Andrew Podger[著] 韓瑞波[譯]

關(guān)于政治與行政二分的再認(rèn)識
——以澳大利亞為例

Andrew Podger[著] 韓瑞波[譯]

西方民主對政治與行政做了傳統(tǒng)上的區(qū)分。英國于1854年通過了《諾斯科特-杜威廉報告》(Northcote-TrevelyanReport)，該報告提倡構(gòu)建一種基于績效的行政部門，使之免受裙帶關(guān)系和黨派之爭的影響。澳大利亞即依此例。美國的民主傳統(tǒng)中政治與行政二者的界定則不那么涇渭分明，但伍德羅·威爾遜所倡導(dǎo)的從政治過程中分割出來的行政專業(yè)化仍具有重要意義。在任何情況下，政治與行政總是針鋒相對。因為行政必須隨著民主進程的變化而變動，與此同時，政客的政策必須同樣得到公平、妥善且高效的執(zhí)行。中國的政治與行政尚未分離，所有的政府部門都接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而，中國政府行政的專業(yè)性可從其值得嘉獎的官僚系統(tǒng)的長久歷史中得以力證——執(zhí)政黨的每一決定都基于民眾的利益，政策制定的過程也更透明。過去的40年里，澳大利亞的民主發(fā)展對政治與行政之間的互動有著重要影響，但問題依然存在。雖然中國的制度安排與澳大利亞差異巨大，但面臨的問題是類似的，即確保政府行政公正(高效、有效且妥善)，并且契合于中央政府、省級和地方政府對公共利益的闡釋。

政治與行政的關(guān)系； 伍德羅·威爾遜的二分法； 澳大利亞；部長級顧問； 公共服務(wù)

一、 政治與行政二分：起源與核心挑戰(zhàn)

政治與行政二分的觀點出現(xiàn)于19世紀(jì)，因為在這一時期更多的民主政府開始掌權(quán)，特別是在英國和美國。改革，還包括法國和北美洲一些國家的革命，最初都是側(cè)重于用代表民眾及其意愿的制度性安排來取代君主的絕對權(quán)力。現(xiàn)如今，新的民主制度必須解決更現(xiàn)實的問題，即向公眾提供高效和有效的服務(wù)。

在英國，1854年的報告產(chǎn)生了持久的影響，這種影響不僅限于英國，還包括澳大利亞、加拿大、印度、南非、馬來西亞和新加坡在內(nèi)的英聯(lián)邦國家。它是由保守的政客斯坦福德·諾斯科特(Stafford Northcote)和經(jīng)驗豐富的公務(wù)員杜威廉(C.E.Trevelyan)為首相威廉·格萊斯頓(William Gladstone)所準(zhǔn)備的(Northcote & Trerelyan,1854)。眾所周知，《諾斯科特-杜威廉報告》的重點是關(guān)于公務(wù)員的任命問題，建議實行績效原則，主張通過公開考試進入公務(wù)員隊伍，其目的是扭轉(zhuǎn)包括政治領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的裙帶關(guān)系和腐敗現(xiàn)象，進而提高行政效率。

該報告并未立即落實，也沒有明確建議對政治與行政進行分離，但它真切地使人們意識到構(gòu)建專業(yè)化公務(wù)員制度的重要性，并對這種專業(yè)精神意味著非黨派和公正表示認(rèn)同。到19、20世紀(jì)之交，一個獨立于政治的專業(yè)公務(wù)員制度成為“威斯敏斯特式”的政府執(zhí)政的特殊形式。自此，績效原則獲得其構(gòu)建基礎(chǔ)。

此后，美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜1886年的演講是政治與行政分離的想法得以產(chǎn)生的關(guān)鍵。該演講的主題是“行政研究”(Wilson，1887:197-222)，以論文的形式于1887年發(fā)表。文中提到，“盡管政治為行政設(shè)定任務(wù)，但行政本身卻是一門科學(xué)，而不是政治學(xué)的一個子集，即處于‘政治范圍之外’”?，F(xiàn)如今，它仍是一份富有魅力的文件，詳細而明確地討論了分離的情況。它闡明了政府與美國的憲法和法律以及政治和輿論的關(guān)系：

普通法……顯然是處于行政之外或之上的……堅定地忠于他們所服務(wù)的政府的政策將培育善的行為。這種政策……不會是永久官員的創(chuàng)造，而是政客的發(fā)明，他們對輿論的責(zé)任是直接而不可避免的。

威爾遜認(rèn)為，與輿論相一致的政策所依循的民主原則提高了分離政治和行政的需求和能力。這種責(zé)任框架允許行政人員擁有相當(dāng)大的權(quán)力和自由裁量權(quán)，它仿效了在歐洲大陸中所看到的那些官僚程序，盡管這些程序在民主化進程方面有所欠缺。政治與行政的正式分離使美國獲得了民主和良好的行政。值得注意的是，威爾遜主張整個官僚機構(gòu)均是非黨派的：

脫離了人們的共同政治生活，也使它和政治領(lǐng)導(dǎo)人以及普通民眾都相距甚遠。

這一報告比《諾斯科特-杜威廉報告》研究得更加深入，因為它提及行政的結(jié)構(gòu)與實踐“易于考察和監(jiān)督”，此外，它還提到了績效。

盡管美國人不斷從威爾遜的演講或文章中獲得感化與參考，但美國的政治與行政分離從未像英國和其他“威斯敏斯特式”國家那樣進行得如此徹底，究其原因，可能是因為美國的行政機關(guān)與立法機關(guān)的分離要求在政府行政部門任命非選舉產(chǎn)生的政治黨派領(lǐng)導(dǎo)人(議會制度的部長是立法機關(guān)中的民選成員)。但是，美國政府似乎擁有比威爾遜設(shè)想的更多的黨派任命，特別是在地方政府中，還設(shè)有許多擔(dān)任行政職務(wù)的民選職位。

