董江愛，翟雪君

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

新型城鎮(zhèn)化背景下社會(huì)治理創(chuàng)新研究

董江愛1，翟雪君2

（山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山西 太原 030006）

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志，社會(huì)治理現(xiàn)代化又是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要支撐。因此，創(chuàng)新社會(huì)治理對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程意義重大。新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路和完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式”的要求。2013年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。然而，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，各種現(xiàn)代化要素不斷向基層社會(huì)滲透，由此形成的治理主體多元化、治理方式多樣化和治理環(huán)境復(fù)雜化等問(wèn)題，導(dǎo)致基層社會(huì)治理面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下的社會(huì)治理創(chuàng)新既是理論上的新要求，又是實(shí)踐上的新突破，亟須學(xué)術(shù)界進(jìn)行深入研究。本文運(yùn)用城鎮(zhèn)化理論、社會(huì)治理理論和結(jié)構(gòu)功能理論，梳理傳統(tǒng)社會(huì)治理模式下的新型城鎮(zhèn)化困境，分析新型城鎮(zhèn)化背景下的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和方式變化以及由此造成的社會(huì)治理危機(jī)，探索適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化需要的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和方式，為提高社會(huì)治理能力、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和公共服務(wù)均等化提供對(duì)策建議。

一、傳統(tǒng)治理模式造成的新型城鎮(zhèn)化困境

城鎮(zhèn)化是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的基本走向和必然趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化過(guò)程必然引發(fā)社會(huì)諸多方面的變化，“在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)人口比重下降，工業(yè)、服務(wù)業(yè)人口比重上升，人口和產(chǎn)業(yè)向城市集聚，生產(chǎn)方式、交換方式向規(guī)?；?、集約化、市場(chǎng)化發(fā)展，生活方式向多元化、社會(huì)化發(fā)展”①?？梢娦滦统擎?zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵要解決農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的問(wèn)題。農(nóng)民市民化是一個(gè)把農(nóng)民變成市民的過(guò)程，在這一過(guò)程中，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換、農(nóng)民職業(yè)由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和農(nóng)民居住方式由農(nóng)村分散居住向城鎮(zhèn)集中居住轉(zhuǎn)換，通過(guò)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的文明成果和經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，需要有穩(wěn)定的就業(yè)、基本的公共服務(wù)和社會(huì)保障、合適的城鎮(zhèn)住房和現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式，意味著讓農(nóng)民進(jìn)入更高水平、更具現(xiàn)代文明的生產(chǎn)生活方式中來(lái)，目的是提高農(nóng)民的生活水平和社會(huì)福利水平②?？梢姡滦统擎?zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要政府及其公共財(cái)政的大力支持，更需要整合社會(huì)各方面的力量共同完成。

但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行政府一元化治理模式，也就是說(shuō)，政府是管理社會(huì)事務(wù)的唯一主體，社會(huì)治理成本主要來(lái)自公共財(cái)政。在這一傳統(tǒng)治理模式下，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，最終導(dǎo)致兩種結(jié)果的產(chǎn)生：一種結(jié)果是，公共財(cái)政無(wú)法承擔(dān)城鎮(zhèn)化過(guò)程中高昂的轉(zhuǎn)移成本，產(chǎn)生了大量的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，即相當(dāng)部分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于“就業(yè)在城市、戶籍在農(nóng)村，收入在城市、積累在農(nóng)村，生活在城市、根基在農(nóng)村”的“兩棲”生存狀態(tài)，并未真正轉(zhuǎn)化為市民③；另一種結(jié)果是，社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏、社會(huì)力量難以整合和調(diào)動(dòng)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象普遍存在，最終給新型城鎮(zhèn)化的實(shí)施帶來(lái)諸多困境。

