陳國(guó)威

(嶺南師范學(xué)院 嶺南文化研究院，廣東 湛江 524048)

抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府僑務(wù)委員會(huì)公文行政探析

陳國(guó)威

(嶺南師范學(xué)院 嶺南文化研究院，廣東 湛江 524048)

抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民政府僑務(wù)委員會(huì)的公文行政反映了當(dāng)時(shí)僑務(wù)工作的實(shí)際情況，但缺乏監(jiān)督檢查制度來(lái)完善行政運(yùn)作，行文對(duì)象的不同、利益關(guān)系的遠(yuǎn)近、工作關(guān)系的近疏，導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果難免產(chǎn)生差異。公文行政多少反映出政策其實(shí)是一種含有價(jià)值觀念的政治活動(dòng)。

抗戰(zhàn)時(shí)期；國(guó)民政府；僑務(wù)；公文運(yùn)作

1932年隨著國(guó)民政府僑委會(huì)走上正軌，南京國(guó)民政府的僑務(wù)體系正式形成。目前學(xué)界對(duì)于民國(guó)時(shí)期的僑務(wù)工作、僑務(wù)政策以及僑務(wù)機(jī)構(gòu)，都有相關(guān)的研究，但對(duì)于僑務(wù)運(yùn)作卻并沒(méi)給予應(yīng)有的重視①。 “行政的目的在于執(zhí)行，行政是促進(jìn)觀念形態(tài)的決策方案向現(xiàn)實(shí)行動(dòng)轉(zhuǎn)化的政府活動(dòng)。這種活動(dòng)非常重要，沒(méi)有行政，所有的決策都將是一紙空文?！盵1]因而，若要全面了解某個(gè)時(shí)期政府工作情況，除了機(jī)構(gòu)、政策等外，政府運(yùn)行機(jī)制了解是必要的。而僑委會(huì)如何在政府運(yùn)行機(jī)制中執(zhí)行僑務(wù)行政，是考察的主旨所在。考慮到當(dāng)時(shí)僑務(wù)工作的復(fù)雜性②，筆者以僑委會(huì)的公文運(yùn)作作為研究對(duì)象，探討抗戰(zhàn)時(shí)期的僑務(wù)行政情況。

一、僑委會(huì)公文行政的性質(zhì)與功能

有一回憶文章曰：“僑務(wù)委員會(huì)內(nèi)掛著‘僑民管理處’和‘僑民教育處’兩塊招牌，但其管理和教育職能的實(shí)現(xiàn)僅限于公文往來(lái)傳遞?！盵2]這里提出了公文運(yùn)作是僑委會(huì)工作主要內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)的公文，是指導(dǎo)、布置和商洽工作等的重要工具。民國(guó)時(shí)期，僑務(wù)為海外僑民及其眷屬事務(wù)的概括，涵蓋的范圍是比較廣泛的，曾有人喻僑委會(huì)為僑民社會(huì)的“行政院”③。因而在執(zhí)行僑務(wù)政策時(shí)，雖有設(shè)置部分下屬機(jī)構(gòu)，但面對(duì)紛繁復(fù)雜的事務(wù)，它無(wú)法一一具體辦理。這樣，公文作為治理社會(huì)推行政令、具有法定效力的一種行政工具，在行政系統(tǒng)運(yùn)作上也自然為僑委會(huì)所選擇。