當(dāng)然，中國沒有美國或議會民主國家那樣的權(quán)力分離，中國共產(chǎn)黨在所有的政府部門中都發(fā)揮著重要作用。至少在形式上，中國沒有實現(xiàn)政治與行政的分離。然而，中國有一個古老的傳統(tǒng)，即通過一個以績效為特征的程序，基于儒家的哲學(xué)和教義，選擇技術(shù)嫻熟的顧問和管理者。此外，自中華人民共和國成立、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，官方立場是：政府是人民的代表，而不是皇帝的專制統(tǒng)治。近年來的改革表明，中國的政府行政越來越重視專業(yè)精神，包括改進行政程序，確保政府政策響應(yīng)公眾輿論。一個有趣的問題隨即出現(xiàn)，事實上的分離是否已經(jīng)開始出現(xiàn)？這種分離是否應(yīng)當(dāng)加以重視或被正式化？

將政治與行政加以分離必須同時遵循兩個原則：(1)民主原則，政府代表公眾及其利益進行運作(用威爾遜的話來說，就是反映民意)；(2)行政原則，政府高效、有效且公平(公正和非黨派)。其中，第一個原則關(guān)乎多數(shù)統(tǒng)治；第二個原則有助于保護人們免受多數(shù)人暴政(補充司法機關(guān)在這方面的基本作用)。由于必須遵循以上兩個原則，因此行政不能完全獨立于政治。由此帶來的核心挑戰(zhàn)即是確定行政應(yīng)當(dāng)具有的獨立性的適當(dāng)程度，其關(guān)鍵在于政治與行政的互動方式。主要表現(xiàn)在：行政機關(guān)在政策建議方面應(yīng)當(dāng)扮演什么角色？行政在多大程度上要卷入政策執(zhí)行(解釋和填補政客制定的政策)，而不僅僅是執(zhí)行政策？

二、 澳大利亞政治與行政關(guān)系的早期形態(tài)

澳大利亞于1901年1月1日成為獨立聯(lián)邦制國家，其憲政體制大多仿效英國和美國，政府在聯(lián)邦體制內(nèi)實行議會制，而上議院(參議院)由各州代表選舉產(chǎn)生。聯(lián)邦的責(zé)任是特定且有限的，其他的責(zé)任則歸于聯(lián)邦各州。最初，瑣碎的市政工作被分配給來自各州的官員，而這些官員當(dāng)時在州政府從事的工作現(xiàn)已歸至聯(lián)邦政府職責(zé)下。公務(wù)員數(shù)量以郵政、電報和海關(guān)等部門居多。某些州采納了《諾斯科特-杜威廉報告》中創(chuàng)設(shè)基于績效的專業(yè)化公務(wù)員制度的建議。新聯(lián)邦政府也迅速采納了這一觀點，1902年議會通過了第一部《公共服務(wù)法》(PublicServiceAct)(該法案的頒布使澳大利亞對公共服務(wù)建立了比英國更強有力的控制，在英國，直到最近，才使政策及公約中包含公共服務(wù)安排，且還不是明確的法律條文)(Minns，2003)。

該法案建立了公共服務(wù)系統(tǒng)，幾乎覆蓋了每個人直至各部長(包括大多數(shù)機構(gòu)負(fù)責(zé)人在內(nèi)的四個部門的員工)。它要求任命和晉升應(yīng)基于績效，并設(shè)立了一名公共服務(wù)專員，擁有創(chuàng)建職位、設(shè)置機構(gòu)、批準(zhǔn)任命和晉升、確定工資和條件等實權(quán)。該系統(tǒng)基于一種預(yù)設(shè)：績效會一直伴隨職員的職業(yè)生涯并具有永久性，而且雇員僅限于男性員工。

在接下來的20年中，這種統(tǒng)一而集中的方法遭到削弱，因為一些職能和機構(gòu)被分開管理，薪資和待遇受到外部監(jiān)管程序的制約。第一次世界大戰(zhàn)后經(jīng)過多次調(diào)查，行政系統(tǒng)的主要弱點和低效率得以明確，于是一項新公共服務(wù)法案于1922年誕生，三人公共服務(wù)委員會重申了中央控制權(quán)的重要性(Minns，2003)。1922年該法案生效，之后偶有修訂，直到1999年才被廢止。

最初公共服務(wù)部門不僅執(zhí)行政策，還要向部長們提供政策咨詢服務(wù)。直到20世紀(jì)70年代，各部長幾乎完全依靠公共服務(wù)部門提供政策咨詢。盡管政黨論壇對如此依賴公共服務(wù)部門是否有益展開激烈辯論并在選舉期間向公眾提供廣泛的政策平臺，形成了政府的總體政策授權(quán)，但沒有任何政治顧問與部長合作的情況，也很少有利益團體具有提供詳細分析和咨詢意見的能力；學(xué)者們有時參加政黨論壇，提供影響公共服務(wù)顧問的研究成果，政府也偶爾向政府外專家咨詢意見。但大多時候，公共服務(wù)部門才是那個一錘定音的力量，即使它并非是獲得政策咨詢的唯一渠道。

公共服務(wù)部門不僅在政策建議方面幾乎處于壟斷地位，它還具有涵蓋多領(lǐng)域的政策建議能力。雖然它招聘一些專業(yè)雇員，如工程師、律師、醫(yī)生等，但公共服務(wù)部門很少有社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)W科背景的雇員，這種情況直到20世紀(jì)60年代才得以改善。直到20世紀(jì)30年代才開始有小型畢業(yè)生招聘，在此后的30年并未得到拓展。一個具有社會科學(xué)研究資歷的小團隊令人印象深刻，它在20世紀(jì)30年代以及第二次世界大戰(zhàn)后的一段時期開始產(chǎn)生巨大影響。戰(zhàn)后時期的“七矮人”(這一綽號基于他們的身材)仍受到廣泛的尊重，他們對澳大利亞的重建和之后的經(jīng)濟成功做出了貢獻，但該團隊中某些人的名字仍然存在爭議，因為他們始終處于幕后，而沒有將個人形象呈現(xiàn)于公眾面前(Furphy，2015)。

這點彰顯了政治與行政分離的內(nèi)涵之一，即公務(wù)員在很大程度上有匿名性，部長對政策負(fù)責(zé)且代表公眾形象。至少在理論上來講，部長的行政權(quán)要向議會負(fù)責(zé)。直到20世紀(jì)70年代，行政才主要基于公共部門內(nèi)部的分層結(jié)構(gòu)和完善的程序。事實上，部長很少干預(yù)行政，澳大利亞經(jīng)常建立法定機構(gòu)，以這種正式的途徑將部長排除于行政參與之外(特別是在州政府一級)。