一是農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的困境。按照我國(guó)戶籍制度的規(guī)定，雖然身份是由戶口決定的，但由于多種因素的影響，通過(guò)戶口轉(zhuǎn)換的方式卻解決不了身份轉(zhuǎn)換的問(wèn)題，存在著外部支持不夠和內(nèi)生動(dòng)力不足的雙重困境。一方面，我國(guó)自1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》的頒布，就確立了把城市居民與農(nóng)村居民分別對(duì)待的二元戶口管理制度，造成了城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的不平等待遇。城市居民的生育、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、喪葬等需求都由公共財(cái)政保障；而農(nóng)村居民的這些支出則全部由農(nóng)民家庭或村集體承擔(dān)。特別是改革開放以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元體制、教育制度和分配制度不公平、社會(huì)保障制度不完善等問(wèn)題更加凸顯，城鄉(xiāng)差距越拉越大。由此可見，城市居民與農(nóng)村居民的身份不同，不在于城市戶口和農(nóng)村戶口本身的差別，而在于隱藏在戶口背后的公共資源配置、公共服務(wù)供給和社會(huì)福利分配等方面的不均衡，說(shuō)明農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換不是簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)戶口轉(zhuǎn)換，而是對(duì)農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障，是對(duì)農(nóng)民與市民公共服務(wù)和社會(huì)保障均等化的保障，這種身份轉(zhuǎn)換需要巨額的資金投入。但由于公共財(cái)政極為有限，政府無(wú)力為保障公共服務(wù)和社會(huì)福利均等化提供足夠資金，且不同主體分擔(dān)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換成本的機(jī)制還沒(méi)有形成，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的外部支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另一方面，農(nóng)民在農(nóng)村擁有承包地和宅基地，國(guó)家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼越來(lái)越多，使得農(nóng)民身份獲得了越來(lái)越多的政策優(yōu)惠和實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)利益。而城鎮(zhèn)又存在住房貴、公共服務(wù)少、社會(huì)保障水平低等弊端，城鎮(zhèn)居民的生存和發(fā)展成本相對(duì)較高。再加上中國(guó)農(nóng)民受傳統(tǒng)思想觀念影響大，加大了農(nóng)民承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)難度。有人把農(nóng)村的祖屋看作是子孫后代興旺發(fā)達(dá)的保證，極力阻止拆遷；也有人把農(nóng)村的家和承包地看作是自己的根，認(rèn)為村里有家有地在外打工心里就踏實(shí)，如果沒(méi)了農(nóng)村固定的家和承包地，就會(huì)成為城市流民，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的內(nèi)在動(dòng)力極度缺乏。

二是農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的困境。農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換需要有新的就業(yè)渠道和適應(yīng)新職業(yè)的就業(yè)能力，就業(yè)渠道和就業(yè)能力是農(nóng)民市民化面臨的另一個(gè)重要難題。一方面，從就業(yè)渠道來(lái)看，農(nóng)民市民化過(guò)程實(shí)際是農(nóng)民主動(dòng)放棄以往的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式并接受工業(yè)文明的過(guò)程；再加上城鎮(zhèn)化進(jìn)程中越來(lái)越多的農(nóng)民失去土地被迫轉(zhuǎn)換職業(yè)，這些都需要暢通的就業(yè)渠道解決問(wèn)題。然而，由于我國(guó)工業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)發(fā)展又缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，無(wú)法為農(nóng)民的生存與發(fā)展提供足夠的就業(yè)渠道和穩(wěn)定的收入來(lái)源，難以滿足農(nóng)民的就業(yè)需求。再加上市場(chǎng)配置資源以追求效率為目標(biāo)，推動(dòng)資金、資源向成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、效益低的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)非常困難，導(dǎo)致面向農(nóng)村的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)很少，農(nóng)民的就業(yè)渠道狹窄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的需要。另一方面，從就業(yè)能力來(lái)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化背景下衡量農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的個(gè)人能力要素是掌握現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)工具和專門化的知識(shí)，正如舒爾茨所說(shuō)：人力資本存在于人的身上，表現(xiàn)為知識(shí)、技能、體力（健康狀況）的價(jià)值總和，它是由投資形成的，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉④。農(nóng)民要從農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)檎莆罩R(shí)和技能的人力資本，需要大量的資本投入，如確保農(nóng)民轉(zhuǎn)變職業(yè)所需要的健康費(fèi)用、教育費(fèi)用、培訓(xùn)費(fèi)用以及擇業(yè)過(guò)程中發(fā)生的公共成本及遷徙費(fèi)用，等等。但由于投資成本高、公共財(cái)政不足，尤其是農(nóng)村長(zhǎng)期的教育滯后，面向農(nóng)民的文化教育和技術(shù)技能培訓(xùn)更為缺乏，農(nóng)民缺乏知識(shí)積累和職業(yè)技能，再加上政府針對(duì)農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的就業(yè)培訓(xùn)和技術(shù)技能培訓(xùn)的政策及其執(zhí)行又偏離了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，最終導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的就業(yè)能力十分低下。