抗戰(zhàn)時(shí)期，由于實(shí)際環(huán)境的需要，國(guó)民政府的海外僑務(wù)主要是黨務(wù)系統(tǒng)的海外部來(lái)?yè)?dān)當(dāng)④，國(guó)內(nèi)僑務(wù)工作歸屬僑委會(huì)管轄。無(wú)論是國(guó)內(nèi)保僑、僑生問(wèn)題，或是介紹華僑技術(shù)人員工作，還是溝通僑匯、救濟(jì)僑眷等方面，僑委會(huì)都扮演著重要角色。日常工作中，僑委會(huì)往往就是通過(guò)各種類型公文與相關(guān)機(jī)構(gòu)往來(lái)處理。1927年8月南京國(guó)民政府即頒布公文條例，規(guī)定相關(guān)的公文文種以之對(duì)應(yīng)行政管理運(yùn)作的內(nèi)容。1928年11月，因國(guó)家體制的改變和五院制的設(shè)立，南京國(guó)民政府又公布了公文程式及其具體用法，借此規(guī)范政府機(jī)關(guān)各司其職。如“訓(xùn)令”，用于“上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)于所屬下級(jí)機(jī)關(guān)”有所指示；“咨”，則是“同級(jí)機(jī)關(guān)公文往復(fù)時(shí)用之”；“公函”，是“不相隸屬之機(jī)關(guān)公文往復(fù)時(shí)用之”等。1942年國(guó)民政府針對(duì)行政效率不高的弊端，對(duì)公文制度進(jìn)行了改革，要求“對(duì)于不是所屬機(jī)關(guān)的行文，應(yīng)函由該機(jī)關(guān)所屬的主管院轉(zhuǎn)行，如有直接行文的必要，應(yīng)以函電行文。五院除行政院外，對(duì)各省市政府行文時(shí)，應(yīng)函由行政院轉(zhuǎn)行，或直接以函電行文?！薄肮奈姆N取消咨、任命狀，增加通知、報(bào)告，即有：命令、訓(xùn)令、指令、布告、呈或報(bào)告、函、通知、批等八種?！盵3]正是利用這些國(guó)民政府規(guī)定的公文程式，僑委會(huì)得以在國(guó)內(nèi)推進(jìn)僑務(wù)工作的執(zhí)行。

二、僑務(wù)政策的公文行政分析

延續(xù)抗戰(zhàn)前的行政手段，僑委會(huì)在戰(zhàn)時(shí)利用各類公文程式積極與各部會(huì)、省政府進(jìn)行溝通，執(zhí)行僑務(wù)政策，處理僑務(wù)問(wèn)題。在處理歸僑“莊銘缺被人誣陷販賣黃金案”中，僑委會(huì)函福建省政府予以協(xié)助，閩府回函僑委會(huì)告之處理結(jié)果：“查該莊銘缺供收押金類不諱，除收押部份計(jì)金鐲弍件，暫予扣留。咨請(qǐng)財(cái)政部核示，應(yīng)俟復(fù)到再行辦理外，其余金器查係私人舊存，于法尚無(wú)抵觸，業(yè)經(jīng)令飭晉江縣政府悉數(shù)發(fā)還。”[4]在僑委會(huì)函請(qǐng)閩省救濟(jì)黃講和時(shí)，該省也給予積極配合。福建省緊急救僑委員會(huì)回函言：“關(guān)于歸僑黃講和呈請(qǐng)救濟(jì)一案，囑查照就近予以救濟(jì)等由，準(zhǔn)辦自應(yīng)照辦，除由本會(huì)發(fā)給救濟(jì)費(fèi)一千元匯交龍溪縣救僑分會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)該僑民黃講和且領(lǐng)，并經(jīng)轉(zhuǎn)請(qǐng)福建省政府準(zhǔn)予援照革命人員救濟(jì)成案予以補(bǔ)助?！盵5]又如在僑委會(huì)向福建省政府函請(qǐng)?zhí)幚韮S眷 “遭匪殺害案懸未決”案中，要求閩省“按律嚴(yán)懲外并通緝?cè)谔佑喾藲w案究辦以弭匪氛而慰?jī)S眷”，該省也是積極給予協(xié)助。其屬下的晉江縣政府回復(fù)代電：“僑務(wù)委員會(huì)……查吳祥坎被匪劫殺案業(yè)經(jīng)緝獲匪犯杜贊杜崙杜執(zhí)杜挺四名訊供明確，判處死刑。電奉駐閩綏靖公署核準(zhǔn)執(zhí)行槍決。”[4]從中可看出，僑委會(huì)利用公文程式保護(hù)了僑民利益?！笆≌c行政院所屬各部會(huì)署，均為行政院之直屬機(jī)關(guān)，各部會(huì)就主管事務(wù)，對(duì)地方有指示監(jiān)督之責(zé)，各署有指示扶助之責(zé)?！盵6]實(shí)際上按照僑委會(huì)的組織法，其并沒(méi)有對(duì)省政府有“指示監(jiān)督權(quán)”更不用說(shuō)“指揮權(quán)”了，但僑委會(huì)合理利用公文程式，力盡所能地保護(hù)僑民利益?！靶姓核O(shè)的三個(gè)委員會(huì)，只有政務(wù)委員會(huì)在其組織法上與各部相同，有對(duì)于各省政府‘指示監(jiān)督之責(zé)’。其他蒙藏委員會(huì)或僑務(wù)委員會(huì)的組織法對(duì)此事均無(wú)規(guī)定。”[6]如套用陳之邁點(diǎn)評(píng)衛(wèi)生署及地政兩署的說(shuō)法，那就應(yīng)與蒙藏僑務(wù)兩委員會(huì)的行政對(duì)象有關(guān)：“他們的行政的對(duì)象是特殊的，沒(méi)有對(duì)一般省政府指示監(jiān)督的必要?！盵7]事實(shí)上同為擁有大量?jī)S胞的省份，廣東、福建兩省往往在對(duì)待僑務(wù)事務(wù)上給予僑委會(huì)積極的關(guān)照、配合。如在僑委會(huì)要粵省協(xié)助調(diào)查僑眷徐裕欽、徐裕華、徐裕良被誣控為反動(dòng)份子、為縣政府拘押一案中，粵省政府隨即飭令其下屬縣府處理：“飭?wèn)|莞縣政府查明，依法辦理?！盵4]又如在接到“暹華僑抗敵會(huì)常委吳子輝呈請(qǐng)轉(zhuǎn)函粵省府予以工作以資救濟(jì)”時(shí)，僑委會(huì)即函廣東省政府要求幫助，后豐順縣政府“接到省府命令”，為之謀一職，惜吳氏以“豐順縣新予位置職低俸薄，無(wú)法接受”，令僑委會(huì)感到不是很自在：“非常時(shí)期度支困難，豐順縣政府既肯畀予工作，已屬優(yōu)待歸僑，自應(yīng)努力供職，以圖為國(guó)努力?！盵8]而對(duì)于某些機(jī)構(gòu)就并非如此順利了，如在馬尼拉“陳天扶破壞捐款一案”中，僑委會(huì)致函海外部，認(rèn)為“事關(guān)黨員藉報(bào)紙破壞捐款，應(yīng)否予以開除黨籍之處，相應(yīng)函請(qǐng)貴部核辦見復(fù)”，但隨后海外部以“查破壞救國(guó)捐款，係屬行政范圍，應(yīng)由貴會(huì)徑予核辦”，只能是“相應(yīng)函覆”，最后迫使僑委會(huì)致函領(lǐng)事館“加以勸導(dǎo)糾正，促其自新，如不悔改，再行呈請(qǐng)通緝”，不了了之。[9]

抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民政府僑務(wù)系統(tǒng)在中央是僑委會(huì)，部分地方為僑務(wù)處(局)，行政上隸屬上下級(jí)關(guān)系，訓(xùn)令、指令的公文程式常見。1943年歸僑陳強(qiáng)書信僑委會(huì)：“竊民在美曾習(xí)航空數(shù)年”，并獲美國(guó)飛行執(zhí)照，“前抵港時(shí)，已向此地交通部注冊(cè)備案……抵韶亦已向此地空軍招生委員會(huì)將情報(bào)告，正候派遣工作，惟人地生疏，寄托無(wú)門，而僑匯渺渺，不知何時(shí)方可接濟(jì)”，要求僑務(wù)機(jī)構(gòu)給予幫助。后僑委會(huì)致廣東僑務(wù)處訓(xùn)令：“會(huì)行令仰該處就近酌予招待為要?！盵5]在“歸僑林金發(fā)要求救助”一案中，僑委會(huì)要求廣東處就近處理：“令仰該處長(zhǎng)就近查明設(shè)法救濟(jì)或因其技能，介紹工作?！盵5]在接到香港歸僑陳鴻程、陳杰臣控告“鄭沛霖、黃顏波等在揭重新組織南洋華僑互助社”、以之詐勒歸僑案時(shí)，僑委會(huì)亦訓(xùn)令汕頭僑務(wù)局查清及核辦。[4]在加僑“黃寄生請(qǐng)救濟(jì)案”中，委員長(zhǎng)侍從室第三處給僑委會(huì)來(lái)箋：“委員長(zhǎng)交下加僑黃寄生函呈一件為代表返國(guó)出席國(guó)民代表大會(huì)，現(xiàn)因交通梗阻不克返加，生活困難，乞予接濟(jì)等情”，要求僑委會(huì)給予黃氏接濟(jì)。僑委會(huì)并不是自己處理，而是致函屬下輔委會(huì)：“令行仰該會(huì)徑行電匯救濟(jì)費(fèi)弍仟元交柳州河南鶴下路二巷三十九號(hào)黃代表寄生親收為要”。[4]