三、 20世紀(jì)70年代以來澳大利亞政治與行政關(guān)系的新發(fā)展

澳大利亞的發(fā)展對公共服務(wù)的影響及20世紀(jì)60年代后公共服務(wù)部門和政策制定的關(guān)系并非個例，其經(jīng)濟、社會和技術(shù)因素與諸多發(fā)達國家相似，如受教育水平更高的公眾愿意并有能力參與政策辯論，大學(xué)生在60年代的大規(guī)模擴張起到了推動作用；公眾對政府的期望不斷攀升，特別是在要求政府保障提供高品質(zhì)的健康、教育和福利服務(wù)方面。

在澳大利亞，大多數(shù)民眾的訴求是希望聯(lián)邦政府將權(quán)力從地方集中到中央；同時希望政府通過改善技術(shù)來創(chuàng)新行政方法，而不是執(zhí)著于追求純粹的結(jié)構(gòu)和程序。此外，公眾對公共服務(wù)部門存有廣泛懷疑，認(rèn)為它過于神秘而強大，且沒有反映其服務(wù)人群的多樣性。在澳大利亞，人們普遍認(rèn)為，公共服務(wù)部門與過去長期存在的保守政府(1949年到1972年)靠得太近，并不是真正的非黨派；日益普遍和強大的媒體更詳細地披露了政策制定和計劃管理中的政府內(nèi)部流程，并將其影響告知公眾。

20世紀(jì)70年代初期，特別是當(dāng)一個新的工黨政府于1972年上臺時，出現(xiàn)了諸多變化。參議院成立了一系列委員會，旨在更為仔細地審查行政；隨后，新政府介入了有史以來最堅固的政策平臺，多次開展由外部專家指導(dǎo)的公眾咨詢，成立了由外部任命者領(lǐng)導(dǎo)的新機構(gòu)，并雇用了自己的政治顧問，開始考慮包括《信息自由法》在內(nèi)的行政法改革。

在前部門秘書(戰(zhàn)后的“七矮人”之一)庫姆斯·“金”博士(Dr.H.C.‘Nugget’ Coombs)的領(lǐng)導(dǎo)下，澳大利亞政府(Australian Government Administration)設(shè)立了一個皇家委員會，以此反思所有這些發(fā)展和活動對公共服務(wù)的影響。它于1974年由工黨政府建立，于1976年向新保守黨政府提交了總結(jié)報告(Coombs，1976)。根據(jù)其諸多建議，可以總結(jié)出三個關(guān)鍵主題：1.公共服務(wù)部門應(yīng)為民選政府服務(wù)；2.政府行政應(yīng)更高效；3.公共服務(wù)部門應(yīng)更能代表澳大利亞社會，并允許更多的社會參與度。雖然它的建議沒有直接轉(zhuǎn)化為實際行動，但庫姆斯報告的主題在接下來的20年中產(chǎn)生了很大的影響力。它們無疑重塑了政治與行政之間的關(guān)系。

在這種背景下，澳大利亞政治與行政的關(guān)系呈現(xiàn)出如下的新特點：

(一) 政治支持幕僚(Political Support Staff)

直到20世紀(jì)70年代部長尚未有政治支持幕僚，他們只能將公務(wù)員作為部門聯(lián)絡(luò)工作人員借調(diào)到他們的部門。工黨政府開始采納“部長顧問”這種形式，部長任命其擁護者以支持他們的工作。起初，即使在總理辦公室里也沒有很多雇員，他們在辦公室里與公務(wù)員一起工作。事實上，盡管期望能在公共服務(wù)部門中做到不分黨派，但有不少公務(wù)員愿意宣誓對工黨忠誠。外部的部長顧問通常具備特定政策領(lǐng)域的專業(yè)知識，而不僅僅是純粹的政客。1975年當(dāng)選的保守黨政府沿用了這種做法：少數(shù)黨派部長顧問與公務(wù)員一起工作，有些部長顧問本身就是公務(wù)員。這是一個灰色地帶，即沒有關(guān)于各自職務(wù)角色或就業(yè)條件的明確規(guī)定。它要通過庫姆斯皇家委員會的審查，直到1983年另一個工黨政府上臺后問題才得以解決。

1984年，議會議員法案使上述做法得以正式化，該法案不僅涉及部長級工作人員，還包括議員中的普通工作人員。它允許在績效原則和公共服務(wù)法案之外進行黨派任命。這些工作人員沒有固定任期，當(dāng)相關(guān)的議員在議會中失去了自己的席位，或者部長們失去部長職位時，他們會自動失去工作(但他們可以被重新任命到另一個職位)。部長除了有任命自己的部長顧問的能力，還可在不違反法案的前提下為自己所在的部門任命其他顧問。

部長顧問的數(shù)量穩(wěn)步增長(Maley，1999:48-53)，但多年來，他們?nèi)允窃谥匾獩Q策前會首先被咨詢的人，大多是借調(diào)的公務(wù)員(當(dāng)他們離職時，允許回到公共服務(wù)部門或他們隸屬的部門)。他們履行了許多政治職能：就部門咨詢的政治后果提供咨詢，就政治事務(wù)與其他部門聯(lián)絡(luò)，與政黨和外部游說者聯(lián)絡(luò)，應(yīng)付媒體等，但他們很少直接從黨內(nèi)職位直接指派或直接進入黨內(nèi)的職位。

隨著這些帶薪職位越來越吸引政治黨派，上述情況逐漸轉(zhuǎn)變。這些職位愈發(fā)成為政客職業(yè)道路的一部分。隨著政府不斷地輪流執(zhí)政，在州和聯(lián)邦層次的部長職位不停轉(zhuǎn)移，然后尋求預(yù)選來競選議員。顧問的政治作用得以強化，他們的專業(yè)知識往往變得不那么重要了(Maley，2015:46-55)。通過公職人員借調(diào)獲得的職位更少了。

