故還需在威懾式執(zhí)法基礎(chǔ)上加入柔性環(huán)境執(zhí)法，以降低企業(yè)守法成本，提高守法效益，讓守法比違法容易，從而使企業(yè)樂(lè)于守法。利用大數(shù)據(jù)的全面性、價(jià)值性、混雜性，域外柔性環(huán)境執(zhí)法方式發(fā)展呈現(xiàn)出更具靈活性、互動(dòng)性、針對(duì)性、透明性等特點(diǎn)，可為我國(guó)深化網(wǎng)絡(luò)守法援助、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型檢查、執(zhí)守法信息公開(kāi)等執(zhí)法改革提供借鑒。

大數(shù)據(jù)時(shí)代；執(zhí)法改革；柔性環(huán)境執(zhí)法方式；積極守法

一、引言

我國(guó)環(huán)境法治面臨的突出問(wèn)題是：如何頂著經(jīng)濟(jì)下行壓力，改善“有法難依”的局面。嚴(yán)格執(zhí)法是環(huán)境法治后盾；全面守法是環(huán)境法治先鋒。新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)厲追責(zé)，成績(jī)顯著。截至2016年11月底，2016年我國(guó)按日罰案件798例，按日罰罰款數(shù)額近7.5億余元，較2015年同比上升31%；查封扣押案件7413件，同比上升100%；實(shí)施限產(chǎn)停產(chǎn)逾4410件，同比上升76%；移送涉嫌環(huán)境污染犯罪1725起，同比上升17%[1]。這種加大處罰幾率、提高處罰金額、多種處罰手段并用的威懾式執(zhí)法方式有效遏制了企業(yè)環(huán)境違法行為。但是，為了進(jìn)一步深化落實(shí)環(huán)境法律規(guī)范，全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境守法，在威懾式執(zhí)法基礎(chǔ)上還須靈活運(yùn)用柔性執(zhí)法方式，通過(guò)降低守法成本和增加守法效益來(lái)“助推”企業(yè)樂(lè)于守法。本文所指執(zhí)法是狹義執(zhí)法，僅指行政執(zhí)法，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過(guò)程中，依照法定職權(quán)和程序貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)[2]。

二、柔性執(zhí)法方式“助推”環(huán)境守法

與以處罰、命令等強(qiáng)制執(zhí)法手段迫使行政相對(duì)人守法的威懾式執(zhí)法不同，柔性執(zhí)法方式是行政主體以引導(dǎo)、示范、給付、獎(jiǎng)勵(lì)等溫和手段，鼓勵(lì)與促進(jìn)行政相對(duì)人積極守法。例如，守法援助、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型執(zhí)法檢查等，通過(guò)降低相對(duì)人的守法成本，促進(jìn)守法；披露執(zhí)守法信息的執(zhí)法方式，通過(guò)形成社會(huì)壓力，提高守法相對(duì)人的守法社會(huì)效益，鼓勵(lì)守法。作為威懾式環(huán)境執(zhí)法的有效補(bǔ)充，柔性環(huán)境執(zhí)法自20世紀(jì)80年代以來(lái)受到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的普遍關(guān)注。與威懾式相比，其具有：通過(guò)減輕執(zhí)法者與相對(duì)人間疏離感，促進(jìn)守法；讓相對(duì)人愿意與執(zhí)法者分享守法信息；減少對(duì)抗，讓環(huán)境執(zhí)法成本更有效等優(yōu)勢(shì)[3]。從執(zhí)法與守法良性互動(dòng)機(jī)制分析，柔性環(huán)境執(zhí)法的核心價(jià)值在于：以執(zhí)法降低守法成本、提高守法效益，提升相對(duì)人守法意愿，讓更多相對(duì)人愿意選擇守法。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將企業(yè)假設(shè)為理性自利的經(jīng)濟(jì)人，會(huì)通過(guò)客觀比較守法成本和違法成本關(guān)系來(lái)決定是否守法。當(dāng)違法成本大于守法成本時(shí)，企業(yè)選擇守法。這一經(jīng)典理論雖屢遭挑戰(zhàn)，但仍在環(huán)境法實(shí)施的理論研究與實(shí)務(wù)操作層面被廣泛采納和運(yùn)用。據(jù)此理論，可通過(guò)提高環(huán)境違法查處率和違法處罰金額的方式，讓環(huán)境違法成本高于守法成本，從而迫使企業(yè)守法。威懾式環(huán)境執(zhí)法方式就建構(gòu)于此論斷之上。然而企業(yè)環(huán)境守法成本高昂，主要包括為滿足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)而需采取的新技術(shù)、新設(shè)備、體系化的環(huán)境管理制度、專門(mén)化的環(huán)境管理人員等。高昂的環(huán)境成本使得企業(yè)即便選擇環(huán)境守法也不必然能負(fù)擔(dān)守法成本。當(dāng)不斷提升環(huán)境違法成本而忽略降低守法成本、增加守法收益時(shí)，守法難以獲利，產(chǎn)生守法負(fù)效益，直接威脅企業(yè)營(yíng)利能力。被假設(shè)為經(jīng)濟(jì)人的企業(yè)遭遇兩難：守法，守法成本高昂；不守法，違法成本高昂。據(jù)此，為平衡企業(yè)營(yíng)利能力與環(huán)境守法建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以環(huán)保優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，在以威懾式執(zhí)法方式提高環(huán)境違法成本的同時(shí)，須以柔性執(zhí)法方式降低環(huán)境守法成本、提高環(huán)境守法效益，通過(guò)執(zhí)法正面引導(dǎo)企業(yè)守法內(nèi)生動(dòng)力，讓守法易行。