一般來(lái)說(shuō) ，“訓(xùn)令”有別于“函”的商洽、詢問(wèn)性質(zhì)，是在上級(jí)對(duì)于所屬下級(jí)機(jī)關(guān)“有所諭飭”時(shí)使用的公文文種，往往是具有命令意味。但據(jù)僑委會(huì)組織法：“僑務(wù)委員會(huì)關(guān)于主管事項(xiàng)，對(duì)于駐外領(lǐng)事得指揮之?！盵10]因而在不同行政系統(tǒng)中，僑委會(huì)也間或使用。如在接到軍委會(huì)委員長(zhǎng)侍從室要求查清某社團(tuán)是否合法函時(shí)，僑委會(huì)不敢怠慢，即致紐約領(lǐng)館訓(xùn)令：“關(guān)于所詢各節(jié)，本會(huì)無(wú)案可查，合亟令仰該總領(lǐng)事館迅即查明呈復(fù)，并轉(zhuǎn)知該會(huì)迅即辦理備案手續(xù)為要。此令?！蓖瑫r(shí)僑委會(huì)回函侍從室：“……查該會(huì)尚未呈報(bào)本會(huì)備案，關(guān)于所詢各節(jié)致難詳悉。除令行駐紐約總領(lǐng)事館迅即查明呈復(fù)。俟復(fù)到再行函”。[11]

抗戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)民政府僑務(wù)行政公文程式不僅存在于中央，地方僑務(wù)處局也常運(yùn)用公文程式來(lái)執(zhí)行僑務(wù)政策。我們可通過(guò)廣東僑務(wù)處1942年10月份工作報(bào)告[12]了解一二。在該月里，廣東僑務(wù)處無(wú)論是在處理僑民僑眷經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、救僑保僑事務(wù)，抑或是輔導(dǎo)僑民、登記事務(wù)，還是指導(dǎo)僑團(tuán)、調(diào)查統(tǒng)計(jì)事項(xiàng)，幾乎主要是通過(guò)公文程式來(lái)運(yùn)作。不僅廣東處如此，其他地區(qū)也是如此。“惟以保障業(yè)權(quán)係屬司法范圍，經(jīng)諭飭該僑自行具狀開平縣法院請(qǐng)求將業(yè)權(quán)公示保障，并代函知該鄉(xiāng)公所布告制止，并指導(dǎo)其進(jìn)行辦法，以安僑業(yè)?！盵13]“業(yè)經(jīng)查明歸僑陳祖庭確與該民權(quán)報(bào)無(wú)相關(guān)涉。因據(jù)情轉(zhuǎn)函朱副總司令予以交保釋放。查該陳祖庭已于本月二十一日交保釋出，本案業(yè)已解決?！盵13]在“辦理華僑家屬豁免往下派軍谷”過(guò)程中，汕頭僑務(wù)局也是“據(jù)情函請(qǐng)河源縣政府查照辦理”。[12]由此可見公文程式在處理國(guó)內(nèi)僑務(wù)事務(wù)中的重要性。公文制度能夠在僑務(wù)政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)里大行其道，這也許與僑務(wù)行政機(jī)關(guān)工作人員的短缺有關(guān)。

三、僑務(wù)公文行政的缺陷

在一個(gè)政府體系內(nèi)，所要治理的社會(huì)事務(wù)是紛繁復(fù)雜的，涉及到多個(gè)部門的運(yùn)作。在行政運(yùn)行的過(guò)程中，各行政機(jī)構(gòu)在涉及相關(guān)業(yè)務(wù)方面往往具有權(quán)力中心的功能，“每一個(gè)權(quán)力中心，無(wú)論是個(gè)人還是組織，都有不同的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)”[14]121，也正是“因?yàn)楦鞣N權(quán)力中心有著不同目標(biāo)，而且對(duì)于達(dá)到目標(biāo)的各種可供選擇的手段的效應(yīng)和代價(jià)如何也各有自己的判斷，政策上的沖突和斗爭(zhēng)就由此而生”[14]123。在部分僑委會(huì)與各部會(huì)往來(lái)的公函中，不難發(fā)現(xiàn)僑委會(huì)在利用公函處理僑務(wù)政策的尷尬情況，這既多少反映出國(guó)民政府部分機(jī)構(gòu)對(duì)待僑務(wù)的態(tài)度，亦反映公文程式在政策執(zhí)行中的缺陷。