它們與公共服務(wù)的關(guān)系同樣發(fā)生了變化，因為它們的互動能力不斷提高，而不僅限于高層。澳大利亞公共服務(wù)委員會(Australian Public Service Commission)(以下簡稱APSC)主持的工作人員調(diào)查顯示，在過去12個月中，超過20%的澳大利亞公共服務(wù)人員(Australian Public Service)(以下簡稱APS)與他們的部長或部長的工作人員有實質(zhì)性的聯(lián)系(APSC，2004a；APSC，2005)。如果把相關(guān)政策活動中的公務(wù)員人數(shù)納入考慮范圍，如提供社會保障金或在統(tǒng)計局、海關(guān)和國防部門工作的公務(wù)員等，這一結(jié)果將令人驚訝，同時公共服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也會感到震驚。高級行政人員之間的互動是在意料之中的，但許多中層管理人員和某些較低級別的行政人員之間也有聯(lián)系，該聯(lián)系主要是關(guān)于技術(shù)問題的信息或客戶在給部長的信函中提出的問題。在大多數(shù)情況下，公務(wù)員報告中提到，這些聯(lián)系是合理的，這些公務(wù)員有信心保證自己與上司的交流不受自己所在黨派的影響，保證公正。但有些公務(wù)員認(rèn)為自己正在面臨挑戰(zhàn)，還有些公務(wù)員在保證公正方面缺乏信心(APSC，2004a)。

在過去十年中，對部長顧問的作用、行為和問責(zé)的關(guān)注越來越多(Tiernan，2007；MacDermott，2008；Scott，2012；Moran，2014；Podger，2014:47)。這表明關(guān)注側(cè)重于公共服務(wù)領(lǐng)域更有力的政治控制，而不是改善部長和公務(wù)員之間的互動。他們并不反對政治顧問的存在，但建議進一步明確公務(wù)員和顧問各自的作用，以及部長、顧問和公務(wù)員的問責(zé)制。他們還建議任命更有經(jīng)驗的人擔(dān)任部長顧問，包括像以往一樣更頻繁地使用借調(diào)公務(wù)員。

APSC對不同的角色做出初步解釋，新的一套關(guān)于APS內(nèi)部官方行為的準(zhǔn)則擴展了法定的行為準(zhǔn)則(APSC，2004b)，隨后是在與部長們的關(guān)系方面進行更加詳細和具體的指導(dǎo)(APSC，2005)。工黨政府在2007年提出了一項非法定的顧問行為準(zhǔn)則，但2013年后保守黨政府沒有繼續(xù)執(zhí)行。最近，一位前辦公室主任撰寫了一篇關(guān)于顧問的作用和行為的文章，強調(diào)顧問應(yīng)相互尊重且充分了解公共服務(wù)的作用和價值觀，包括無黨派性(Behm，2015)。

(二) 行政法規(guī)(Administrative law)

雖然對部長顧問的引入強化了要求公共服務(wù)部門對民選政府做出回應(yīng)的民主原則，但行政法規(guī)增加了第二個原則的分量，特別強調(diào)了行政的公正性(或無黨派性)。

《行政上訴裁判所法案》(TheAdministrativeAppealsTribunalAct)于1975年通過。它在司法機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了一個專門法庭(The Administrative Appeals Tribunal)(以下簡稱AAT)來審理針對行政決定的上訴。它建立在早期的行動之上，即在公共服務(wù)部門內(nèi)部，有外部獨立成員的申訴機制。其出發(fā)點是保護個人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益，如社會保障金。但隨著時間的推移，AAT之前的決定范圍更廣泛，同時行政實踐受到先例的影響。高級公務(wù)員最初感到不安，但當(dāng)他們認(rèn)識到上訴機制在行政上的重大改進(包括更持久有效地滿足公眾需求)后，這種不安消失了。

《聯(lián)邦行政督察專員法》(TheCommonwealthOmbudsmanAct)于1976年通過。它通過提供一個快速和低成本的行政裁決審查方案來協(xié)助AAT履行其職能。其調(diào)查結(jié)果不具有強制性，但不接受其調(diào)查結(jié)果的機構(gòu)必須承認(rèn)的事實是，調(diào)查報告將被公布，并記入監(jiān)察員年度報告中提交給議會。此外，調(diào)查結(jié)果使公共服務(wù)部門更加開放并直接攬責(zé)，而不僅僅是讓部長負(fù)責(zé)。

《行政裁決(司法審查)法》(TheAdministrativeDecisions(JudicialReview)Act)于1977年通過。它明列了可以由聯(lián)邦法院審查的行政裁決范圍及妥善的行政決策的要求，確定程序公正性所需的因素(或更準(zhǔn)確地說，這就是可能產(chǎn)生黑幕的因素)。

《信息自由法》(TheFreedomofInformationAct)(以下簡稱FOI)于1982年通過。它不僅確保了人們可以獲得關(guān)于他們的信息，而且提出了政府信息公開的原則，除非有明確的關(guān)于公共利益的理由解釋為何信息不公開。雖然內(nèi)閣文件在此基礎(chǔ)上能夠免責(zé)，但政策咨詢并非總可以免責(zé)。這套法律大大加強了對行政管理的法律監(jiān)督。重要的是，它還加強了公共服務(wù)中公正性和無黨派性的要求。當(dāng)然，這樣做也突顯了政治和行政之間職權(quán)交叉所面臨的挑戰(zhàn)。

這點在FOI中表現(xiàn)得最為明顯。一些高級公務(wù)員聲稱FOI禁止“坦率和無畏”的建議。它也可能導(dǎo)致無法保存咨詢和會議的書面記錄(McPhee，2007)。它確實對FOI施行的管理施加了嚴(yán)格的政治監(jiān)督，盡管決策的責(zé)任范圍僅限于公共服務(wù)部門，但現(xiàn)在，也和部長辦公室一樣，需要展開定期檢查。我個人的經(jīng)驗是，應(yīng)使部長們明確，敏感文件必須公開發(fā)布是讓公務(wù)員最感到有壓力的責(zé)任之一。免責(zé)范圍仍處于激烈的討論之中(Shergold，2015；Gourlay，2016)。

(三) 新公共管理(New Public Management)