三是農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)換的困境。生活方式是人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐和特定的社會(huì)環(huán)境中形成的生活習(xí)慣，包括人們的物質(zhì)生活方式、精神生活方式以及閑暇生活方式等內(nèi)容，實(shí)際上是人的生成方式和人自身的需求滿足和實(shí)現(xiàn)方式⑤。新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是農(nóng)村社會(huì)生活方式的城市化與現(xiàn)代化過(guò)程，要求農(nóng)民傳統(tǒng)生活方式的根本變革。以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為核心的生產(chǎn)方式變革在生活方式變革中發(fā)揮決定性作用，“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個(gè)社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過(guò)程”⑥?？梢哉f(shuō)，生產(chǎn)方式在更大程度上就是人們一定的生活方式。同時(shí)，生活方式是人的個(gè)性的表現(xiàn)，“個(gè)人怎樣表現(xiàn)自己的生活，他們自己也就怎樣”⑦。所以，農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)換是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的最重要條件。然而，中國(guó)農(nóng)民由于長(zhǎng)期形成的散漫守成的生活習(xí)慣和固化保守的小農(nóng)思想，很難接受和適應(yīng)具有制度性和規(guī)范性的現(xiàn)代文明生活方式，再加上土地供應(yīng)緊張、公共財(cái)政支持不足、社會(huì)資本存量匱乏及由此造成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和公共文化服務(wù)滯后等問(wèn)題，難以為農(nóng)民提供現(xiàn)代文明生活的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，進(jìn)而加劇了農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)換的困難，制約了農(nóng)民接受文明生活或融入城市生活。

綜上所述，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得中國(guó)“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的作用和實(shí)效難以發(fā)揮，特別是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不均，城鄉(xiāng)居民收入差距越拉越大，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的成本也越來(lái)越高。農(nóng)民高昂的轉(zhuǎn)移成本以及社會(huì)流動(dòng)性加強(qiáng)，導(dǎo)致農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換、職業(yè)轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)換都與傳統(tǒng)的政府單一治理主體結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理方式發(fā)生沖突。這種沖突僅靠政府一元化治理無(wú)法化解，需要社會(huì)治理和分配制度做出相應(yīng)調(diào)整，形成多元主體合理分擔(dān)的治理格局來(lái)共同化解，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)由行政化向社會(huì)化轉(zhuǎn)變，治理方式由政府單獨(dú)治理向多元合作治理轉(zhuǎn)變。

二、新型城鎮(zhèn)化引發(fā)的社會(huì)治理危機(jī)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，社會(huì)資源總量不斷增加，社會(huì)資源流動(dòng)和社會(huì)組織發(fā)展的速度也不斷加快，并由此形成社會(huì)資源歸屬的多元化趨勢(shì)。同時(shí)，伴隨著社會(huì)資源歸屬的多元化與社會(huì)矛盾的復(fù)雜化，出現(xiàn)大量的超出政府能力范圍的社會(huì)事務(wù)，單靠政府擁有的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)成員日益增長(zhǎng)的多元化需求，政府能力明顯體現(xiàn)出局限性。這種趨勢(shì)不僅推動(dòng)政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，而且為多元利益主體向基層社會(huì)滲透創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和空間，使社會(huì)治理主體得以擴(kuò)展、治理結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，進(jìn)而使“政府、工商業(yè)和市民社會(huì)之間的合作成為民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家繁榮的基本構(gòu)成要素”⑧。相反，如果我們?nèi)匀谎赜门f的政府一元化社會(huì)管理模式，而不能根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要建立起新的社會(huì)秩序，勢(shì)必會(huì)造成社會(huì)矛盾擴(kuò)大和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大的結(jié)果。

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，隨著社會(huì)治理主體的不斷增加和不同主體參與范圍的不斷擴(kuò)大，再加上不同地區(qū)資源稟賦的差異和發(fā)展程度的不均衡，造成不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式不同和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不同。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐主要形成政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)和村企共建等幾種模式：政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化模式是指政府作為城鎮(zhèn)化的主要承擔(dān)者和資金支持主體，包攬城鎮(zhèn)規(guī)劃、項(xiàng)目確定及實(shí)施、人口轉(zhuǎn)移等一切事務(wù)，單獨(dú)行使基層社會(huì)治理權(quán)力并承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化模式是指企業(yè)在按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作的條件下，憑借自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力承擔(dān)城鎮(zhèn)規(guī)劃及建設(shè)的成本以及由此帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，由于企業(yè)同時(shí)承擔(dān)著資源開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和農(nóng)民生活保障等多種責(zé)任，掌握治理基層社會(huì)幾乎全部的權(quán)力，并因這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系而成為治理基層社會(huì)的實(shí)際主體。村企共建城鎮(zhèn)化模式是指企業(yè)和村集體共同承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。在這種模式下，企業(yè)將自身發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)與農(nóng)村的區(qū)位交通、資源條件相結(jié)合，采取資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和互利共贏等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化。

