井志俠，曹可強，戴儉慧，高 斌①（.安徽科技學(xué)院 體育教學(xué)部，安徽 鳳陽 00；.上海體育學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，上海 0048；.蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 50）

政府購買公共體育服務(wù)的評估困境與對策

井志俠1，曹可強2，戴儉慧3，高 斌1①
（1.安徽科技學(xué)院 體育教學(xué)部，安徽 鳳陽 233100；2.上海體育學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，上海 200438；3.蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021）

政府購買公共體育服務(wù)，可以滿足公眾多元化的體育需求，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量.有效的監(jiān)督和評估是實現(xiàn)購買目標的重要手段，但目前存在著法律法規(guī)不健全、社會組織承接力不足、評估體系未建立、缺少問責(zé)機制等現(xiàn)實困境，應(yīng)通過完善法律法規(guī)、培育社會組織、建立評估體系、引入問責(zé)機制等方面突破政府購買公共體育服務(wù)的評估困境.

公共體育服務(wù)；政府購買；評估

0 引言

政府購買公共體育服務(wù)是政府為履行服務(wù)社會公眾的職責(zé)，由政府財政出資，通過合同外包、項目資助和憑單制等方式，將公共體育服務(wù)“生產(chǎn)權(quán)”交給有資質(zhì)的社會組織，并依據(jù)合同約定進行管理的一種公共體育服務(wù)供給方式.政府購買公共體育服務(wù)的目的是為提高服務(wù)質(zhì)量和效率，同時也盡可能降低服務(wù)成本，節(jié)約財政資金.為保證這一目的的實現(xiàn)，必須進行有效的評估和監(jiān)督，但目前，我國政府購買公共體育服務(wù)的評估機制還很不成熟.在評估主體上，多以政府領(lǐng)導(dǎo)為主，公眾參與度不夠，更少有第三方評估機構(gòu)介入評估；在評估方式上，主要是以檢查和聽取匯報為主；在評估時間上，多以結(jié)果評估為主，少有過程性的動態(tài)監(jiān)管和評估.這種評估現(xiàn)狀的產(chǎn)生及其現(xiàn)實困境導(dǎo)致既定購買目標和效果難以實現(xiàn).

1 政府購買公共體育服務(wù)評估的現(xiàn)實困境

目前，我國“政府購買公共體育服務(wù)還處于嘗試和初探階段，法律法規(guī)不健全、社會組織承接力不足、評估體系未建立、沒有問責(zé)機制”［1］等現(xiàn)實困境都影響著評估的開展和實施.

1.1 法律法規(guī)不健全，購買活動隨意性，評估沒有依據(jù)

政府購買是公共體育服務(wù)供給機制的創(chuàng)新，目前，相關(guān)法律法規(guī)體系的建立嚴重滯后，大部分是摸著石頭過河，具有很大的隨意性.如上海靜安區(qū)為市民購買體育場地設(shè)施服務(wù)、江蘇常州市政府購買全民健身項目、湖南長沙市政府為中小學(xué)生購買暑期游泳服務(wù)等，都是各級政府嘗試性為公眾進行公共體育服務(wù)的購買，那么這些服務(wù)應(yīng)不應(yīng)該購買，應(yīng)該用什么樣的方式進行購買，并沒有相關(guān)的法律法規(guī)可參考.

到目前為止，可使用的與政府購買（采購）相關(guān)的法律法規(guī)有：“《中華人民共和國政府采購法》（中華人民共和國主席令第六十八號）、《政府采購品目分類表》（財庫［2000］10號）、《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部部長令第18號）、《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2013］96號）、《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》（財預(yù)［2014］13號）”［2］.縱觀這幾個文件，在“政府工程項目、貨物采購、后勤服務(wù)（維修、物業(yè)管理、租賃等）的招標、投標、開標、定標和評標以及法律責(zé)任有詳細的規(guī)定，但還沒有把為社會和公眾提供的公共服務(wù)列入其中”［3］.