跳出執(zhí)法與守法的互動(dòng)機(jī)制分析，從國(guó)家治理的宏觀角度來(lái)觀察柔性執(zhí)法價(jià)值，它是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變中所必然采取的執(zhí)法方式，體現(xiàn)了政府執(zhí)政能力的不斷提高?，F(xiàn)代化政府不再是“嚴(yán)管型家長(zhǎng)”，不再一味對(duì)公眾采用“硬”的“家長(zhǎng)式”管理，通過(guò)監(jiān)獄判決和罰款等強(qiáng)制手段維持社會(huì)秩序和增加社會(huì)福利。現(xiàn)代化政府也不再是“守夜人”，奉行自由市場(chǎng)萬(wàn)能，對(duì)公共行政管理管得越少越好?，F(xiàn)代化政府更像是一位“溫和自由”的家長(zhǎng)，采用柔性執(zhí)法中信息披露、警告、獎(jiǎng)勵(lì)等“軟”方法，贏得公眾內(nèi)心的接受，助推個(gè)人克服難以避免的認(rèn)知偏見(jiàn)和決策不當(dāng)，從而降低政府過(guò)度直接干預(yù)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)[4]。

三、大數(shù)據(jù)下柔性環(huán)境執(zhí)法方式的域外經(jīng)驗(yàn)

大數(shù)據(jù)為環(huán)境法律規(guī)范實(shí)施帶來(lái)的不僅僅是海量環(huán)境信息，更有在海量信息潮沖擊下，伴隨環(huán)境信息監(jiān)測(cè)創(chuàng)新、收集儲(chǔ)存創(chuàng)新、統(tǒng)計(jì)分析創(chuàng)新所引發(fā)的柔性環(huán)境執(zhí)法方式創(chuàng)新，從而使環(huán)境執(zhí)法更加有“效果”且有“效率”。20世紀(jì)60—70年代，美國(guó)和歐洲的一些國(guó)家將環(huán)境法治工作重點(diǎn)放于立法，建立基本的環(huán)境法體系。20世紀(jì)80年代，為彰顯環(huán)境法實(shí)效，上述各國(guó)紛紛加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，促進(jìn)環(huán)境法有效實(shí)施[5]。20世紀(jì)90年代后，提升政府績(jī)效成為各國(guó)普遍需求，環(huán)境執(zhí)法面臨一個(gè)難題：如何在有限的預(yù)算下實(shí)現(xiàn)更高的環(huán)境守法目標(biāo)？加之企業(yè)希望規(guī)避環(huán)境違法風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境守法被予以前所未有的關(guān)注。大數(shù)據(jù)時(shí)代為環(huán)境執(zhí)法促進(jìn)守法提供了先進(jìn)的科技基礎(chǔ)。美國(guó)和歐洲一些國(guó)家紛紛憑借高科技、大數(shù)據(jù)改革執(zhí)法方式，力圖“讓環(huán)境守法比違法容易”[6]，而柔性執(zhí)法方式改革成為其中不可或缺的組成部分。考察美國(guó)和歐洲一些國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大數(shù)據(jù)時(shí)代柔性環(huán)境執(zhí)法方式創(chuàng)新突出表現(xiàn)于以下方面：首先，柔性執(zhí)法方式的適用更靈活、更富互動(dòng)性，執(zhí)法部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化行政指導(dǎo)能為相對(duì)人提供全面而互動(dòng)的守法宣傳與培訓(xùn)；其次，柔性執(zhí)法方式更具針對(duì)性，執(zhí)法部門(mén)基于大數(shù)據(jù)甄別出長(zhǎng)期守法企業(yè)，以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型檢查減少這類(lèi)企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)間，降低其為配合檢查而付出的守法成本；最后，柔性執(zhí)法方式能通過(guò)對(duì)環(huán)境執(zhí)法與企業(yè)守法大數(shù)據(jù)的公開(kāi)，更好引導(dǎo)市場(chǎng)形成守法壓力。