按照治理理論，政府并非國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)包括社會(huì)的、私人的，只要得到法律和公眾的認(rèn)可，都可以成為權(quán)力的中心⑨。資源是實(shí)施社會(huì)治理的基礎(chǔ)；誰(shuí)擁有資源，誰(shuí)就擁有管理社會(huì)的權(quán)力。在政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)和村企共建三種不同的城鎮(zhèn)化模式中，由于不同參與主體的作用強(qiáng)度與作用范圍不同，由此形成不同的主體利益關(guān)系和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。而且，不同主體在主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，形成了各自不同的權(quán)力中心，尤其是非政府組織及其他治理主體（如企業(yè)、社會(huì)組織、自治組織等）在獲得公共性的同時(shí)，也擁有一定的社會(huì)治理責(zé)任和權(quán)力。但是，權(quán)力主體間邊界不清、掌握資源與享受權(quán)利不一致等問(wèn)題，造成主體間不同程度的利益沖突，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)治理危機(jī)，阻礙新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。不同主體間利益沖突引發(fā)的社會(huì)治理危機(jī)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化效率低。黨的十八屆三中全會(huì)要求發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；但市場(chǎng)資源配置以追求效率為目標(biāo)，必然導(dǎo)致資源向獲取更多利益的城市，而非向成本高、效益低的農(nóng)村流動(dòng)，這就必然引發(fā)城鄉(xiāng)差距拉大并加劇社會(huì)不公。新型城鎮(zhèn)化要求社會(huì)發(fā)展的資源向農(nóng)村傾斜，而資源不可能自動(dòng)向農(nóng)村流動(dòng)，這就需要政府通過(guò)干預(yù)市場(chǎng)的方式強(qiáng)力推動(dòng)，但政府干預(yù)不能過(guò)多，政府干預(yù)過(guò)多不僅會(huì)降低市場(chǎng)配置資源的效率，更會(huì)造成非政府組織及其他社會(huì)組織功能弱化，引發(fā)政府與企業(yè)、社會(huì)等不同主體間利益沖突，導(dǎo)致社會(huì)治理的成本增加和績(jī)效降低。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)政府與市場(chǎng)在資源配置中的作用做出的明確規(guī)定，就是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用”⑩，其實(shí)質(zhì)就是在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的同時(shí)，還需要在市場(chǎng)失靈的情況下要求政府進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，但政府不能過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，否則就會(huì)適得其反。然而，在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，導(dǎo)致企業(yè)和社會(huì)的作用難以發(fā)揮，尤其是政府官員迫于完成行政任務(wù)的政績(jī)需求而進(jìn)行的市場(chǎng)干預(yù)往往缺乏效率，導(dǎo)致資源向農(nóng)村流動(dòng)的成本高、效益低，縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)不僅不能實(shí)現(xiàn)，而且還走向了反面。

二是企業(yè)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)大。市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，“建設(shè)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系，從而現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才有可能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)”，企業(yè)作為市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的主體，“必須下定決心提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，方能保障改革成功”?。然而，企業(yè)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的行為選擇，其直接目的在于利用農(nóng)村土地及其他資源獲取巨額利益，而不在于農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化本身，因此必然存在巨大的失敗風(fēng)險(xiǎn)，突出表現(xiàn)為目前存在的大量的農(nóng)民被非農(nóng)化、被市民化、被上樓等現(xiàn)象。但企業(yè)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的失敗不在于企業(yè)本身，而是導(dǎo)致農(nóng)民陷入失地、失業(yè)的生存困境，而企業(yè)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化往往是政府作用的結(jié)果，農(nóng)民選擇與企業(yè)合作也離不開政府作用，最終會(huì)把農(nóng)民與企業(yè)的矛盾轉(zhuǎn)化為農(nóng)民對(duì)政府的不滿，進(jìn)而為政府治理危機(jī)埋下隱患。由此，在企業(yè)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，企業(yè)對(duì)政府職責(zé)的替代必然會(huì)造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增加，也會(huì)造成政府與企業(yè)邊界的模糊，尤其是在權(quán)力使用和責(zé)任承擔(dān)不一致的情況下，容易引發(fā)企業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退以及由此帶來(lái)的農(nóng)民失地失業(yè)、社會(huì)矛盾激化等各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，最終造成政府治理危機(jī)和社會(huì)失序。