澳大利亞是20世紀(jì)80年代和90年代新公共管理(簡稱NPM)改革的領(lǐng)軍者，NPM對政治與行政之間的關(guān)系以及公共部門管理公共服務(wù)的方式產(chǎn)生了持久的影響。在澳大利亞，NPM的主題是“結(jié)果管理”(management for results)，這一主題得到以下支持：為計劃設(shè)定更清晰的目標(biāo)；讓渡管理權(quán)威，使管理人員能夠靈活地獲得最佳結(jié)果；通過競爭提高效率(借助用戶付款、外包、商業(yè)化和私有化等方式)；解除對多種活動和行業(yè)的管制(更準(zhǔn)確地說，重新定位監(jiān)管以促進競爭)；更廣泛地使用私人業(yè)務(wù)管理流程，如戰(zhàn)略規(guī)劃。

與此同時，在澳大利亞，部長們制定了規(guī)劃目標(biāo)，更嚴(yán)格地審查績效，進而加強了對行政部門的政治監(jiān)督。這在部門秘書任期的變化中尤其明顯。1984年，《公共服務(wù)法》修正案將秘書的頭銜從“永久領(lǐng)導(dǎo)”(permanent heads)改為“部長級秘書”，并明確表示他們在“部長之下”工作。隨后，他們被任命到任期為五年的特定部門；雖然這并不影響他們的總體任期，但這的確證明了他們將在工作期間定期轉(zhuǎn)移，而且新的任命可能無法得到保證。

1993年，五年任期成為固定的五年合同，對失去任期的秘書進行財政賠償。起初，其影響是有限的，因為任期在之前得不到保證。但在1996年，一個新的保守黨政府利用新制度解雇了5位秘書。在政府職位更替中，有些人對新政府表示理解(秘書如果沒有嚴(yán)格的黨派觀點，總理已經(jīng)越來越傾向于選擇那些就政策方向與其意見相一致的秘書來管理自己的部門)。秘書的流動率仍然很高，因為一些人在任期結(jié)束時沒有被重新任命，許多人只簽有三年合同，而不是五年合同。

1997年，政府還向部門秘書提供了績效工資，金額是由總理在接受部門領(lǐng)導(dǎo)和公共服務(wù)專員的建議后所確定的。績效工資已經(jīng)存在于公共服務(wù)人員的其他級別之中，特別是在高級行政人員當(dāng)中，只有當(dāng)其從事的具體工作是在公共服務(wù)范圍內(nèi)的才能拿到薪資，并且要求嚴(yán)格基于績效原則。

1999年通過了一項新的《公共服務(wù)法》，它反映了過去15年來新公共管理的發(fā)展，取代了以往立法對程序和投入的重視，并明確了強調(diào)績效的“澳大利亞公共服務(wù)價值觀”(APS Values)(CoA，1999)。新法案的通過使每個機構(gòu)而不是公共服務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)其雇員，實現(xiàn)了新公共管理的轉(zhuǎn)移。

到21世紀(jì)初，秘書任期方面的進展由于其對“坦率和無畏”的建議和公共服務(wù)的獨立性所聲稱的影響，受到了相當(dāng)多的批評(特別是在1996年被終止之后)。針對這一問題，公眾的建議往往是停止執(zhí)行績效工資，回到五年而不是三年合同制，以及加強公共服務(wù)專員在任命和免職方面的作用(Podger，2007:131-147)。這些建議在2007年被新的工黨政府所采納，隨后在2013年獲得兩黨的支持而納入立法。盡管這一舉動恢復(fù)了部門秘書這種制度安排的穩(wěn)定性，但2013年新保守黨政府解雇了三名現(xiàn)任秘書，這回應(yīng)了1996年的免職，顯然是因為他們認(rèn)為當(dāng)前的政策接近前政府的政策。

除去顧問的力量得到強化這一方面，對于自己職業(yè)未來的不確定性也在影響秘書和部長間的關(guān)系，這是政治和行政之間交鋒的高潮。在對部長做出反應(yīng)以及向工作人員、議會(包括將來的部長)和公眾展示非黨派和公正的價值觀之間，什么是恰當(dāng)?shù)钠胶饽?？有些人認(rèn)為這個問題被夸大了(Shergold，2007:367-370)，但其他人擔(dān)心的則是“混雜的黨派之爭”(Aucoin，2012:177-199)，因為秘書們過分努力地去取悅?cè)魏我粋€當(dāng)權(quán)者，對政府的政治議程過分利用，而對公共利益關(guān)注不足，他們更多地關(guān)注短期的策略事務(wù)，較少關(guān)注長期戰(zhàn)略問題，而且顯得過于規(guī)避風(fēng)險。

(四) 新公共治理(New Public Governance)

“治理”一詞在20世紀(jì)90年代末在澳大利亞盛行(例如，Edwards,et al，2002)。新公共管理仍是公共部門管理的哲學(xué)，其重點在于競爭和績效，但有些方面受到更仔細的審視。新公共管理更加重視“網(wǎng)絡(luò)”，而不僅僅是外包和客戶服務(wù)。公共服務(wù)應(yīng)擴大其參與范圍，并使協(xié)商過程更加系統(tǒng)化。外包意味著“合作”，共擔(dān)風(fēng)險，合作伙伴和客戶的貢獻變得更有價值：“共同生產(chǎn)”和“共同設(shè)計”成為新公共治理詞典的一部分(Alford，2009)。通過大幅增加對“整體政府”(whole-of-government)處理復(fù)雜問題和危機的方法的興趣，新公共管理對規(guī)劃的重視得以平衡(MAC，2004)。

與這些發(fā)展相關(guān)的是在一定程度上的再集中化，加強總理及其部門以及其他中央部長和機構(gòu)(金融、財政部和APSC)的作用。它們還與通訊系統(tǒng)更為強硬的政治控制有關(guān)，這是20世紀(jì)80年代和90年代已然開始的一種趨勢。因此，加強協(xié)商的努力往往是由政治顧問而不是公務(wù)員所領(lǐng)導(dǎo)，而且部長傳媒顧問的作用顯著增強。雖然“共同生產(chǎn)”和“共同設(shè)計”需要公共服務(wù)部門與合同提供者和客戶之間更多的參與，但考慮到所涉及的政策(和政治)影響，對政治實施情況的政治監(jiān)督仍很重要。確實，方案執(zhí)行和提供服務(wù)的行政已隸屬于政策領(lǐng)域，其中包括建立一個(部長級)人力服務(wù)部門(Department of Human Services)，該部門之前由獨立的法定機構(gòu)加以管理，包括聯(lián)邦服務(wù)部(Centrelink)和健康保險委員會(the Health Insurance Commission)。