（一）網(wǎng)絡(luò)化行政指導(dǎo)，援助企業(yè)守法

行政指導(dǎo)是柔性執(zhí)法方式的重要組成部分，被廣泛運(yùn)用于守法援助。本文將守法援助界定為：行政主體通過(guò)行政指導(dǎo)、綠色金融等手段，支持和幫助相對(duì)人實(shí)現(xiàn)守法的行政行為。絕大部分企業(yè)的環(huán)境違法行為是由于缺乏環(huán)境守法知識(shí)和守法能力導(dǎo)致的。行政指導(dǎo)通過(guò)對(duì)企業(yè)，尤其是對(duì)中小企業(yè)提供免費(fèi)守法教育、宣傳和培訓(xùn)，可以在減少企業(yè)獲取環(huán)境守法知識(shí)、守法技術(shù)、守法信息成本的前提下，增強(qiáng)企業(yè)守法知識(shí)與能力，起到有效促進(jìn)企業(yè)守法的作用。

以大數(shù)據(jù)為信息基礎(chǔ)，以守法援助網(wǎng)站為載體，域外網(wǎng)絡(luò)化行政指導(dǎo)成為趨勢(shì)。守法援助網(wǎng)站開(kāi)發(fā)出的行政指導(dǎo)功能包括：通過(guò)發(fā)布守法指南、編輯典型守法案例，向相對(duì)人提供廣泛而易于操作的環(huán)境守法信息；通過(guò)開(kāi)發(fā)守法類(lèi)自我評(píng)估工具，讓企業(yè)了解自己的守法程度；通過(guò)互動(dòng)式網(wǎng)絡(luò)溝通，為企業(yè)提供守法培訓(xùn)資料及人力資源。與傳統(tǒng)的行政指導(dǎo)方式如專題報(bào)告、主題培訓(xùn)、電話熱線相比，守法援助網(wǎng)站具有專業(yè)性、互動(dòng)性、及時(shí)性、易操作、信息豐富全面等優(yōu)勢(shì)。

NetRegs是英國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)的網(wǎng)絡(luò)化守法援助工具，旨在為本國(guó)中小企業(yè)提供免費(fèi)環(huán)境守法指導(dǎo)。網(wǎng)站按照行業(yè)環(huán)境監(jiān)管信息分類(lèi)，對(duì)企業(yè)提供本行業(yè)環(huán)境守法指南；通過(guò)用戶注冊(cè)，向用戶推送環(huán)境立法新信息；開(kāi)發(fā)在線守法自我評(píng)估工具，讓用戶及時(shí)了解自身守法不足；建設(shè)互動(dòng)式守法培訓(xùn)，幫助中小企業(yè)增強(qiáng)環(huán)境法律知識(shí)、守法能力，樹(shù)立企業(yè)守法文化，減少相對(duì)人對(duì)新環(huán)境立法政策的文化抗拒[7]。