三是村企共建城鎮(zhèn)化穩(wěn)定性差。村企共建城鎮(zhèn)化模式，是把城鎮(zhèn)化建設(shè)限制在一個(gè)村莊的范圍內(nèi)，一般會(huì)形成村莊經(jīng)濟(jì)組織和政治組織合一或政治組織服從經(jīng)濟(jì)組織的治理格局，導(dǎo)致村民自治的民主程度降低，尤其是在政府監(jiān)管不到位的情況下，還會(huì)形成掌握村莊經(jīng)濟(jì)命脈的村干部的個(gè)人權(quán)威，進(jìn)而把村民利益和村莊命運(yùn)都建立在村干部的道德水平和價(jià)值取向之上，這就必然使農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化失去穩(wěn)定的制度約束和保障，處于極其不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。同時(shí)，依靠個(gè)人權(quán)威推動(dòng)企業(yè)發(fā)展和村莊治理的行為，盡管具有個(gè)人決策降低城鎮(zhèn)化成本的優(yōu)勢(shì)，但卻很容易破壞城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)性和科學(xué)性，如城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學(xué)帶來(lái)的盲目建設(shè)和資源浪費(fèi)、因企業(yè)效益的市場(chǎng)化變動(dòng)帶來(lái)的資金供應(yīng)不及時(shí)或者因企業(yè)法定代表人和村治精英更替帶來(lái)的項(xiàng)目變動(dòng)等，都會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)和農(nóng)民市民化的順利實(shí)現(xiàn)。另外，村企共建城鎮(zhèn)化模式，還很容易形成村干部獨(dú)斷專行的村霸現(xiàn)象，有錢有勢(shì)的村干部隨著個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治權(quán)威的增長(zhǎng)，會(huì)逐漸將農(nóng)民利益和村集體利益置之度外，或者他們的子女親友逐漸借勢(shì)在村里橫行霸道，導(dǎo)致企業(yè)與村莊發(fā)展越來(lái)越偏離現(xiàn)代城鎮(zhèn)化軌道。

四是以上三種城鎮(zhèn)化模式都忽視了農(nóng)民主體作用。農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設(shè)和收益的主體，以上三種治理方式都存在著其主體地位缺失的共同問(wèn)題。無(wú)論是哪一種城鎮(zhèn)化模式，農(nóng)民總是處于社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和公共權(quán)力運(yùn)行的邊緣地位，被動(dòng)接受政府或企業(yè)對(duì)自己命運(yùn)的安排，難以發(fā)揮主體作用，最終使新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。中國(guó)城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民正如馬克思所界定的“小農(nóng)”，他們彼此之間只存在地域上的聯(lián)系，而不能形成政治組織，“他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽(yáng)光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)力支配社會(huì)”?。因?yàn)楫?dāng)中國(guó)城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民利益需要政府或企業(yè)表達(dá)的時(shí)候，就會(huì)造成嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，農(nóng)民甚至連國(guó)家賦予自身的優(yōu)惠政策都不清楚，也不知道自己的利益所在，更不知道如何表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，一直處于被動(dòng)的附屬地位，任由他人擺布，特別期盼政府或企業(yè)家來(lái)拯救自己，也由此造成農(nóng)民被征地、被上樓、被城鎮(zhèn)化的結(jié)果。

三、破解新型城鎮(zhèn)化中基層治理危機(jī)的路徑

社會(huì)治理資源歸屬的多元化和轉(zhuǎn)型時(shí)期治理客體的復(fù)雜化是多元治理主體結(jié)構(gòu)開始形成的重要?jiǎng)恿?。新型城鎮(zhèn)化作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要面對(duì)社會(huì)資源歸屬多元化和治理客體復(fù)雜化的局面，必須通過(guò)多元主體的協(xié)同合作形成合力才能實(shí)現(xiàn)。而在多元主體進(jìn)行的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，由于不同地區(qū)的區(qū)域差別、資源稟賦差異和治理主體行動(dòng)者個(gè)體能力差異，形成不同的城鎮(zhèn)化模式，不同的城鎮(zhèn)化模式又形成不同的利益關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成不同的社會(huì)治理效果。所以，要搞好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須做好三個(gè)方面的工作：第一方面要處理好中央與地方關(guān)系，確保中央目標(biāo)與地方利益的一致性；第二方面要處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，確保不同主體的職能發(fā)揮和合作共贏；第三方面要建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，確保服務(wù)供給與服務(wù)需求的一致性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理。