法律法規(guī)是個人和社會團體進行各種行為和活動的準則和依據(jù)，政府行使權(quán)力和履行職責(zé)的一切行為都應(yīng)在法律允許的范圍之內(nèi).在政府購買公共體育服務(wù)的活動中，哪些體育服務(wù)項目可以通過政府購買，承接服務(wù)的社會組織需要什么資質(zhì)，應(yīng)該通過什么方式購買，這些都需要完善的法律法規(guī)以條文的形式明示政府，目前，相關(guān)法律法規(guī)的不完善，制約著政府購買行為的實施，影響著評估的進行.

1.2 社會組織承接力不足，沒有形成有競爭的購買市場，評估流于形式

政府購買公共體育服務(wù)，是政府與社會組織之間進行交易，雙方互為合作伙伴關(guān)系，“一個巴掌拍不響”，沒有社會組織的積極參與，政府購買公共體育服務(wù)就無法完成或無法收到良好的成效.但目前，我國“社會組織總體數(shù)量較少、規(guī)模偏小、發(fā)展還很不充分”［4］，承接政府購買服務(wù)的能力和實力還相當(dāng)不足.以我國目前的社會組織現(xiàn)狀，還很難形成有競爭力的市場，沒有競爭市場，就容易形成定向購買或委托購買，很難保證服務(wù)的低價格和高質(zhì)量，這種購買方式偏離政府購買一貫提倡和強調(diào)的競爭機制的初衷，評估也僅僅流于形式，難以進行實質(zhì)性的評估.

1.3 評估體系未建立，難以進行有效監(jiān)管和評估

我國政府購買公共體育服務(wù)還沒有建立專業(yè)的評估體系，目前以“領(lǐng)導(dǎo)為主的單一評估主體和以檢查匯報為主的評估方式都不可避免地存在較大的主觀性”［5］；同時，沒有可操作的科學(xué)系統(tǒng)的評估體系，很難進行有效的監(jiān)管和評估.

要進行評估，首先要建立專業(yè)的購買公共體育服務(wù)的評估考核體系，明確誰來評、評什么、何時評、怎么評、評估結(jié)果怎么用，然后嚴格按照評估體系進行評估，這樣才能做到有效監(jiān)管和評估，才能實現(xiàn)購買目標，最終為公眾提供更好的公共體育服務(wù).

1.4 缺乏問責(zé)機制，社會責(zé)任感不強，不能完成購買目標

政府購買公共體育服務(wù)的主要目的是為提高服務(wù)質(zhì)量，降低財政和工作成本，但在實際購買活動中，存在著高價購買、尋租、一買了之等不良現(xiàn)象，服務(wù)質(zhì)量既沒有提高，服務(wù)成本也沒有降低.出現(xiàn)這些不良現(xiàn)象，主要是缺少規(guī)范、可操作的問責(zé)制度，同時部分采購當(dāng)事人社會責(zé)任感和自律意識不強，這就難以預(yù)防和規(guī)避購買活動中的工作失誤、紕漏、瀆職、尋租等，使得購買結(jié)果偏離購買目標也無人承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)問題也沒人“買單”.

2 政府購買公共體育服務(wù)評估困境突破和對策

2.1 制定法律法規(guī)，做到有章可循、有法可依

十八屆三中全會提出要建設(shè)法治政府，進行法治政府建設(shè)，首先要有“法”，并且必須守法，否則，法治政府無從談起，修訂和完善政府購買公共體育服務(wù)的法律法規(guī)，保證政府購買公共體育服務(wù)有章可循、有法可依，為有效監(jiān)督和評估提供依據(jù).

目前，應(yīng)在《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》基礎(chǔ)上制定政府向社會組織購買公共體育服務(wù)的品目分類表，明確規(guī)定哪些可以購買，哪些不可以購買，“提高政府購買的針對性和有效性，一方面避免將本應(yīng)由政府自身承擔(dān)的職責(zé)，轉(zhuǎn)嫁給社會力量承擔(dān)，產(chǎn)生“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，另一方面避免將不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)大包大攬，增加財政支出壓力，確保把有限的資金用到群眾急需保障基本的服務(wù)項目上”［6］.另外，需要盡快制定和出臺政府購買公共體育服務(wù)的管理辦法，對承接主體資質(zhì)、購買方式等進行科學(xué)的可操作的規(guī)定和實施細則，為政府購買公共體育服務(wù)提供依據(jù).