（二）風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型執(zhí)法檢查

大數(shù)據(jù)時(shí)代，美國(guó)和歐洲一些國(guó)家在進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法檢查前會(huì)系統(tǒng)評(píng)估企業(yè)守法風(fēng)險(xiǎn)，以確定檢查目標(biāo)，其基本原則是：降低對(duì)長(zhǎng)期守法企業(yè)的執(zhí)法檢查，從而降低這類(lèi)企業(yè)為配合檢查所支付的相應(yīng)守法成本。美、英及歐盟成員國(guó)多自主開(kāi)發(fā)了基于守法風(fēng)險(xiǎn)的守法監(jiān)測(cè)目標(biāo)定位法。分析世界經(jīng)合組織2008年發(fā)布的《環(huán)境守法保障體系的國(guó)別比較研究》報(bào)告的相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，這些定位法雖在守法評(píng)估戰(zhàn)略、評(píng)估方法上存在不同，但均強(qiáng)調(diào)守法數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)和支撐功能。守法數(shù)據(jù)庫(kù)首先涵蓋適用的環(huán)境立法政策及排放污染源的各種設(shè)施，然后編輯影響環(huán)境守法的風(fēng)險(xiǎn)因素。重要影響因素包括：環(huán)境活動(dòng)類(lèi)型，排放大量有害物質(zhì)的大型復(fù)雜設(shè)施所引起的風(fēng)險(xiǎn)要高于處理惰性物質(zhì)的簡(jiǎn)單工藝；環(huán)境活動(dòng)地點(diǎn)，設(shè)置于密集居民區(qū)的排污設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)高于遠(yuǎn)郊的類(lèi)似設(shè)施；企業(yè)守法記錄，有環(huán)境違法記錄的企業(yè)的環(huán)境活動(dòng)可能具有更高風(fēng)險(xiǎn)。將影響企業(yè)守法的重要風(fēng)險(xiǎn)信息編入守法數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)發(fā)搜素引擎，通過(guò)預(yù)設(shè)的守法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，可確定優(yōu)先檢查的監(jiān)管設(shè)施。這種風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型執(zhí)法檢查直接降低了長(zhǎng)期守法企業(yè)的被查幾率和相關(guān)守法成本，并在行業(yè)、社區(qū)乃至整個(gè)市場(chǎng)為長(zhǎng)期守法企業(yè)樹(shù)立起守法信用和良好口碑，從而提高了企業(yè)環(huán)境守法的社會(huì)收益。

荷蘭Rijnmond環(huán)境保護(hù)局（DCMR）實(shí)踐深化了一套風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型執(zhí)法方法。荷蘭考慮受監(jiān)管企業(yè)的環(huán)境活動(dòng)類(lèi)型、環(huán)境活動(dòng)地點(diǎn)、實(shí)踐環(huán)境管理體系程度、環(huán)境違法記錄等因素，將企業(yè)劃分為先進(jìn)企業(yè)、中游企業(yè)、落后企業(yè)。落后企業(yè)即“風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)企業(yè)”。環(huán)保局開(kāi)發(fā)了守法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分系統(tǒng)，將所監(jiān)管的企業(yè)的環(huán)境績(jī)效納入評(píng)分系統(tǒng)中，每次環(huán)境違法就從原始分?jǐn)?shù)中扣除一定分?jǐn)?shù)，每年評(píng)分系統(tǒng)更新一次。再在本國(guó)守法監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略中為每個(gè)行業(yè)設(shè)定現(xiàn)場(chǎng)檢查小時(shí)數(shù)，這個(gè)小時(shí)數(shù)直接用于中游企業(yè)，先進(jìn)企業(yè)減半，減掉的檢查小時(shí)數(shù)增加到落后企業(yè)?；陲L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及針對(duì)性檢查的做法及時(shí)準(zhǔn)確地識(shí)別與回應(yīng)了違法行為，有效保障了守法[8]。