（一）建立中央對(duì)地方的激勵(lì)-約束機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化作為中國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，既需要國(guó)家整體的制度安排，也需要地方的積極實(shí)踐。所以，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化來(lái)說(shuō)，中央與地方的關(guān)系屬于委托-代理關(guān)系，中央和地方分別是委托人和代理人。按照委托-代理理論的要求，委托人要想讓代理人按照自己的利益目標(biāo)選擇行動(dòng)，就需要建立激勵(lì)-約束機(jī)制，通過(guò)獎(jiǎng)懲代理人的方式激勵(lì)或迫使代理人選擇對(duì)自己最有利的行動(dòng)?。而要做到這一點(diǎn)，就必須處理好頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的關(guān)系，中央通過(guò)頂層設(shè)計(jì)形成對(duì)地方的激勵(lì)與約束，確保中央目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，中央還要激發(fā)地方從事城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與地方利益的一致性。

首先，中央要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，重新劃分政府職能，明確政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)該做什么和什么事情應(yīng)該怎么做，并通過(guò)審批財(cái)政預(yù)算的方式確保政府職能的履行。其次，要明確中央政府與地方政府在城鎮(zhèn)化中的責(zé)權(quán)關(guān)系，確定全國(guó)性和地方性各自不同的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同層級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)成本和轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。尤其對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，要建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制，確保其具備提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的能力。再次，要確保城鎮(zhèn)化建設(shè)與地方利益的一致性，激發(fā)地方政府致力于城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，能夠按照地方實(shí)際建構(gòu)合適的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新社會(huì)治理方式，建設(shè)地域特色鮮明、歷史記憶清晰、民族特點(diǎn)鮮明的特色美麗城鎮(zhèn)。最后，基層政府要準(zhǔn)確掌握當(dāng)?shù)氐某邪睾驼厥褂们闆r，弄清當(dāng)?shù)赜糜诔擎?zhèn)化建設(shè)的土地存量，為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，基層政府還要針對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化中的農(nóng)民流動(dòng)狀況，充分利用歷史記憶、區(qū)域特色等要素重建信任網(wǎng)絡(luò)，并將其納入政治體系之中，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化奠定文化基礎(chǔ)。

（二）建立合理的農(nóng)民市民化成本分擔(dān)機(jī)制

治理的藝術(shù)在于，通過(guò)倡導(dǎo)自由、團(tuán)結(jié)一致和多樣性來(lái)達(dá)到和諧?。對(duì)于現(xiàn)代政府而言，政府如果沒(méi)有吸納或調(diào)動(dòng)行政系統(tǒng)之外的基層治理資源，其直接行政能力就非常有限，所以現(xiàn)代社會(huì)治理的參與者是由包括政府，但又不限于政府的一整套社會(huì)公共部門和行為者所組成的系統(tǒng)，形成一種多中心合作治理模式，即處在政府治理與自治理之間的以資源互補(bǔ)和權(quán)力分享為特征的治理模式，這是現(xiàn)代社會(huì)供給公共服務(wù)的最佳方式?。尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，我國(guó)過(guò)去那種政府與社會(huì)的單向關(guān)系得以改變，雙向互動(dòng)不斷強(qiáng)化，除政府之外的私人企業(yè)、非政府組織等都將成為公共事務(wù)的治理主體，這些主體與政府相比又具有不同的社會(huì)功能和組織上的比較優(yōu)勢(shì)，他們以相互依存為基礎(chǔ)、以相互協(xié)作為特征，建立了一個(gè)縱橫協(xié)調(diào)、多元統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)參與、協(xié)商、對(duì)話等交互作用，最終達(dá)到共同的理性認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)合作治理，政府為了達(dá)成公共服務(wù)的目標(biāo)而與非政府的、非營(yíng)利的社會(huì)組織，甚至與私人組織和普通公眾開展意義更為廣泛的合作勢(shì)在必行?。

