劉 暢 高向東

學(xué)前教育發(fā)展存在的問題與對(duì)策
——以H省K市為例

劉 暢 高向東

學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是終身教育的開端，事關(guān)個(gè)人、家庭和民族的未來。目前我國的學(xué)前教育發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，但也存在很多困難和問題。大力發(fā)展普惠性幼兒園，是解決這些困難和問題的有效途徑。

學(xué)前教育；發(fā)展；問題；對(duì)策

學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是終身教育的開端,對(duì)于提高義務(wù)教育質(zhì)量和國民素質(zhì)意義重大。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，讓孩子接受較高水平的學(xué)前教育已成為人民群眾的新訴求。2015年10月，我國全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，學(xué)前教育更是成為社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的教育熱點(diǎn)。但是，我國目前學(xué)前教育仍然存在公辦幼兒園過少、普惠性資源覆蓋率低、幼兒師資配備不足等問題，直接影響保教質(zhì)量的提高和學(xué)前教育的健康發(fā)展。本文以H省K市為例探討我國學(xué)前教育發(fā)展存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、多管齊下，學(xué)前教育發(fā)展勢(shì)頭良好

學(xué)前教育對(duì)提高未來人口素質(zhì)的重要意義，已在國際社會(huì)形成共識(shí)，并受到世界各國的普遍關(guān)注。隨著九年義務(wù)教育的全面普及，我國提出了到2020年基本普及學(xué)前教育的戰(zhàn)略目標(biāo)。從2011年開始，國家實(shí)施兩期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”，大力推進(jìn)普惠性幼兒園的建設(shè)。第一期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”(2011～2013年)，中央財(cái)政學(xué)前教育項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入500億元，帶動(dòng)地方各級(jí)財(cái)政投入1 600多億元。全國各地新建、擴(kuò)建幼兒園9萬多所,普惠性學(xué)前教育資源快速增加；入園幼兒增加了918萬人，相當(dāng)于過去10年中增量的總和，使很多地區(qū)的“入園難”問題得到緩解。[1]

以H省K市為例。1985年，K市只有幼兒園143所，在園幼兒4.5萬人，教職工3 250人，其中專任教師1 910人。2000年，K市有幼兒園148所，在園幼兒8.04萬人，教職工2 381人，其中專任幼兒教師1 487人。2015年，K市幼兒園達(dá)到971所，在園幼兒188 562人，教職工14 139人，其中專任教師8 131人，學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)的專任教師5 506人，占總數(shù)的67.72%。學(xué)前三年毛入園率達(dá)到82%。目前，K市共有省級(jí)示范性幼兒園13所，市級(jí)示范性幼兒園36所。*本文關(guān)于K市學(xué)前教育的數(shù)據(jù)來源于調(diào)研所得，下不一一注明。K市學(xué)前教育發(fā)展取得的成就源于政府的高度重視和社會(huì)各界的共同努力。

(一)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，落實(shí)政府發(fā)展學(xué)前教育責(zé)任，統(tǒng)籌規(guī)劃

K市高度重視學(xué)前教育發(fā)展，先后制訂“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”(2011～2013年)、第二期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”(2014～2016年)等，統(tǒng)籌推進(jìn)K市學(xué)前教育快速發(fā)展。落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)持把學(xué)前教育一期、二期行動(dòng)計(jì)劃列為市重點(diǎn)項(xiàng)目和十項(xiàng)民生工程，把公辦幼兒園建設(shè)和學(xué)前三年毛入園率等主要發(fā)展指標(biāo)納入縣(區(qū))政府年度目標(biāo)考核，簽訂責(zé)任狀。建立學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究解決學(xué)前教育發(fā)展中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。加強(qiáng)督導(dǎo)，建立完善學(xué)前教育督導(dǎo)檢查機(jī)制，實(shí)行月報(bào)、過程性督導(dǎo)和年終督導(dǎo)“三結(jié)合”的督導(dǎo)考核制度，采取督導(dǎo)結(jié)果公示、約談等措施，確保學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃落到實(shí)處。