如僑委會(huì)在接到南僑機(jī)工星華總領(lǐng)隊(duì)蔡三如電報(bào)稱：“第三批由仰光回國(guó)服務(wù)之華僑司機(jī)在四川龍?zhí)吨\(yùn)川湘處搶運(yùn)軍糧，被兵工廠仗勢(shì)凌辱。昨因上門調(diào)戲同仁妻女沖突，被六戰(zhàn)區(qū)湛谷處拘捕。祈速設(shè)法援救。”為了保護(hù)歸僑以及妥善處理事件，以免影響政府在海外僑社的聲譽(yù)，僑委會(huì)即函軍政部，要求妥善處理。后軍政部回函卻認(rèn)為，經(jīng)過(guò)兵工廠自身的調(diào)查，事情原因是廠內(nèi)小工與住附近的華僑機(jī)工因“言語(yǔ)誤會(huì)，致生口角。該司機(jī)等亦蠻不講理，集合數(shù)十人各持刀子榔頭錘子向工友等刺擊。內(nèi)有工友邱炎之一名被傷頭部腰部，傷勢(shì)頗重……當(dāng)時(shí)滯龍?zhí)豆び讶呵闆皼埃瑧嵅豢扇搪p。據(jù)報(bào)后，除飭醫(yī)務(wù)室將受傷工友邱炎之妥為救治外，并即派沈隊(duì)附毓瑩胡分隊(duì)長(zhǎng)希陶前往鎮(zhèn)壓，以免擴(kuò)大事端”，同時(shí)拘辦華僑機(jī)工一人，后“該司機(jī)等自愿賠償法幣伍百元以作受傷工友之醫(yī)藥費(fèi)了結(jié)此案。詎料該司機(jī)企圖報(bào)復(fù)誣控本廠工友調(diào)戲婦女，唅血噴人殊屬可惡”。[4]這就是軍政部接到僑委會(huì)公函后告訴僑委會(huì)它對(duì)這件事處理的結(jié)果。至于真相如何，該如何后續(xù)處理，僑委會(huì)似乎無(wú)能為力?？梢灾v，面對(duì)實(shí)際問(wèn)題，僑委會(huì)似乎沒(méi)有多少辦法。在權(quán)力結(jié)構(gòu)的鏈條中，僑委會(huì)似乎只是一個(gè)象征而已，沒(méi)有一點(diǎn)實(shí)權(quán)，單純靠公文程式實(shí)難有效執(zhí)行政策！對(duì)此僑委會(huì)亦明白。對(duì)于行政實(shí)權(quán)，僑委會(huì)一直在努力：“……派員出國(guó)有關(guān)僑務(wù)，應(yīng)先呈請(qǐng)行政院交由本會(huì)審查，再行呈復(fù)核準(zhǔn)，以一事權(quán)事。竊行政事宜，貴能統(tǒng)一，各部處會(huì)，職有專司，茍有參差不齊，不但影響國(guó)信，且難收指揮統(tǒng)一之效，本會(huì)管理僑務(wù)。所有關(guān)系僑務(wù)一切事項(xiàng)，應(yīng)得預(yù)聞，庶對(duì)于行政方面。不致發(fā)生抵觸。查年來(lái)各機(jī)關(guān)常有派遣人員，分赴海外，而稱為‘專員’‘宣慰使’‘僑務(wù)視察員’種種名目事先既未通知本會(huì)，事后亦不知如何結(jié)果，其抵觸僑務(wù)行政，已屬顯而易見，為防微杜漸統(tǒng)一事權(quán)起見”，要求與僑務(wù)相關(guān)事務(wù)須協(xié)商僑委會(huì)。 戰(zhàn)時(shí)“各機(jī)關(guān)團(tuán)體如巧立名目向海外募捐，雖不派員前往，以書信或托各地僑胞代為征募，亦有流弊，應(yīng)如何酌加限制之處？”僑委會(huì)要有知情權(quán)。[10]權(quán)力爭(zhēng)斗是國(guó)民黨政治舞臺(tái)中上較普遍的現(xiàn)象，那么，如何看待僑委會(huì)權(quán)力的要求？對(duì)于權(quán)力的爭(zhēng)取究竟在公文行政中扮演多重的角色？這還有待我們進(jìn)一步的研究。