2.2 培育社會組織，形成有競爭力的購買市場

社會組織是承接和提供政府各種服務(wù)體系的重要載體，但購買市場缺乏競爭和競爭不足是目前政府購買公共體育服務(wù)面臨的一大難題，也是評估遇到的一大窘境.面對這一難題和窘境，要從“內(nèi)”“外”兩方面進行改善.

首先，作為社會組織，要通過“不斷地完善組織結(jié)構(gòu)，健全規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理，優(yōu)化自律機制［7］”提高自身的專業(yè)能力和運作能力，使之具有較強的公共體育服務(wù)承接能力.另外，要“充分發(fā)揮政府的作用，加大政策扶持力度，通過政社分開、降低注冊門檻、減免稅收、提供資金支持、加強社會工作人員專業(yè)化建設(shè)”［8］等多方面、全方位加快培育和發(fā)展社會組織.

通過社會組織內(nèi)部自身努力，再加上政府提供外部支持，雙管齊下共同推動我國“社會組織持續(xù)、快速發(fā)展，努力營造一個充滿競爭和活力的公共體育服務(wù)購買市場”［9］，破除公共體育服務(wù)購買中社會組織承接力不足、缺乏競爭市場的困境，打破評估面臨的窘境.

2.3 建立專業(yè)的評估體系，實施有效監(jiān)管和評估

想要既定公共服務(wù)目標得以很好實現(xiàn)，需要有一套專業(yè)的評估機制對購買活動進行全程動態(tài)管理與監(jiān)督.

首先，從消費者滿意角度和完成合同角度，在健全機制和量化指標的基礎(chǔ)上“制定專業(yè)的評估標準，建立考核購買服務(wù)效果的評估體系，規(guī)范工作流程”［10］，從定性和定量兩個層面進行評估，做到有效監(jiān)管，解決如何監(jiān)管和評估的問題.

其次，成立多元評估主體.公眾是接受服務(wù)的消費者，作為最直接的受用人，最有評估的話語權(quán)，所以，公眾一定是重要的評估主體.從專業(yè)、公平、客觀地角度，將來自高等院校、科研機構(gòu)和中介機構(gòu)的專業(yè)技術(shù)人員組成的第三方作為重要的評估主體是必不可少的，“第三方評估有利于提高評估的客觀性、科學(xué)性”［11］.

第三，注重過程評估.讓公眾對服務(wù)滿意，是政府和承接方需要共同努力完成的目標.公眾對公共體育服務(wù)的需求、期望和感知是購買方和承接方需要詳細解和調(diào)研的，在不斷地了解和調(diào)研過程中，及時調(diào)整服務(wù)條件、方式等，讓公眾的每一次“被服務(wù)”都成為“愉悅”的體驗.注重過程評估，可以及時調(diào)整和改進服務(wù)質(zhì)量，為得到公眾滿意和結(jié)果評估的合格成績做好鋪墊和前期工作.

最后，評估結(jié)果綜合利用.為評估而評估是不可取的，應(yīng)將評估的結(jié)果應(yīng)用于“政府預(yù)算管理、質(zhì)量改進、效率提升”［12］等方面，充分發(fā)揮評估的作用.

2.4 引入問責(zé)制度，積極承擔(dān)社會責(zé)任，預(yù)防潛在腐敗

政府是購買主體，不能“一買了之”，要做一個“責(zé)任政府”.一方面“引入問責(zé)制度，依法行政，依法采購（購買），規(guī)范政府購買行為，從源頭上抑制采購活動中的各種腐敗行為，促進廉政建設(shè)”［13］，實現(xiàn)購買目標.另一方面，政府和社會組織也要積極主動承擔(dān)社會責(zé)任，做到自律.

社會責(zé)任首先是政府的責(zé)任，不管是“亞當(dāng)·斯密說的政府是“守夜人”，還是弗里德曼講的政府是我們的“仆人”，政府承擔(dān)國家安全、社會公正、公共產(chǎn)品（服務(wù)）都是義不容辭的社會責(zé)任”［14］.政府購買公共體育服務(wù)的本質(zhì)是社會公眾的購買，是納稅人的購買.因此，在購買活動中，一定要心存敬畏，要對得起人民，對得起“為人民服務(wù)”這一實實在在的道德準則.承擔(dān)社會責(zé)任同樣也是社會組織發(fā)展的墊腳石，只有承擔(dān)更多社會責(zé)任的組織，才能獲得社會和購買方的更多信任，才能獲得更多的業(yè)務(wù)和發(fā)展機會.