新型城鎮(zhèn)化要求建構(gòu)多主體的合作治理結(jié)構(gòu)，在這種多主體的合作治理結(jié)構(gòu)中，不同主體在不同層面、不同領(lǐng)域以不同方式同時(shí)發(fā)揮作用，都有決定社會(huì)治理效果的重要性，這就需要各地根據(jù)本地實(shí)際正確處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，確定并有效發(fā)揮不同主體在新型城鎮(zhèn)化中的角色作用和功能，形成適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的多主體合作治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)建立協(xié)同機(jī)制將不同主體整合到新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，形成多主體合理分擔(dān)農(nóng)民市民化成本的機(jī)制。

首先，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系中，保持和發(fā)展政府與非政府組織間的合作關(guān)系是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)有效治理的根本途徑。政府作為公共政策和公共服務(wù)的供給主體，不能大包大攬甚至舉債推進(jìn)城鎮(zhèn)化，而是要認(rèn)識(shí)和把握市場(chǎng)規(guī)律，建立健全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)企業(yè)和非營(yíng)利社會(huì)組織投資城鎮(zhèn)化建設(shè)，還要通過(guò)政策優(yōu)惠和宣傳引導(dǎo)激活民間資本投資城鎮(zhèn)化建設(shè)，確保市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。其次，多主體合作治理是一種依循規(guī)則而實(shí)現(xiàn)的參與，社會(huì)治理水平取決于社會(huì)整體的溝通、協(xié)調(diào)和包容能力?。這就需要通過(guò)市場(chǎng)配置資源的作用，建立政府、企業(yè)和社會(huì)合理分擔(dān)市民化成本的機(jī)制，政府要提供農(nóng)民市民化需要的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)，并為市場(chǎng)供給服務(wù)提供政策支持和機(jī)制保障，為發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用創(chuàng)造良好氛圍；企業(yè)作為城鎮(zhèn)化的投資主體，要提供農(nóng)民市民化需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工資待遇、社會(huì)保險(xiǎn)等基本福利保障，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的公平競(jìng)爭(zhēng)，為農(nóng)民市民化提供最便捷最優(yōu)質(zhì)的私人服務(wù)；社會(huì)組織要提供基層群眾自治需要的個(gè)性化服務(wù)，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等形式，體現(xiàn)花最少錢辦更多事的服務(wù)特征，發(fā)揮社會(huì)自我服務(wù)的功能。

（三）建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制

社會(huì)治理有效性的本質(zhì)是服務(wù)有效，多主體合作治理又是新型城鎮(zhèn)化需要的多樣化服務(wù)供給的邏輯基礎(chǔ)。所以，多元主體服務(wù)能力的強(qiáng)與弱主要取決于多元主體服務(wù)資源整合程度的高與低，進(jìn)而決定多元主體服務(wù)效益的好與差。由此可見，多元主體服務(wù)能力和服務(wù)效益的提高，主要取決于不同主體的服務(wù)供給能否與農(nóng)民的服務(wù)需求相一致，這就需要建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確把握新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民的服務(wù)需求，為政府、企業(yè)和社會(huì)按照農(nóng)民意愿供給服務(wù)提供依據(jù)。農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制是指為保證農(nóng)民有序、理性和合法進(jìn)行利益表達(dá)而設(shè)置的各種外在和內(nèi)在的制度性規(guī)范、組織和程序?。要建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，就必須加強(qiáng)社會(huì)治理主體間的協(xié)同創(chuàng)新，獲取協(xié)調(diào)社會(huì)內(nèi)部集體行動(dòng)的各種資源，以最低服務(wù)成本滿足農(nóng)民高水平高質(zhì)量的服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)多主體合作治理的高效運(yùn)行。

社會(huì)治理的有效性是新型城鎮(zhèn)化成功的重要標(biāo)志，農(nóng)村城鎮(zhèn)化必然造成農(nóng)民個(gè)體文化的同質(zhì)性削弱和群體文化的無(wú)組織特征，依靠傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式建立的信任網(wǎng)絡(luò)最終被打破，國(guó)家無(wú)法依靠原有的村民自治組織把新型城鎮(zhèn)共同體納入國(guó)家政治體系中，而是要重建信任網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)共同體內(nèi)部的互助與自治，并將其拉入國(guó)家政治體系之中，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的有效治理。而要在城鎮(zhèn)共同體中創(chuàng)新建立信任網(wǎng)絡(luò)，就必須尊重農(nóng)民主體地位、發(fā)揮農(nóng)民主體作用，因?yàn)椤叭藗儕^斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”?。關(guān)注農(nóng)民利益，要從以下三個(gè)方面做出努力：