時(shí)人陳之邁在評(píng)論部與省政府之間行政運(yùn)作時(shí)認(rèn)為：“各部‘就主管事務(wù)對(duì)于各高級(jí)長(zhǎng)官之命令或處分，認(rèn)為有違背法令或逾越權(quán)限者，得提經(jīng)行政院會(huì)議議決后，停止或撤銷之?！纱丝梢姼鞑渴遣荒苤苯油Ｖ够虺蜂N各省政府的命令或處分的，而且它們所能請(qǐng)求停止或撤銷的命令也只以‘違背法令或逾越權(quán)限者’為限。換言之，各部對(duì)于各省政府實(shí)無(wú)政策指示之可能?！盵7]也就是說(shuō)公文之執(zhí)行，還需依行政者之素養(yǎng)高低來(lái)區(qū)分。從僑委會(huì)與同屬行政院“第二級(jí)主管機(jī)關(guān)”來(lái)往公文中，不難發(fā)覺(jué)重視僑務(wù)者、肯擔(dān)當(dāng)者，對(duì)公文內(nèi)容會(huì)認(rèn)真處理；而不重視僑務(wù)的部門則敷衍了事，考慮的是自身部門的利益。公文程式行政多少類似程天固回憶錄中提及的會(huì)議行政：“因地位關(guān)系，每星期至少有五次至六次之例會(huì)，以國(guó)防最高委員會(huì)、政治委員會(huì)、中央黨部執(zhí)行委員會(huì)、行政院各部會(huì)、戰(zhàn)時(shí)資源委員會(huì)、商標(biāo)委員會(huì)、本部例會(huì)等等會(huì)議；平均每日差不多至少有一次開會(huì)，每一次，動(dòng)輒花二、三個(gè)鐘頭的時(shí)間……這等會(huì)議多是繁文縟節(jié)，少有實(shí)際效果，一味浪費(fèi)時(shí)間而已?！_會(huì)時(shí)秩序紛亂，語(yǔ)無(wú)倫次者，更比比皆是，令人更感厭悶，不可久耐?！┘?xì)觀各人討論之態(tài)度，不無(wú)令人嗤笑，或譏誚之處：有起立發(fā)言者，先看看主席之面色而后發(fā)；有欲向當(dāng)局表現(xiàn)其演講特長(zhǎng)，而有放厥詞者；也有離題萬(wàn)丈，而志在出風(fēng)頭者；種種式式的表演，均屬無(wú)關(guān)宏旨，討論結(jié)果，只由主席點(diǎn)點(diǎn)頭便算了局?！@種怪誕無(wú)稽之開會(huì)情形，只是我國(guó)政海中有之，時(shí)人所謂‘會(huì)而不議，議而不決，決而不行’，即指此也。”[15]如此情形，公文中涉及的不公案件又如何會(huì)得到妥善處理呢？因而面對(duì)并非令人滿意的答復(fù)時(shí)，僑委會(huì)往往只是默默接受。如在“梁?jiǎn)⒈豢乩账鳌币话钢校m然在緊急救僑這種大形勢(shì)之下，歸僑梁氏也向僑委會(huì)詳盡其自備車逃難、“按救僑會(huì)規(guī)定之油價(jià)折給”、并沒(méi)有勒索行為的經(jīng)過(guò)。但面對(duì)西南公路運(yùn)輸局一紙回函：“……查該梁?jiǎn)?guó)臨時(shí)23435號(hào)車及國(guó)滇3050號(hào)車藉運(yùn)送僑胞為名攬載旅客并索取巨款有據(jù)，現(xiàn)正檢同供證，呈報(bào)軍事委員會(huì)運(yùn)輸統(tǒng)制局核示中”[4]，僑委會(huì)也就無(wú)能為力了。案件處理的過(guò)程中，僑委會(huì)無(wú)法參與其中，無(wú)法知道事情的真相，處理結(jié)果純粹由對(duì)方來(lái)決定，也就無(wú)法真正履行保護(hù)歸僑的職責(zé)，只是走了一個(gè)公文的程序，得到一種“我已為之”的心理安慰而已。又如在“僑民事業(yè)輔導(dǎo)委員會(huì)專門委員羅文光陳訴橫遭畹町警察局長(zhǎng)李志正等毆傷”一案中，僑委會(huì)在接到下屬的報(bào)告后，因事關(guān)僑務(wù)的地位及僑務(wù)工作的開展，即緊急致函云南省政府要求處理。后由龍?jiān)迫问≈飨脑颇鲜≌睾?，認(rèn)為羅委員：“一則以僑務(wù)委員會(huì)委員資格不甘下求，一則以主權(quán)所在，以不肯輕棄，致互相爭(zhēng)執(zhí)，發(fā)生口角者有之。且閱李局長(zhǎng)來(lái)呈，并未有毆打情事?！鼻摇艾F(xiàn)在龍陵畹町均作戰(zhàn)區(qū)，且此案已事過(guò)境遷，無(wú)從查明孰是孰非”，只能“擬請(qǐng)從寬免議所呈”了。面對(duì)云南省政府的答復(fù)，毫無(wú)實(shí)權(quán)的僑委會(huì)也只好如此答復(fù)其下屬部門——僑民事業(yè)輔導(dǎo)委員會(huì)：“……經(jīng)函準(zhǔn)云南省政府函后，以處警務(wù)處呈后，以此案本應(yīng)飭令龍陵縣長(zhǎng)就近詳細(xì)查后，以明真象，而便辦理。但現(xiàn)在龍陵畹町均作戰(zhàn)區(qū)，無(wú)法查明是非，擬請(qǐng)從寬免議。”[4]因是上下級(jí)之間的用文，僑委會(huì)用的是指令公文程式，但尷尬、無(wú)可奈何之情躍然紙上。