（三）公開(kāi)環(huán)境執(zhí)守法信息，牽引形成市場(chǎng)壓力

公開(kāi)環(huán)境執(zhí)法及守法信息是重要的柔性環(huán)境執(zhí)法手段，它通過(guò)向公眾提供監(jiān)督的信息基礎(chǔ)，推動(dòng)企業(yè)積極守法。首先，公開(kāi)守法信息使公民了解企業(yè)守法狀況，在監(jiān)督企業(yè)環(huán)境績(jī)效時(shí)對(duì)企業(yè)環(huán)境守法形成市場(chǎng)壓力。市場(chǎng)壓力作為企業(yè)積極守法的重要外在驅(qū)動(dòng)，發(fā)揮引導(dǎo)守法功能，較之行政強(qiáng)制監(jiān)管壓力的威懾守法功能更契合企業(yè)自治理論，能為企業(yè)理性守法、守法成本正當(dāng)化提供更大空間。反之，企業(yè)守法信息不透明時(shí)，環(huán)境績(jī)效佳的企業(yè)雖耗費(fèi)環(huán)境守法成本，卻難獲市場(chǎng)青睞，難以產(chǎn)生顯著的綠色競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)此以往容易造成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，更多企業(yè)可能選擇不守法。其次，公開(kāi)執(zhí)法信息便于公眾監(jiān)督執(zhí)法，了解環(huán)保機(jī)構(gòu)所付出的執(zhí)法努力，監(jiān)督執(zhí)法的及時(shí)性、公正性、合理性，跟蹤執(zhí)法落實(shí)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，環(huán)境執(zhí)守法信息來(lái)源豐富，透明度逐步提高。隨著污染排放監(jiān)測(cè)技術(shù)的升級(jí)與普及，監(jiān)測(cè)主體多元化便于證據(jù)的互駁與印證，易于發(fā)現(xiàn)環(huán)境守法執(zhí)法問(wèn)題。環(huán)保機(jī)構(gòu)合理布局無(wú)限傳感器，收集污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)比環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，利用環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)和數(shù)據(jù)儲(chǔ)存技術(shù)，建立守法執(zhí)法數(shù)據(jù)庫(kù)，跟蹤守法、落實(shí)執(zhí)法。企業(yè)亦越發(fā)重視自我監(jiān)測(cè)與環(huán)境績(jī)效披露。自我監(jiān)測(cè)對(duì)企業(yè)內(nèi)部而言，可預(yù)防違法，便于環(huán)境績(jī)效的自評(píng)估；對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)而言，科學(xué)客觀的自我監(jiān)測(cè)在降低執(zhí)法成本同時(shí)不減少威懾力；對(duì)公眾而言，企業(yè)全面而客觀的環(huán)境信息披露不僅是企業(yè)對(duì)社會(huì)責(zé)任的積極響應(yīng)，更使?jié)撛谕顿Y者了解企業(yè)的環(huán)境成本。第三方機(jī)構(gòu)也重視環(huán)境守法執(zhí)法數(shù)據(jù)的搜集與儲(chǔ)存，如我國(guó)公眾環(huán)境研究中心建立的“污染地圖”數(shù)據(jù)庫(kù)以中立地位披露環(huán)境守法執(zhí)法信息，豐富了公眾知情權(quán)享有途徑，為守法執(zhí)法研究提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

美國(guó)環(huán)境守執(zhí)法信息公開(kāi)走在世界前列。美國(guó)環(huán)保署EPA通過(guò)執(zhí)法與守法歷史在線（ECHO）數(shù)據(jù)庫(kù)全面披露企業(yè)排污許可信息、守法檢查信息、違法行為信息、執(zhí)法決定及跟蹤信息等，企業(yè)守法記錄逐月更新。只需在ECHO注冊(cè)用戶即可查詢[9]。建設(shè)ECHO數(shù)據(jù)庫(kù)的主要目標(biāo)之一，是以公開(kāi)環(huán)境守法信息為手段促進(jìn)守法的市場(chǎng)壓力形成，引導(dǎo)企業(yè)積極守法。