(二)加大財(cái)政投入力度，健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

設(shè)立學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)資金。各級(jí)政府將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，每年保障教育費(fèi)附加的10%用于學(xué)前教育。實(shí)施學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃以來，各級(jí)財(cái)政共投入資金90 207萬元，其中市本級(jí)財(cái)政投入65 379萬元，帶動(dòng)社會(huì)資金投入34 645萬元。

加大市級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)力度。市政府對(duì)縣(區(qū))政府全額出資、達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的新建幼兒園給予每班15萬元獎(jiǎng)勵(lì)(一期計(jì)劃對(duì)新建達(dá)標(biāo)園按10萬元/所的標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì))；對(duì)其他新建達(dá)標(biāo)的每園獎(jiǎng)補(bǔ)10萬元；對(duì)改建達(dá)標(biāo)、擴(kuò)建新增1個(gè)及以上標(biāo)準(zhǔn)班的幼兒園，每園獎(jiǎng)補(bǔ)6萬元。

對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學(xué)前教育加大資助力度。先后投入資金313萬元，扶持進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、留守兒童、貧困幼兒接受學(xué)前教育，受惠幼兒30 052人。

(三)加強(qiáng)幼兒園建設(shè)，擴(kuò)大公辦園和普惠性民辦園覆蓋面

著力加強(qiáng)公辦園建設(shè)。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，以新建、改擴(kuò)建公辦園為重點(diǎn)，提高公辦園比重。實(shí)施學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃以來，新建、改擴(kuò)建幼兒園475所，其中公辦幼兒園302所，新增學(xué)位97 163個(gè)。

優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村幼兒園。利用中小學(xué)閑置校舍改擴(kuò)建幼兒園，新建、改擴(kuò)建農(nóng)村園458所，占任務(wù)總數(shù)的78%。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心公辦幼兒園建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)縣和每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一所中心幼兒園的目標(biāo)。其中公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園72所，占總數(shù)的93.17%。

鼓勵(lì)扶持普惠性民辦幼兒園。出臺(tái)《普惠性民辦園申報(bào)及管理辦法》，指導(dǎo)各縣(區(qū))出臺(tái)認(rèn)定和扶持普惠性民辦園實(shí)施辦法，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量興辦普惠性幼兒園。

(四)加強(qiáng)幼師隊(duì)伍建設(shè)，提升幼兒師資保教水平

建立幼兒教師常態(tài)化補(bǔ)充機(jī)制。實(shí)施學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃以來，K市公辦幼兒園招聘教師806人，逐步配齊公辦幼兒園保教人員。

加強(qiáng)幼兒教師分類培訓(xùn)。積極組織實(shí)施“名園掛職跟崗培訓(xùn)計(jì)劃”“幼教名師工作坊”“示范園園長聯(lián)盟”以及“國培”“省培”“遠(yuǎn)程”等各種培訓(xùn)。實(shí)施學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃以來，共培訓(xùn)園長、教師36 036人次。

以賽代練提素質(zhì)。積極開展幼兒教師素養(yǎng)展示和炊事員、保健員、保育員技能比賽活動(dòng)，全面提升保教水平。實(shí)施學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃以來，組織參加省幼兒教師基本功和游戲比賽總成績穩(wěn)居全省第一。

扎實(shí)推進(jìn)《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》實(shí)驗(yàn)區(qū)工作。制定《幼兒園一日常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)化科學(xué)保教意識(shí)，帶動(dòng)K市學(xué)前教育師資整體素養(yǎng)和專業(yè)能力不斷提升。

(五)加強(qiáng)幼兒園規(guī)范管理，提升學(xué)前教育整體質(zhì)量

注重學(xué)前教育內(nèi)涵發(fā)展。第一，構(gòu)建“市-縣-鄉(xiāng)-園”四級(jí)教研網(wǎng)絡(luò)，定期開展“微格教研”等體驗(yàn)式分享和實(shí)操性教研活動(dòng)，推動(dòng)教研工作制度化和常態(tài)化。第二，促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展。創(chuàng)建“園縣互助鏈”，即一所省級(jí)示范園幫扶一區(qū)和一縣，實(shí)現(xiàn)縣(區(qū))學(xué)習(xí)目標(biāo)具體化、協(xié)助內(nèi)容清晰化。第三，組建“K市學(xué)前教育成長聯(lián)盟”，省、市級(jí)示范性幼兒園、學(xué)前教育行政干部、教研員分別對(duì)口支援1～2所縣(區(qū))幼兒園，帶動(dòng)提升幼兒園管理水平。第四，組織送教下鄉(xiāng)，改變傳統(tǒng)送課觀摩形式，實(shí)行1帶1授課，1對(duì)3培訓(xùn)，提升城鄉(xiāng)師資及辦園質(zhì)量。

