文/姜石良 河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 規(guī)劃研究所所長

“轉(zhuǎn)型發(fā)展、區(qū)域協(xié)同”背景下河北省新一輪省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制中的幾個(gè)問題探討

文/姜石良 河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 規(guī)劃研究所所長

近些年國家相繼出臺了一系列重大方針政策和發(fā)展戰(zhàn)略，特別是京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。此外，河北省第九次黨代會明確提出要堅(jiān)定走加快轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展、跨越提升新路。整體來看，全省發(fā)展的內(nèi)外部條件發(fā)生了重大變化，應(yīng)對轉(zhuǎn)型發(fā)展與區(qū)域協(xié)同發(fā)展，如何有效發(fā)揮省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在調(diào)控全省空間資源利用中的作用，新一輪規(guī)劃有幾個(gè)方面需給予重點(diǎn)把握：一是探索河北特色的城鎮(zhèn)化模式;二是強(qiáng)化城鎮(zhèn)群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài);三是構(gòu)筑開放一體的區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展格局;四是注重落后地區(qū)的政策扶持與轉(zhuǎn)型帶動(dòng)；五是探索空間管制的規(guī)劃深度與實(shí)施手段；六是注重規(guī)劃的實(shí)施性與可操作性。

轉(zhuǎn)型發(fā)展；區(qū)域協(xié)同；河北?。皇∮虺擎?zhèn)體系規(guī)劃

1 引言

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次在法律層面確定了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的主要內(nèi)容?！妒∮虺擎?zhèn)體系規(guī)劃編制與審批辦法》明確提出：“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，合理配置省域空間資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的基本依據(jù)，是落實(shí)全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，引導(dǎo)本省、自治區(qū)城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展，指導(dǎo)下層次規(guī)劃編制的公共政策”。新一輪省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃將更加關(guān)注“國家空間戰(zhàn)略的需求、新型城鎮(zhèn)化的政策導(dǎo)向、省域資源的空間優(yōu)化配置、區(qū)域空間布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、空間管制的可操作性”。本文結(jié)合正在編制的河北省新一輪省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，立足轉(zhuǎn)型發(fā)展與區(qū)域協(xié)同，對規(guī)劃編制中的幾個(gè)重點(diǎn)問題予以探討。

2 編制背景：落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略，適應(yīng)河北發(fā)展需求

2.1 河北成為落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體

2014年2月26日，習(xí)近平總書記專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略?！皡f(xié)同發(fā)展”已成為河北所處的京津冀地區(qū)未來發(fā)展的主旋律與最為重要的關(guān)鍵詞。河北省作為落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略的前沿地區(qū)與重點(diǎn)地區(qū)，承擔(dān)著在更高層次參與國際合作和競爭，在改革開放中先行先試，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和自主創(chuàng)新中走在全國前列的任務(wù)。

2.2 河北不斷探索城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與布局

改革開放前，河北省基本上實(shí)施的是“提高兩線、狠抓兩片、建設(shè)山區(qū)、開發(fā)沿?！钡乃悸?。改革開放后，城鎮(zhèn)化布局思路幾經(jīng)變換，經(jīng)由1985年的“山海壩”、1986年的“環(huán)京津”、1988年的“兩線一區(qū)大開發(fā)”、1992年的“一線、兩片、帶多點(diǎn)”，一直到1993年正式將“兩環(huán)開放帶動(dòng)”確定為發(fā)展主體戰(zhàn)略。2000年以后，為適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展需要，先于2004年提出“一線兩廂”發(fā)展構(gòu)想，又于2010年確定“兩群一帶”布局結(jié)構(gòu)?？傮w來看，歷次城鎮(zhèn)布局構(gòu)想都是圍繞主要交通軸線和所在時(shí)期重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)提出的。在京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略宏觀背景下，迫切需要進(jìn)一步從省域乃至京津冀層面研究引導(dǎo)人口合理流動(dòng)、優(yōu)化空間利用、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑與方法，構(gòu)筑一個(gè)清晰的區(qū)域空間格局指導(dǎo)省域城鎮(zhèn)群和中心城市發(fā)展和建設(shè)，以適應(yīng)新發(fā)展需求。