四、我國(guó)環(huán)境柔性執(zhí)法方式的完善與創(chuàng)新

我國(guó)環(huán)境法存在的根本問(wèn)題在于實(shí)施不力，其集中表現(xiàn)為企業(yè)環(huán)境違法現(xiàn)象頻發(fā)。利用大數(shù)據(jù)，通過(guò)創(chuàng)新與發(fā)展環(huán)境柔性執(zhí)法方式，助推企業(yè)積極守法，有利于解決環(huán)境法實(shí)施的癥結(jié)。新環(huán)保法實(shí)施后，各級(jí)環(huán)境機(jī)關(guān)通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)厲追責(zé)，運(yùn)用威懾式執(zhí)法在遏制污染超排、未環(huán)評(píng)先施工、生態(tài)破壞等方面取得顯著成果。但對(duì)環(huán)境柔性執(zhí)法方式的運(yùn)用仍相對(duì)滯后，集中體現(xiàn)在：守法援助、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型執(zhí)法檢查有待發(fā)展完善，環(huán)境信息公開(kāi)力度與質(zhì)量有待提高。把握大數(shù)據(jù)時(shí)代域外發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合國(guó)情，可重點(diǎn)從以下方面創(chuàng)新與完善。

（一）以網(wǎng)絡(luò)化守法援助與守法報(bào)告為“先發(fā)”

我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷優(yōu)化，但短期內(nèi)污染能耗型企業(yè)仍占較大比重，其中中小企業(yè)環(huán)境守法能力相對(duì)落后且利潤(rùn)微薄，急需守法援助。直到2014年新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)，我國(guó)守法援助才真正實(shí)現(xiàn)法律制度化，援助相對(duì)人守法才成為環(huán)保部門(mén)法定職責(zé)。新法第9條規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)組織和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)宣傳；第21條規(guī)定，國(guó)家通過(guò)財(cái)、稅、價(jià)格、政府采購(gòu)等方面鼓勵(lì)支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)；第36條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)等應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等有利于環(huán)保的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施；第52條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。從上述條款可知，我國(guó)法制層面的守法援助包括兩大內(nèi)容：一是通過(guò)行政指導(dǎo)，宣傳法律法規(guī)，援助相對(duì)人的守法知識(shí)和能力；二是通過(guò)綠色金融等經(jīng)濟(jì)政策，提高相對(duì)人的環(huán)境守法經(jīng)濟(jì)收益。但上述條款均較為抽象，操作性不強(qiáng)，處于初步實(shí)施階段。

積極建設(shè)網(wǎng)絡(luò)守法援助，并建立電子守法報(bào)告制度，可為我國(guó)守法援助制度落實(shí)提供先決條件。（1）網(wǎng)絡(luò)守法援助建設(shè)。首先，借鑒域外網(wǎng)絡(luò)化守法援助工具的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國(guó)網(wǎng)絡(luò)化行政指導(dǎo)平臺(tái)，秉承“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的基本原則，按行業(yè)及企業(yè)規(guī)模的不同，發(fā)布幫助企業(yè)環(huán)境守法治理的各類(lèi)行政指導(dǎo)，以便執(zhí)法時(shí)提供普法服務(wù)；其次，依據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》要求，加快統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺(tái)建設(shè)，在該信息平臺(tái)建設(shè)中納入重污染企業(yè)環(huán)境守法信息，以便各環(huán)保、財(cái)政、稅務(wù)等行政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)履行守法援助職責(zé)，合力提升企業(yè)的守法經(jīng)濟(jì)效益。（2）電子守法報(bào)告制度。企業(yè)守法報(bào)告制度指企業(yè)在定期自測(cè)污染排放信息后，向環(huán)保機(jī)構(gòu)提交守法報(bào)告，以便預(yù)防與糾正違法、不斷優(yōu)化企業(yè)環(huán)境管理實(shí)踐。目前，我國(guó)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)報(bào)告頻次高于一般污染的企業(yè)，且多采用書(shū)面報(bào)告。守法報(bào)告電子化是趨勢(shì)，它既便于企業(yè)編輯提交，能有效減少守法成本；又便于環(huán)保部門(mén)儲(chǔ)存、處理和調(diào)看報(bào)告信息，提高執(zhí)法效率。

事實(shí)上，有意識(shí)地將網(wǎng)絡(luò)守法援助與電子守法報(bào)告進(jìn)行關(guān)聯(lián)性建設(shè)可以取得更好效果。守法報(bào)告制度與守法援助聯(lián)系密切，因?yàn)槭胤▓?bào)告中披露的守法表現(xiàn)是守法援助的重要效果指標(biāo)，并且網(wǎng)絡(luò)守法援助可及時(shí)回應(yīng)電子守法報(bào)告披露的守法風(fēng)險(xiǎn)，提供守法指導(dǎo)。例如，某火電企業(yè)電子守法報(bào)告中顯示粉塵排放過(guò)高，網(wǎng)絡(luò)守法援助系統(tǒng)可迅速捕捉到該信息，并提供降低粉塵排放的指導(dǎo)。