推進(jìn)公辦園辦分園，增加優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源，鼓勵(lì)市屬公辦幼兒園與民辦幼兒園合作辦園，規(guī)范、扶持民辦幼兒園發(fā)展，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源總量。鼓勵(lì)集團(tuán)化辦園，提升辦園檔次，有效擴(kuò)充K市學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)資源，為更多的孩子提供更加優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。

二、學(xué)前教育發(fā)展存在的困難和問題

(一)公辦幼兒園偏少，普惠性資源短缺

2013年，K市共有各級(jí)各類幼兒園650所，其中公辦幼兒園只有220所，占34%。到2015年，K市共有各級(jí)各類幼兒園971所，其中公辦幼兒園277所，僅占28.5%，公辦幼兒園的比重不增反降。

通過政府購買民辦學(xué)前教育服務(wù)方式來增加普惠性資源的工作整體推進(jìn)不理想，K市普惠性資源比重小，與國家提出的“廣覆蓋、保基本”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系的要求存在著一定差距。

政策落實(shí)不到位。市政府要求各縣(區(qū))要保證財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中占有一定比例，并在此基礎(chǔ)上逐年提高，將城市教育費(fèi)附加按不少于10%的比例用于學(xué)前教育。但大部分縣(區(qū))實(shí)際投入資金達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是落實(shí)城市教育費(fèi)附加10%的比例很不理想。

(二)主體責(zé)任不明，建設(shè)工作滯后

按照國家和省政府有關(guān)規(guī)定，根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，城鎮(zhèn)新建小區(qū)應(yīng)配套建設(shè)幼兒園，同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步使用。目前該項(xiàng)政策落實(shí)不夠到位，部分新建小區(qū)幼兒園應(yīng)建未建或建而不交。

責(zé)任不明。城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)、交付、使用工作涉及的部門多、環(huán)節(jié)也多，由哪個(gè)部門牽頭？哪個(gè)部門負(fù)責(zé)哪個(gè)環(huán)節(jié)？目前沒有明確的界定，工作中存在相互推諉問題。

約束不力。由于尚未制定出臺(tái)城市小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理的實(shí)施辦法，對(duì)于開發(fā)商應(yīng)建未建、建而不交現(xiàn)象缺乏嚴(yán)格的制約和處置手段。部分新建居民區(qū)已經(jīng)配套建設(shè)的幼兒園在享有建設(shè)用地免去配套設(shè)施費(fèi)用優(yōu)惠政策的同時(shí)，開發(fā)商仍采用招標(biāo)引進(jìn)幼兒園投資方，或者交由個(gè)人租賃，收取高額租金，造成辦園成本高、收費(fèi)貴，加重了幼兒家長負(fù)擔(dān)。

(三)資源分布不均，師資嚴(yán)重不足

2013年，K市省、市級(jí)示范園共有42所，占幼兒園總數(shù)的6.5%；而到2015年K市省、市級(jí)示范園共有51所，占幼兒園總數(shù)的比例僅為5%。2015年，K市75%的幼兒園分布在三個(gè)縣和一個(gè)新建區(qū)，然而這些地方?jīng)]有一所省級(jí)示范園，市級(jí)示范園數(shù)量也僅占K市示范園總數(shù)的27%。K市優(yōu)質(zhì)園發(fā)展速度明顯落后于群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的需求。同時(shí)，由于各縣(區(qū))機(jī)構(gòu)編制數(shù)都有限額，不能及時(shí)理順、核定學(xué)前教育機(jī)構(gòu)編制和幼兒教師編制，大部分新建公辦幼兒園辦不了機(jī)構(gòu)代碼證，公辦幼兒園教師編制和數(shù)量不足。目前K市幼兒與保教人員配比為20∶1，按照7∶1～9∶1的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)核算，K市保教人員短缺近7 000人。