2.3 河北面臨發(fā)展轉(zhuǎn)型的巨大壓力

雖然經(jīng)過近些年努力，全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與壓減過剩落后產(chǎn)能取得一定成效，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重化工依賴特征仍比較突出。河北省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形成和演進(jìn)，與傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢密不可分，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型受鋼鐵等資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展慣性的影響，大量產(chǎn)業(yè)資本和生產(chǎn)要素在傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)內(nèi)部集聚—再投入—再生產(chǎn)，形成僵化的資源依賴和產(chǎn)業(yè)內(nèi)生特征，新興產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入和發(fā)展缺乏相應(yīng)要素的支撐。當(dāng)前，河北省面臨著發(fā)展轉(zhuǎn)型的巨大壓力，發(fā)揮省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃調(diào)控空間資源分配，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型作用的要求越來越迫切。

3 重點(diǎn)問題：立足轉(zhuǎn)型發(fā)展、區(qū)域協(xié)同與規(guī)劃實(shí)施的可操作性

3.1 區(qū)域發(fā)展差別化引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展

河北有沿海、平原、山地、丘陵、高原，自然條件和發(fā)展基礎(chǔ)南北、東西差距較大。新一輪規(guī)劃編制要充分認(rèn)識和掌握不同地區(qū)人口、資本、土地和科學(xué)技術(shù)等生產(chǎn)要素空間集聚與擴(kuò)散的規(guī)律和特點(diǎn)，系統(tǒng)分析和研究資源環(huán)境的承載能力，基于不同地區(qū)的區(qū)位、生態(tài)、資源、產(chǎn)業(yè)、空間等差異化特征，實(shí)行分類指導(dǎo)的分區(qū)化發(fā)展戰(zhàn)略，以差別化戰(zhàn)略模式，實(shí)現(xiàn)全省整合和長遠(yuǎn)利益優(yōu)化。通過分區(qū)發(fā)展指引，明確各類地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式、發(fā)展定位、空間組織形式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑等，譬如，城鎮(zhèn)化布局模式方面，張家口、承德等生態(tài)敏感地區(qū)應(yīng)強(qiáng)化極核式模式下的據(jù)點(diǎn)發(fā)展，其他地區(qū)應(yīng)構(gòu)建以重要交通復(fù)合軸線為支撐，以軸線上重要城市化地區(qū)為重要組成部分的點(diǎn)軸式發(fā)展格局。

3.2 強(qiáng)化城鎮(zhèn)集群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)

從提高區(qū)域綜合競爭力的要求來看，通過合理的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，形成以大都市為主導(dǎo)，若干不同等級、不同功能的城鎮(zhèn)組成的功能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)緊湊的城鎮(zhèn)密集區(qū)或者大都市區(qū)，作為基本單元參與國際競爭和分工，已成為發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化過程中的一條重要經(jīng)驗(yàn)，也是一些發(fā)展中國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。新一輪規(guī)劃應(yīng)注重以設(shè)區(qū)市中心城區(qū)為中心的都市區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌設(shè)區(qū)市中心城區(qū)與周邊縣（市）資源，構(gòu)建“1+X”的組團(tuán)式空間格局，做大做強(qiáng)中心城市，既解決現(xiàn)有省域城鎮(zhèn)體系中中心城市規(guī)模偏小、質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)群不完善的發(fā)展瓶頸，又有助于促進(jìn)資源與各種生產(chǎn)要素在區(qū)域間的合理配置。

3.3 構(gòu)筑開放型、一體化城鎮(zhèn)發(fā)展格局

京、津、冀共處一個(gè)地理單元，共同利用區(qū)域的資源環(huán)境，經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展具有千絲萬縷的聯(lián)系。未來京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)空間布局將呈現(xiàn)出由圈層布局走向軸帶拓展，由行政分割走向區(qū)域城鎮(zhèn)融合發(fā)展，由點(diǎn)狀發(fā)展走向有機(jī)聯(lián)系的城鎮(zhèn)群體發(fā)展。基于此，河北省城鎮(zhèn)發(fā)展格局的構(gòu)筑，不能就河北論河北，要充分考慮京津兩市的地位與作用，從京津冀城鎮(zhèn)體系布局的全局視野出發(fā)，把握河北省城鎮(zhèn)群總體功能定位，合理確定發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展路徑。因此，規(guī)劃中如何做好與京津，特別是與北京的協(xié)調(diào)，需要在功能定位、城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施對接等方面給予重點(diǎn)把握。

3.4 注重落后地區(qū)的政策扶持與轉(zhuǎn)型帶動(dòng)