(五) 后新公共治理(Post New Public Governance)

我們尚不明確新趨勢的走向，新公共管理和新公共治理仍然得到相當(dāng)多的政治和官僚支持，但是他們對二者在提供公共服務(wù)方面的能力和中立性仍有一些顧慮。

通過分析2008年關(guān)于澳大利亞政府行政報告(Moran，2008)和一系列“能力審查”(APSC，2012；APSC，2012-14)發(fā)現(xiàn)，盡管總體而言澳大利亞的公共服務(wù)部門是世界上最好的公共服務(wù)部門之一，但一些政府機構(gòu)的能力存在嚴(yán)重缺陷。他們建議減少戰(zhàn)略政策咨詢能力，不要過分強調(diào)戰(zhàn)略咨詢，并指出在人力資源管理方面投資不足的問題。作為回應(yīng)，新的公共服務(wù)和財務(wù)管理立法(CoA，2013；CoA，2014)加強了澳大利亞公共服務(wù)委員會的作用，強調(diào)秘書對其部門“管理”的責(zé)任，強制要求企業(yè)通過系統(tǒng)解決其能力問題來補充項目預(yù)算和績效報告(Podger，2015)。

雖然新立法增強了公共服務(wù)部門的能力，但政府尚未增加對公共服務(wù)的投資預(yù)算：恰恰相反，APS自2007年以來資源持續(xù)削減，也沒有證據(jù)表明部長和顧問們?yōu)榱藢崿F(xiàn)其政治目標(biāo)而對策略咨詢的需求有所減少，或為了戰(zhàn)略政策而咨詢的需求有所增加。

如上所述，盡管加強了澳大利亞公共服務(wù)委員會在秘書任命和廢除績效工資方面的作用，但是幾乎沒有任何跡象表明公共服務(wù)的獨立性穩(wěn)步下降。現(xiàn)任總理最近的一些任命，包括他個人辦公室內(nèi)的任命以及其他部長的發(fā)言都可能暗示著，對獨立性更加重視，對公共服務(wù)表示擔(dān)憂，對可能造成持續(xù)混雜黨派的政治控制表示重視。

四、 政治與行政二分的實質(zhì)

在處理政治與行政之間的關(guān)系方面總是存在挑戰(zhàn)，要平衡以下兩個原則：一方面，要求行政對民選產(chǎn)生的政治領(lǐng)導(dǎo)做出反應(yīng)的民主原則；另一方面是高效和公平的政府行政所遵循的行政原則。

部長們往往想從公共服務(wù)中獲得如下支持，如：準(zhǔn)確的信息；專業(yè)的分析和建議；技術(shù)能力和零失誤；忠誠和保密；政治意識和期望。他們不想得到的是：無正當(dāng)理由的建議，或建議與政府的意識形態(tài)不一致；令人猶豫不決或感到困惑的信息；“白蟻”(澳大利亞的政治術(shù)語，指“內(nèi)耗、內(nèi)斗或互相拆臺”)的評價，信息泄露或公開批評；行政丑聞，公共證據(jù)的錯誤，管理不善。

同時，公務(wù)員總想從部長那里獲得的支持包括：在明確闡述其目標(biāo)方面的決斷；代表部門及其選區(qū)，贏得內(nèi)閣，處理與議會和媒體的關(guān)系的能力和意愿；相當(dāng)程度的一致性和可預(yù)測性；閱讀簡報的準(zhǔn)備，參與問題討論，了解過程信息，處理進度問題；部門質(zhì)疑，勇于挑戰(zhàn)的心態(tài)；了解當(dāng)代政治，更好地調(diào)整部門及其績效。他們最不想看到這樣的部長：缺乏決斷或認(rèn)為自己無所不知；軟弱或舉棋不定；無法快速瀏覽簡報或提出難題；過于陰暗，試圖跨越法律、議會或道德規(guī)則，使公務(wù)員盲目或使行政決策“政治化”；過頻地指責(zé)部門人員。

顯然，從不存在一個完美的世界，自聯(lián)邦政府成立以來，部長和公共服務(wù)部門都沒有達到那些理想的狀態(tài)。無論如何，諸多期望和不期望的行為可隨意解釋，且界線總是有些模糊。所以，在某種程度上，部長與公務(wù)員之間的關(guān)系總是充滿挑戰(zhàn)。

有大量證據(jù)表明政治與行政之間的關(guān)系“加深”了，政治支持幕僚的數(shù)量以及他們在公共服務(wù)中的互動都有所增加。包括提供專業(yè)化支持的利益集團和專家在內(nèi)的第三方作用的增強也有助于政治和行政之間的互動。

政治也變得越來越專業(yè)化。很少有人憑借一些外部職業(yè)身份，如農(nóng)民、商人、手藝人、律師或?qū)W者而直接進入政治圈：他們愈發(fā)通過政治職業(yè)路徑進入政治領(lǐng)域，如獲得部長顧問職位。他們在媒體管理和溝通方面訓(xùn)練有素，他們認(rèn)為作為顧問或部長，公共服務(wù)部門應(yīng)在其媒體管理框架內(nèi)進行運作。

這種專業(yè)化在一定程度上響應(yīng)了技術(shù)的變化和當(dāng)前通信運行的方式，以及包括社交媒體在內(nèi)媒體的力量和普遍性。有人認(rèn)為問題必須立即得到回應(yīng)，因此，競選活動受到持續(xù)關(guān)注，政治已成為“超對抗”(hyper-adversarial)的結(jié)果(Wanna & Luetjens，2016)。反過來講，這似乎正在改變部長及其顧問希望從公共服務(wù)部門中所得到的東西。