四、余 論

政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱，因而我們?cè)诳疾煺硞€(gè)政策的時(shí)候，不僅需要考察政策的制定、政策的評(píng)估、政策的反饋以及組織體制、人員素質(zhì)等方面的內(nèi)容，同時(shí)也要了解政策的運(yùn)作、政策的執(zhí)行過(guò)程，這樣才能比較完整地了解一個(gè)政策?？箲?zhàn)時(shí)期的僑務(wù)也是如此。不難發(fā)現(xiàn)，在抗戰(zhàn)時(shí)期甚至整個(gè)中華民國(guó)時(shí)期，公文制度缺乏監(jiān)督檢查制度來(lái)完善行政運(yùn)作的情況，行文對(duì)象的不同、利益關(guān)系的遠(yuǎn)近、工作關(guān)系的近疏，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行結(jié)果難免產(chǎn)生差異。大致來(lái)說(shuō)，與僑務(wù)關(guān)系密切的機(jī)構(gòu)處理結(jié)果會(huì)令人滿意些，而與僑務(wù)不是非常關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)，或推諉或不了解政策，情況則不盡人意。這多少反映出政策其實(shí)是一種含有價(jià)值觀念的政治活動(dòng)。僑委會(huì)中央用公文制度來(lái)指揮地方僑務(wù)處局執(zhí)行僑務(wù)政策，而地方僑務(wù)處局由于人手、經(jīng)費(fèi)等因素，又采用公文制度來(lái)與其他部門協(xié)調(diào)執(zhí)行，自然對(duì)政策執(zhí)行的效率、效果有所影響。

注釋：

① 相關(guān)研究如李盈慧：《華僑政策與海外民族主義(1912—1949)》，(臺(tái)北)“國(guó)史館”，1997年；曾瑞炎：《抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府的僑務(wù)工作》，《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》1994年第1期；任貴祥：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期國(guó)共兩黨僑務(wù)政策比較研究》，《開放時(shí)代》1995年第4期；包愛芹：《1925-1945年國(guó)民政府僑務(wù)政策及工作述論》，《華僑華人歷史研究》2000年第2期；陳國(guó)威：《1932—1945年國(guó)民政府僑務(wù)委員會(huì)述論》，《華僑華人歷史研究》2010年第4期；冀滿紅、趙金文：《略論抗戰(zhàn)時(shí)期的南京國(guó)民政府僑務(wù)委員會(huì)》，《東南亞研究》2014年第3期等，都沒(méi)有或極少涉及僑委會(huì)的運(yùn)作情況。