當(dāng)政府和社會組織都積極主動承擔(dān)社會責(zé)任的時候，能很好做到自律的時候，我們的政府購買公共體育服務(wù)的低價、高效和高質(zhì)量一定能更好地得以實現(xiàn).

3 結(jié)語

“在我國現(xiàn)階段，政府購買公共體育服務(wù)還處于起步階段”［15］，出現(xiàn)各種評估困境是事物發(fā)展階段不可避免的現(xiàn)象，要通過主觀的多方努力縮短這一過程的時間，用最快的速度形成規(guī)范、健康的政府購買體育公共服務(wù)體系，通過有效的監(jiān)督和評估，為民眾提供更多、更好的公共體育服務(wù).

［1］王占坤，吳蘭花，張現(xiàn)成.地方政府購買公共體育服務(wù)的成效、困境及化解對策［J］.天津體育學(xué)院學(xué)報，2014（5）：409.

［2］麻富根.政府購買公共服務(wù)的國際經(jīng)驗與啟示［J］.中國政府采購報社，2014（6）:92-97.

［3］歐恒星.建設(shè)工程招投標中不正當(dāng)競爭行為淺析［J］.法制與社會，2011（23）:93-94.

［4］王達梅.政府向社會組織購買公共服務(wù)的問題與對策分析［J］.城市觀察，2010（5）：30-37.

［5］金碧華.政府向社會組織購買公共服務(wù)的評估機制研究：基于上海、廣州、東莞、寧波的考察分析［J］.西安電子科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（3）:10-16.

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［10］葉響裙.基于政府購買公共服務(wù)實踐的思考［J］.新視野，2013（2）:64-67.

［11］黃春蕾，閆婷.政府購買公共服務(wù)績效評估研究述評（1）［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報，2013（6）:47-51.

［12］范栩含.政府購買公共服務(wù)績效評估體系構(gòu)建研究［D］.上海：上海師范大學(xué)，2015.

［13］王宏，周文.關(guān)于我國政府采購制度完善的論析［J］.云南財貿(mào)學(xué)院學(xué)報，2003（6）:89-90.

［14］王東京.誰是中國調(diào)結(jié)構(gòu)的主體［N］.學(xué)習(xí)時報，2012-10-08.

［15］費瑛.“公共體育服務(wù)”研究相關(guān)文獻綜述［J］.吉林體育學(xué)院學(xué)報，2012（2）:37-40.

On the Predicament in Performance Evaluation of Government Purchase of Public Sports Service and Countermeasures

JING Zhixia1，CAO Keqiang2，DAI Jianhui3，GAO Bin1

（1.Department of Physical Education，Anhui Science and Technology University，233100，F(xiàn)engyang，Anhui，China；2.School of Economic and Management，Shanghai University of Sport，200438，Shanghai，China；3.School of Physical Education，Soochow University，215021，Suzhou，Jiangsu，China）

Government purchase is an innovation of the supply mechanism of public sports service，so it′s of great significance for meeting diversified sports demands of the public，reducing service costs and enhancing service quality.Effective monitoring and evaluation are important means for realizing the objective of pur?chase，but there′re currently predicaments like incomplete laws and regulations，insufficient undertaking ca?pacity of social organizations，non-establishment of evaluation system，and absence of accountability mecha?nism，so it′s necessary to complete laws and regulations，cultivate social organizations，build up evaluation system and take in accountability mechanism to break through such predicaments in performance evaluation of government purchase of public sports service.

public sports service；government purchase；evaluation

G 80-05

A

2095-0691（2017）03-0064-04

2017-05-25

國家社會科學(xué)基金一般項目（13BTY033）；安徽省體育局人文社科重點項目（ASS2014137）；安徽科技學(xué)院科研課題（SRC2014368）

井志俠（1978- ），女，安徽濉溪人，副教授，碩士，研究方向：體育管理.