（二）強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)，創(chuàng)新執(zhí)法戰(zhàn)略

我國(guó)環(huán)境執(zhí)法重頭在基層環(huán)保部門(mén)，但我國(guó)環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法方法與手段、力量與經(jīng)費(fèi)恰呈“倒三角”分布，基層環(huán)保部門(mén)面臨的監(jiān)管任務(wù)最重，但執(zhí)法力量不足、能力薄弱[10]?；鶎迎h(huán)保部門(mén)執(zhí)法能力建設(shè)成為我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)的瓶頸。

在我國(guó)財(cái)政預(yù)算有限的情況下，想短期內(nèi)突破這一環(huán)境執(zhí)法瓶頸，需將環(huán)境執(zhí)法重心從“嚴(yán)懲違法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按龠M(jìn)守法”。首先，對(duì)守法監(jiān)控不單依賴于現(xiàn)場(chǎng)檢查、群眾舉報(bào)，還應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)全國(guó)范圍的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)構(gòu)建，完善電子守法報(bào)告制度，掌握企業(yè)守法動(dòng)態(tài)。其次，制定風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型執(zhí)法戰(zhàn)略，利用大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)全面性，建設(shè)國(guó)家級(jí)、地方級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，確定各地方最應(yīng)當(dāng)關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題，并以驅(qū)動(dòng)積極守法為導(dǎo)向，確定環(huán)境執(zhí)法戰(zhàn)略，在實(shí)踐中對(duì)戰(zhàn)略不斷摸索、調(diào)整、優(yōu)化。最后，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)守法監(jiān)測(cè)目標(biāo)定位方法，考慮企業(yè)規(guī)模和潛在環(huán)境影響，確定優(yōu)先現(xiàn)場(chǎng)檢查目標(biāo)，提升環(huán)保部門(mén)專項(xiàng)檢查和執(zhí)法活動(dòng)中違法行為識(shí)別率。

（三）注重信息開(kāi)放的質(zhì)與量

守法與執(zhí)法信息的高質(zhì)量開(kāi)放能通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)壓力有效促進(jìn)守法。信息開(kāi)放包括信息公開(kāi)與共享。信息公開(kāi)是公眾參與環(huán)境治理的前提，信息共享是我國(guó)條塊分割的環(huán)境管理體制下協(xié)調(diào)部門(mén)間環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的必要條件。我國(guó)守法執(zhí)法信息公開(kāi)程度不均衡：國(guó)家層面公開(kāi)較全面，省級(jí)以下政府公開(kāi)相對(duì)不足；環(huán)境守法類(lèi)信息相對(duì)公開(kāi)，執(zhí)法信息（尤其是跟蹤落實(shí)類(lèi)執(zhí)法信息）相對(duì)不足；國(guó)控企業(yè)環(huán)境信息披露較完整，其他企業(yè)相對(duì)不足。另外，我國(guó)部門(mén)間守法與執(zhí)法信息共享不充分，加之環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制欠協(xié)調(diào)，愈加限制了環(huán)境管理制度與措施的實(shí)施效果。