首先，要注重城鎮(zhèn)化政策中的農(nóng)民利益表達(dá)。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵要解決城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民問(wèn)題。從中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)到省級(jí)城鎮(zhèn)化實(shí)施方案，再到市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的城鎮(zhèn)化地方實(shí)踐，都必須讓農(nóng)民參與其中。政策出臺(tái)前要征求農(nóng)民意見，政策出臺(tái)后要廣泛向農(nóng)民宣傳，政策實(shí)施中要讓農(nóng)民知道自己的利益所在、獲得途徑及實(shí)現(xiàn)程度。其次，要注重就業(yè)創(chuàng)業(yè)中的農(nóng)民利益表達(dá)。新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)民身份和職業(yè)轉(zhuǎn)換的過(guò)程，關(guān)鍵要解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。從產(chǎn)業(yè)選擇到產(chǎn)業(yè)落地，再到產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都必須讓農(nóng)民參與其中，讓農(nóng)民懂得產(chǎn)業(yè)發(fā)展之要害，掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展之技術(shù)，分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展之成果。同時(shí)，采取政策扶持、資金支持、技術(shù)指導(dǎo)等有效措施幫助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，把依靠體力勞動(dòng)生存的傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變成依靠知識(shí)和技能發(fā)展的優(yōu)秀人才，進(jìn)而使農(nóng)民成為新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)業(yè)主體。再次，要增強(qiáng)農(nóng)民的組織性與合作性?！敖M織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提?！?因此，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)民利益表達(dá)方式，成立經(jīng)濟(jì)上的農(nóng)民專業(yè)合作組織和政治上的農(nóng)民權(quán)益維護(hù)組織，克服農(nóng)民的孤立性和分散性缺點(diǎn)，讓農(nóng)民能夠通過(guò)組織的方式、利用組織的力量維護(hù)自身利益，確保農(nóng)民各項(xiàng)合法權(quán)益得到保障。

注釋：

①王夢(mèng)奎等：《中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路》，中國(guó)發(fā)展出版社2004年版，第55—56頁(yè)。

②李強(qiáng)：《城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是農(nóng)民市民化》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年8月11日，第5版。

③李愛民：《中國(guó)半城鎮(zhèn)化研究》，《人口研究》2013年第4期，第80—91頁(yè)。

④西奧多.W.舒爾茨著，梁珠華譯：《論人力資本投資》，商務(wù)印書館1990年版，第23—25頁(yè)。

⑤王雅林：《生活方式研究的理論定位與當(dāng)代意義——兼論馬克思關(guān)于生活方式論述的當(dāng)代價(jià)值》，《社會(huì)科學(xué)研究》2004年第2期，第95—101頁(yè)。

⑥《馬克思恩格斯文集》（第13卷），人民出版社2009年版，第8頁(yè)。

⑦《馬克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1965年版，第24頁(yè)。

⑧Gilles Paquet，Governance Through Social Leading，Ottwa：University of Ottawa Press，1999：214.

⑨格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)(中文版)》1999年第2期，轉(zhuǎn)引于俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9期，第40—45頁(yè)。

⑩《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第1版。

?吳敬璉：《呼吁制定全面改革行動(dòng)規(guī)劃》，《金融界》2013年12月8日。

?《馬克思恩格斯文集》（第2卷），人民出版社2009年版，第566—567頁(yè)。

?唐忠新：《當(dāng)代中國(guó)城市基層社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)變遷》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2013年第5期，第100—104頁(yè)。

?張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海人民出版社2004年版，第239頁(yè)。

?皮埃爾·卡藍(lán)默：《破碎的民主——試論治理的革命》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2005年版，第108頁(yè)。

??敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社2009年版，第262、171頁(yè)。

?陳華：《吸納與合作：非政府組織與中國(guó)社會(huì)管理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，轉(zhuǎn)引于侯琦、魏子揚(yáng)：《合作治理——中國(guó)社會(huì)管理的發(fā)展方向》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2012年第1期，第27—30頁(yè)。

?王學(xué)軍：《建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期，第72—75頁(yè)。

?《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第82頁(yè)。

?塞繆爾·亨廷頓著，汪曉壽、吳志華、項(xiàng)繼權(quán)等譯：《難以抉擇——發(fā)展中國(guó)家的政治參與》，華夏出版社1989年版，第91頁(yè)。

2017-05-04

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（15AZZ005）；山西省軟科學(xué)項(xiàng)目（2015041030-1）

1.董江愛，女，法學(xué)博士，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事地方政府與農(nóng)村基層治理研究；2.翟雪君，女，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。