在咨詢和行政方面失去壟斷地位也可能改變公共服務(wù)部門的作用和文化氛圍。新公共管理聲稱要“掌舵”而非“劃槳”(Osborne & Gaebler，1992)，這可能掩飾了其能力的喪失，導(dǎo)致它在合同雙方的利益交換中隨著時間的推移變得更像是“代理人”而不是“當(dāng)事人”。與其他咨詢來源的競爭可能不是觀點的競爭，而是看誰更善于隱瞞事實，取悅部長(MacDermott，2008)。

這種鼓勵會不斷加劇，因為高級公務(wù)員的任期縮短，使這種服務(wù)更具風(fēng)險規(guī)避性，他們不愿意提供“坦率和無畏”的建議。

政府公信力和公共服務(wù)部門的政客的信任缺失，可能導(dǎo)致更加強調(diào)個人的忠誠而不是正式的制度義務(wù)，以及“混雜黨派”對政府當(dāng)時的政策過度認(rèn)同，愿意從事黨派工作，并建立個人性質(zhì)的友誼，而不是專業(yè)的合作伙伴關(guān)系。

可以說，高級公務(wù)員之間的匿名性喪失導(dǎo)致了信任的崩塌。即使在當(dāng)選政府的政策語言中，公務(wù)員的公開意見被視為堅定的個人忠誠，意味著他們不能對不同的政府表示忠誠。公職人員對績效的公共責(zé)任的增加可能允許了政客的責(zé)任轉(zhuǎn)移到官僚(和相關(guān)的責(zé)任)，使部長漸漸偏離公共服務(wù)?？偠灾?，很難接受這樣的事實，即使?jié)撛诘奶魬?zhàn)總是存在，但事情沒有顯著變化。

五、 政治與行政關(guān)系的未來

改善澳大利亞政治與行政之間的關(guān)系可能需要雙方共同的努力，以及議會和公眾的支持。

如果要重新獲得部長(及未來部長)的充分信任，公共服務(wù)部門需要解決其能力問題。最近的能力審查指出了正確的方向：需要重塑研究和戰(zhàn)略政策咨詢能力，并與外部專家和有經(jīng)驗的利益攸關(guān)方建立更強有力的聯(lián)系；且需要進一步投資于人員和制度建設(shè)。提升能力應(yīng)剝奪政客沒有利用公共服務(wù)部門的任何借口。有限的資源可能限制公共服務(wù)部門在沒有明確的政府(部長級)支持的情況下可做的工作，但如果公共服務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)重新明確其優(yōu)先資源，情況則可能有一些改進。

部長們需要鼓勵他們的政治顧問去支持而不是抑制政治與行政之間的合作伙伴關(guān)系。他們應(yīng)澄清顧問和公務(wù)員的各自作用，根據(jù)自己的行為核準(zhǔn)這兩個組織各自的行為守則。兩個組織都是為部長服務(wù)的，也不應(yīng)該篡奪部長的職權(quán)。顧問應(yīng)該提供專家和相關(guān)(及時)的公共服務(wù)咨詢；在這樣做時，他們應(yīng)該提供有經(jīng)驗的政治觀點，對建議進行評估，但不要試圖改變它。他們的重點應(yīng)該是合作，而不是控制，應(yīng)該是提供便利，而不是把關(guān)(即使有時部長要求他們做出一定程度的控制和把關(guān))。辦公室主任可以為這種關(guān)系定下基調(diào)，包括建立與部門秘書的密切關(guān)系，鞏固部長和秘書之間的關(guān)系。辦公室擁有一些經(jīng)驗豐富的公務(wù)員，無論是作為借調(diào)顧問還是部門聯(lián)絡(luò)官，都有所裨益，對改進新顧問的入職培訓(xùn)保留余地。

盡管最近APS專員在任命咨詢方面的作用有所加強，但很明顯，一些高級政客繼續(xù)在關(guān)于任命和解職的決定中強加政治考慮，而不是基于真正的績效因素。澳大利亞可能參考了新西蘭的做法，其中專員實際上是雇傭方或任命方，負(fù)責(zé)任命和評價績效。這確保了決策基于績效，同時不否認(rèn)總理和部長影響決策的機會。它只是調(diào)換提供建議和實際任命的職責(zé)分工。很明顯，如果證明部長和秘書不能一起工作，專員的評估將是錯誤的，那么就需要重新任命。這對于澳大利亞政客來說實在是太難了。較為溫和的做法只是在新政府上臺時需要一段時間的調(diào)整，而現(xiàn)任秘書在證明(或以其他方式)他們忠誠而專業(yè)地服務(wù)于新政府部長時，其職位才會被保留下來。

或者，澳大利亞可以更公開地偶爾接受的政治任命，特別是總理自己所在部門的秘書，并采用互補程序，在恰當(dāng)?shù)闹R和專長方面檢查任命的適當(dāng)性。例如，議會可能會發(fā)揮類似于美國國會在支持行政政治任命方面的作用。

另一種情況是改善議會對公共服務(wù)和主要政黨的理解。在最一般的層面上，作為真正政策辯論的審議論壇，議會可處理其作用弱化的問題。為了增強這一作用，它可能更多地涉及公共服務(wù)的專門知識。這將使更多的政治人物了解公共服務(wù)中的專門知識，并為公共服務(wù)提供展示其能力的機會，呈現(xiàn)問題分析，而不是提出具體政策建議。參議院還可以考慮在審查公共服務(wù)及其能力方面發(fā)揮更加積極的和無黨派的作用，從而盡可能地將公共服務(wù)的政治態(tài)度從低效率和懶惰的民粹主義情緒轉(zhuǎn)向?qū)冃Ш湍芰M行更多考慮的評估，要達到這一目的需要采取行動(包括可能的新投資)。