以促進(jìn)企業(yè)積極守法為目標(biāo)的執(zhí)守法信息開(kāi)放應(yīng)注重信息開(kāi)放的質(zhì)與量。拓寬信息開(kāi)放廣度多有著述，本文重點(diǎn)探討信息開(kāi)放的質(zhì)。首先，注重信息準(zhǔn)確度。大數(shù)據(jù)時(shí)代信息海量，有效的信息開(kāi)放以信息重要而準(zhǔn)確為前提，開(kāi)放無(wú)關(guān)信息甚至錯(cuò)誤信息達(dá)不到預(yù)期目的。因此，要注重守法執(zhí)法信息采集，有機(jī)結(jié)合政府監(jiān)測(cè)信息與企業(yè)自測(cè)信息，并通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)作假行為，核實(shí)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。其次，考慮信息接收對(duì)象。信息開(kāi)放的目的不在于開(kāi)放本身，信息公開(kāi)旨在讓公眾了解守法執(zhí)法現(xiàn)狀，形成市場(chǎng)壓力影響守法、形成社會(huì)壓力支持與監(jiān)督執(zhí)法，故公開(kāi)類(lèi)信息應(yīng)注重信息的相關(guān)性與可讀性。部門(mén)間信息共享旨在協(xié)調(diào)環(huán)境監(jiān)管、順暢兩法銜接，故應(yīng)注重信息的專業(yè)性與數(shù)據(jù)的綜合性、完整性。最后，拓寬信息公開(kāi)渠道，鼓勵(lì)非政府類(lèi)主體開(kāi)發(fā)環(huán)境信息軟件。如“蔚藍(lán)地圖”APP軟件由NGO公眾環(huán)境研究中心與阿拉善SEE公益機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)發(fā)的，涵蓋可自動(dòng)監(jiān)測(cè)的全國(guó)范圍內(nèi)的廢氣廢水排放的守法信息。

五、結(jié)語(yǔ)

為保護(hù)環(huán)境，我國(guó)從1970年代起致力于環(huán)境立法體系建設(shè)。迄今為止，環(huán)境法成為中國(guó)立法最為頻繁的部門(mén)法之一?？墒黔h(huán)境問(wèn)題并未隨著大量環(huán)境法出臺(tái)而根本好轉(zhuǎn)。霧霾、地下水污染、重金屬污染等嚴(yán)重的環(huán)境事件頻發(fā)。我國(guó)環(huán)境法治根本問(wèn)題不在立法本身，而在法的實(shí)施。

羅斯科·龐德說(shuō)過(guò)：“法律的生命在于實(shí)行”。大數(shù)據(jù)的全面性、混雜性、價(jià)值性特點(diǎn)能促進(jìn)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法方式的創(chuàng)新與完善[11]，從而有力改善環(huán)境法實(shí)施。我國(guó)柔性環(huán)境執(zhí)法方式的改革與創(chuàng)新應(yīng)以助推企業(yè)積極守法為目標(biāo)，靈活運(yùn)用合作式執(zhí)法、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型執(zhí)法等方式，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化守法援助、創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法策略、加強(qiáng)信息透明度等方面的執(zhí)法改革，強(qiáng)化其對(duì)環(huán)境守法的助推功能。

[1]環(huán)保部.環(huán)境保護(hù)部通報(bào)2016年1-11月《環(huán)境保護(hù)法》配套辦法執(zhí)行情況[EB/OL].http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201612/t20161229_393658.htm，2017-08-17.

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[9]EPA.Search Our ECHO Database for Facilities Near You to Learn about Their Environmental Compliance[EB/OL].https：//echo.epa.gov，2017-08-17.

[10]王燦發(fā)，等.新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016：221-223.

[11]方印，徐鵬飛.大數(shù)據(jù)時(shí)代的中國(guó)環(huán)境法治問(wèn)題研究[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2016，（1）：66-80.

On China’s Flexible Environmental Law Enforcement Reform in the Big Data Era

ZHENG Ya-fang
(School of Law,Hubei University of Economics,Wuhan 430205,China)

The deterrence environmental law enforcement forces enterprises to comply with law through increasing violation cost.However,enterprises have to spend high cost for compliance.So,the deterrence environmental law enforcement is not the only way,flexible environmental law enforcement that decreases compliance cost,increases compliance efficiency,and makes compliance easier than violation is needed as well.Big data that is comprehensive,mixed,and valuable provide possibilities for the improvement of flexible environmental law enforcement,these can provide reference for China to deepen the law enforcement reform of network compliance assistance,risk oriented inspection,law-abiding information disclosure and other law enforcement reform.

the big data era;enforcement reform;flexible environmental law;positive compliance

D912.6

A

1672-626X（2017）06-0116-06

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.06.016

2017-08-17

湖北省教育廳人文社科研究項(xiàng)目（16Y136）；湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院校級(jí)青年基金項(xiàng)目（XJ201514）

鄭雅方（1983-），女，湖北十堰人，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法與企業(yè)守法。

彭晶晶）