② 南京國(guó)民政府時(shí)期，僑務(wù)與眾多黨政機(jī)構(gòu)都有著很大的關(guān)系。據(jù)僑務(wù)官員李樸生1936年的統(tǒng)計(jì)，包括內(nèi)政部、外交部、實(shí)業(yè)部、教育部、交通部及中央黨部都頒布有與僑務(wù)相關(guān)的條例法規(guī)。可參見李樸生：《華僑問(wèn)題導(dǎo)論》，獨(dú)立出版社1945年，第69-76頁(yè)。

③ 有人言：“僑務(wù)行政的內(nèi)包，非常的廣泛，這里面有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，有教育問(wèn)題，有社會(huì)問(wèn)題，也有其他的種種問(wèn)題，真可以說(shuō)外交內(nèi)政無(wú)所不包，亦文亦武無(wú)所不具，……僑委會(huì)簡(jiǎn)直可以說(shuō)是一個(gè)無(wú)形的海外行政院?！币娏謶c年：《僑務(wù)觀感》，《華僑先鋒》第10卷第1、2期合刊，第3頁(yè)。

④ 可參閱陳國(guó)威：《1924-1945年國(guó)民黨海外部與僑務(wù)工作考論》，《華僑華人歷史研究》2008年第3期。

[1] 張金馬.公共政策分析：概念·過(guò)程·方法[M].北京：人民出版社，2004：3.

[2] 韓世嘉.抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府僑務(wù)委員會(huì)[J].武漢文史資料，2001(4)：36.

[3] 李維勇，石巨文.民國(guó)時(shí)期的幾次公文改革[J].秘書之友，1992(6)：43.

[4] 關(guān)于各地華僑控訴處理[A].中國(guó)第二歷史檔案館館藏僑務(wù)委員會(huì)檔案(簡(jiǎn)稱二檔館僑委會(huì)檔案)，全宗號(hào)二二，案卷號(hào)277.

[5] 關(guān)于歸僑一般救濟(jì)問(wèn)題[A].二檔館僑委會(huì)檔案，全宗號(hào)二二，案卷號(hào)295.

[6] 中央與地方權(quán)責(zé)劃分綱要[A].中國(guó)第二歷史檔案館館藏振濟(jì)委員會(huì)檔案，全宗號(hào)一一六，案卷號(hào)109.

[7] 陳之邁.中國(guó)政府：第三冊(cè)[M].上海：商務(wù)印書館，1946：54.

[8] 1938—1940年各地僑民請(qǐng)求介紹工作[A].二檔館僑委會(huì)檔案，全宗號(hào)二二，案卷號(hào)194.

[9] 關(guān)于海外黨部、僑校、報(bào)社控訴處理卷[A].二檔館僑委會(huì)檔案，全宗號(hào)二二，案卷號(hào)266.

[10] 僑務(wù)法規(guī)及有關(guān)文書[A].中國(guó)第二歷史檔案館館藏振濟(jì)委員會(huì)檔案，全宗號(hào)一一六，案卷號(hào)92.

[11] 關(guān)于僑團(tuán)組織情況等問(wèn)題的來(lái)往文書[A].二檔館僑委會(huì)檔案，全宗號(hào)二二，案卷號(hào)221.

[12] 廣東及汕頭僑務(wù)局處工作報(bào)告[A].二檔館僑委會(huì)檔案，全宗號(hào)二二，案卷號(hào)501.

[13] 河口?？诮T僑務(wù)局工作報(bào)告[A].二檔館僑委會(huì)檔案，全宗號(hào)二二，案卷號(hào)504.

[14] 羅杰·希爾斯曼，勞拉·高克倫，帕特里夏·A·韋茨曼.防務(wù)與外交決策中的政治——概念模式與官僚政治[M].曹大鵬，譯.北京：商務(wù)印書館，2000.

[15] 程天固.程天固回憶錄(下)[M].臺(tái)北：龍文出版社股份有限公司，1993：319-320.

[責(zé)任編輯文俊]

2017-09-08

本文為廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“民國(guó)華僑救濟(jì)與國(guó)家認(rèn)同研究”(批準(zhǔn)號(hào)：GD17CHQ01)、嶺南師范學(xué)院人才引進(jìn)項(xiàng)目“民國(guó)華僑救濟(jì)與國(guó)家認(rèn)同”的階段性研究成果。

陳國(guó)威(1968—)，男，廣東湛江人，博士，副教授，主要從事華僑史、民國(guó)史、中外文化交流史研究。

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1009-1513(2017)04-0041-05