同樣，在公共服務(wù)方面，政黨可能有空間對候選人和新議員展開教育，并告知他們?nèi)绾巫詈玫乩么碚h和國家的資產(chǎn)。

現(xiàn)如今，公共服務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)者面臨的一個艱巨的挑戰(zhàn)是建立一個恰當(dāng)?shù)墓残蜗?，以此來反映他們的公共?zé)任和他們對部長的責(zé)任。一些人擁有非常明確的公共責(zé)任，他們需要引人注目的形象，例如儲備銀行行長(Reserve Bank Governor)、首席醫(yī)療官(Chief Medical Officer)、生產(chǎn)委員會(Productivity Commission)和澳大利亞競爭與消費者委員會(Australian Competition and Consumers Commission)。很少有部門秘書對公眾媒體有這樣明確的要求，雖然可以說，財政部長有望利用市場不時地借助其專業(yè)權(quán)威來解釋部長的政策聲明的背景(尤其是財政部長和總理)。

但其他秘書不可避免地?fù)碛幸环N公眾形象。他們出現(xiàn)在議會委員會之前，向部長提交年度報告，然后再提交議會。他們還經(jīng)常根據(jù)法律指揮代表團，并且承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任，還必須向媒體解釋他們的決策。具有廣泛和復(fù)雜責(zé)任的政策也需要利益相關(guān)者和公眾的公開參與，部長們無法自己進行管理：秘書和其他高級公務(wù)員需要公開宣講來解釋政策和行政。他們還可能認(rèn)為秘書有責(zé)任向媒體介紹政府政策的背景，從專家的視角對其進行解釋。

從個人經(jīng)驗來講，我知道部長和他們的顧問往往會對上述建議感到不太滿意，并要求所有媒體通過部長辦公室進行聯(lián)系。他們的擔(dān)憂是可以理解的，因為現(xiàn)如今以政治管理媒體曝光行為具有重要意義，以及偶爾不忠誠的公務(wù)員匿名發(fā)布(“泄漏”)機密信息。但是，公共部門的高級公務(wù)人員背負(fù)著強烈的公共利益，他們具有某種公眾形象，有些還留下了跟政策問題背景記者有關(guān)聯(lián)的記錄。挑戰(zhàn)在于，要對部長們在操作這種公眾形象和媒體聯(lián)系方面保持信心。當(dāng)媒體的反應(yīng)引起重大的政治疼痛時，這可能是特別令人擔(dān)憂的。

雖然一些高級公務(wù)員擔(dān)心FOI正在對他們與部長的關(guān)系造成嚴(yán)重?fù)p害，還減少了直白的諫言和對建議決定的存檔記錄，但幾乎沒有證據(jù)表明FOI要求向政府部長提供政府咨詢，以便在公共利益保密性意義重大時得到法院的認(rèn)可。更多的情形是，政治和官僚文化仍然過度關(guān)注在此情況下法院支持請求的可能性，并常常過度頻繁地?fù)?jù)此制定建議(Podger，2015)。

如果公共部門治理需要用政策回應(yīng)輿論以及保證行政高效、有效和公正，那么政治與行政的分離與伍德羅·威爾遜在130年前所闡述的情形是極為相似的。這可能與第一條原則是否可以通過正式的民主化途徑或其他進程來實現(xiàn)相契合。但是，管理這種分離的狀況是一項長期的挑戰(zhàn)。它絕不是一個有著明確答案的簡單問題。澳大利亞的經(jīng)驗表明政治與行政分離的挑戰(zhàn)更加艱巨，因為隨著政治與行政之間的互動不斷深入，政治走向?qū)I(yè)化，媒體也變得更加普及和強大?，F(xiàn)如今，二者之間的關(guān)系并不和諧。修復(fù)這種關(guān)系需要雙方，即公共服務(wù)部門和部長的共同努力，同時還需要立法機構(gòu)和媒體的幫助。

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■作者地址：Andrew Podger,College of Arts and Social Sciences,The Australian National University,13 Ellery Crescent,Canberra ACT 2601。Email:andrew.podger@anu.edu.au。

■譯者地址：韓瑞波，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；湖北 武漢 430072。Email：hanruibo19920502@163.com。

■責(zé)任編輯：葉娟麗

Revisiting the Relationship between Politics and Administration

AndrewPodger

(Australian National University)

Western democracies have traditionally distinguished between politics and administration.Australia followed the British practice set following the Northcote-Trevelyan Report in 1854 which recommended a merit-based civil service protected from nepotism and partisanship.The US tradition has more shades of grey, but Woodrow Wilson’s advocacy of professional administration distinct from the political process remains relevant.In every case, there are challenges at the point of intersection as administration must be responsive to the democratic process but policy set by politicians must equally be implemented fairly, properly, efficiently and effectively.China does not separate politics from administration, all parts of government being under the control of the Party; yet there is strong support for greater professionalism in government administration drawing on China’s long history of a meritorious bureaucracy, loyally serving the public interest as determined by the Party, and for more open processes of policy-making.Developments in Australia over the last 40 years have had a major impact on how the interaction between politics and administration operates.Many of the developments are common to those seen elsewhere:increased community expectations, greater transparency in government, increased pervasiveness of the media, professionalization of politics and wider participation in government policy processes as well as program implementation.Specific developments include the strengthening of administrative law, new public management initiatives, the establishment and expansion of ministerial advisers, loss of tenure for top civil servants and more political involvement in appointments and terminations, and ‘network government’ widening participation in government.A number of these have contributed to a ‘thickening’ of the interface between politics and administration.The paper describes these developments and their impact. Amongst the perceived challenges associated with these developments are a loss of strategic capability in the civil service, reduced confidence in the civil service by politicians, more timid advising by civil servants, weaker deliberative processes to develop longer-term policy and a tendency towards tactical rather than strategic policy, and a more risk-averse policy environment.Some action has been taken but concerns remain.Possible further agendas are identified in the paper to ensure that administration does reflect and support the policies of the elected government, that those policies are most likely to be in the longer-term public interest including by being informed by quality, useful and timely advice from the civil service and external experts, and that management of public programs is efficient, effective, fair and proper.While China’s institutional arrangements are very different, the underlying issues are similar:ensuring government administration is both fair(and efficient, effective and proper) and responsive to the Central, Provincial and Local Governments’ interpretation of the public interest.

the relationship between politics and administration; Woodrow Wilson’s dichotomy; Australia; ministerial advisers; public service

10.14086/j.cnki.wujss.2017.03.008

2016-10-26

D035；D733(611)

A

1672-7320(2017)03-0090-11