環(huán)首都貧困帶的形成，離不開自然地理環(huán)境和歷史因素，但更重要一點(diǎn)，在于環(huán)境權(quán)利與義務(wù)的失衡所帶來的首都生態(tài)涵養(yǎng)功能要求與當(dāng)?shù)刎毨У貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的矛盾。環(huán)首都貧困問題既是河北省區(qū)域發(fā)展平衡問題和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，又涉及首都地區(qū)生態(tài)安全。因此，要從多層面著手，通過政策拉動(dòng)與轉(zhuǎn)型帶動(dòng)促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。政策拉動(dòng)層面，大力完善長期制度性的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以水量、水質(zhì)和生態(tài)服務(wù)為依據(jù)，通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等多種手段，建立生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)服務(wù)區(qū)合理付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以資源環(huán)境為紐帶結(jié)成利益共同體和發(fā)展共同體。強(qiáng)化對貧困區(qū)域的政策支持力度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)京津以及省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)優(yōu)先選擇向此類地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散。轉(zhuǎn)型帶動(dòng)方面，大力探索綠色經(jīng)濟(jì)新模式，將生態(tài)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的基本方向，建立生態(tài)型的經(jīng)濟(jì)和社會功能體系，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展能力。

3.5 探索區(qū)域空間管制的規(guī)劃深度與落實(shí)方法

區(qū)域空間管制從建設(shè)引導(dǎo)和環(huán)境控制的角度對空間開發(fā)提出管制要求，其作為一種有效而適宜的資源配置調(diào)節(jié)方式,日益成為區(qū)域規(guī)劃尤其是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的重要內(nèi)容。新一輪規(guī)劃應(yīng)在規(guī)劃深度與落實(shí)方法、實(shí)施手段上有所突破。一方面，突破傳統(tǒng)的“三區(qū)”、“四線”的劃定，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃，豐富區(qū)域空間資源的空間類型。另一方面，目前空間管制要求與開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，都以描述性引導(dǎo)控制對策為主，而缺乏具有實(shí)際操作意義的量化控制指標(biāo)。量化控制指標(biāo)可包括類型區(qū)空間范圍面積、建設(shè)用地占該區(qū)總用地比重、土地利用率、人口用地增長率、開發(fā)密度等。此外，由于省域地形圖比例尺較小，對于諸如“四線”

CHENGXIANG SHEJI YA類的剛性控制內(nèi)容，在總圖上給予示意性表示，同時(shí)通過信息系統(tǒng)鏈接的方式形成大比例尺規(guī)劃圖，作為規(guī)劃管理的重要依據(jù)。

3.6 注重規(guī)劃的實(shí)施性與可操作性

根據(jù)省級政府事權(quán)特點(diǎn)，突出對全局性、整體性的部署和安排，明確必須由省級政府調(diào)控的內(nèi)容，突出四個(gè)把握，一是把握須由省里直接決策、直接實(shí)施和直接管制的規(guī)劃內(nèi)容；二是把握須由省進(jìn)行指導(dǎo)的、協(xié)調(diào)的、約束的、管理的重大空間發(fā)展戰(zhàn)略等；三是把握須與鄰省（市）共建、共享、共管和共保（保護(hù)）的重要設(shè)施、重點(diǎn)區(qū)域與相互制約影響的資源環(huán)境等；四是把握須在全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定、強(qiáng)調(diào)、協(xié)調(diào)的重大規(guī)劃事項(xiàng)。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃除了規(guī)劃空間布局，還要研究落實(shí)空間布局要求所必須的公共政策。目前，以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向的公共政策研究是整個(gè)規(guī)劃體系中的薄弱環(huán)節(jié)。新一輪省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制應(yīng)改變偏重于技術(shù)性，輕視政策性和實(shí)踐性的弊端，強(qiáng)化對于公共政策的研究，通過研究制定相關(guān)空間政策，實(shí)現(xiàn)城市間、區(qū)域間功能互補(bǔ)性發(fā)展。

4 結(jié)語

新的發(fā)展環(huán)境下，如何適應(yīng)河北省轉(zhuǎn)型發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求，切實(shí)提高省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的可操作性，真正成為調(diào)控全省空間資源利用的重要手段，這是新一輪規(guī)劃所面臨的難題。對于此，應(yīng)注重以下兩方面：一方面要按照一級政府一級事權(quán)，明確省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中省級政府的行政職責(zé)與基本要求，為政府落實(shí)規(guī)劃提供切實(shí)的抓手；另一方面省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策，在規(guī)劃編制中應(yīng)從物質(zhì)性規(guī)劃為主轉(zhuǎn)向公共政策的研究為主，并且要將“帕累托改進(jìn)”作為必須遵循的基本原則，以助于解決省級行政區(qū)內(nèi)地區(qū)發(fā)展的不平衡問題。 ▲