(四)村辦園條件薄弱，小學(xué)化現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)村幼兒園普遍存在著辦園條件簡陋、基礎(chǔ)設(shè)施不完善的現(xiàn)狀。大部分幼兒園園舍老舊，生均面積不足，戶外活動(dòng)場地不達(dá)標(biāo)，生活衛(wèi)生環(huán)境差，圖書和教具數(shù)量少，游樂設(shè)施少且陳舊，不能滿足幼兒活動(dòng)需要。部分幼兒園還缺少安全防護(hù)設(shè)施，存在一定安全隱患。農(nóng)村學(xué)前教育受應(yīng)試教育影響，課程設(shè)置隨意性大，音樂、美術(shù)、手工等綜合性課程許多農(nóng)村幼兒園沒有開設(shè)。教學(xué)內(nèi)容以講故事，學(xué)習(xí)拼音、數(shù)學(xué)、書寫漢字為主，采取簡單機(jī)械的記憶和口頭背誦的教學(xué)方式，小學(xué)化傾向明顯。

三、對(duì)策

(一)明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任

要進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)政府發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。各級(jí)政府要把學(xué)前教育納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，把提高學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量作為改善民生的緊迫任務(wù)來落實(shí)，切實(shí)形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的良好辦園格局。要加大學(xué)前教育的財(cái)政性投入力度，落實(shí)政府在學(xué)前教育投入方面的主體責(zé)任。切實(shí)落實(shí)“國十條”中把學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算的要求，加大對(duì)公辦幼兒園尤其是農(nóng)村地區(qū)公辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)投入。要加快制定公辦園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，確保幼兒園的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展。加大對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學(xué)前教育的資助力度。

(二)科學(xué)規(guī)劃，擴(kuò)容增量

要盡快查明幼兒園占地面積、建筑面積，在園幼兒人均占地面積、建筑面積，準(zhǔn)確把握學(xué)前教育現(xiàn)有資源與社會(huì)需求的差距。在此基礎(chǔ)上，按照國家和省對(duì)于開辦幼兒園相關(guān)規(guī)定，綜合考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口流動(dòng)趨勢(shì)和全面二孩政策實(shí)施等因素，修訂和完善學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃，合理確定公辦園、民辦園布局，逐年安排新建、改擴(kuò)建一批公辦園?？茖W(xué)編制第三期“學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃”，加大公辦幼兒園的建設(shè)力度，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦中心幼兒園，力爭到2019年前，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少建設(shè)1～2所獨(dú)立設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)化公辦幼兒園。要增加學(xué)前教育資源，切實(shí)為新建、改擴(kuò)建公辦園提供資金、土地要素保障，確保規(guī)劃落地見效。做好新建小區(qū)和舊城改造小區(qū)的規(guī)劃工作，規(guī)劃部門應(yīng)征求教育部門的意見，做好學(xué)前教育配套專項(xiàng)規(guī)劃，并根據(jù)需要適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。盡快出臺(tái)城市小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理的實(shí)施辦法，在新建小區(qū)配套幼兒園移交工作上下功夫，為更多孩子提供低價(jià)優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育服務(wù)。

(三)著力發(fā)展普惠性幼兒園，扶持民辦幼兒園

提高學(xué)前教育公共服務(wù)“公益普惠”程度，加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定、支持與監(jiān)管，規(guī)范扶持民辦幼兒園，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源總量。加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒園的規(guī)范管理，嚴(yán)格審批條件、程序、年審，處理好普及與質(zhì)量的問題，防止單純追求規(guī)模、運(yùn)動(dòng)式提高入園率和不顧保教質(zhì)量的傾向。設(shè)立扶持普惠性民辦園發(fā)展專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，出臺(tái)普惠性民辦園在辦學(xué)用地、稅費(fèi)減免、水電氣費(fèi)征收等方面的扶持政策，吸納優(yōu)質(zhì)品牌幼兒園進(jìn)入普惠性民辦幼兒園隊(duì)伍。

(四)健全隊(duì)伍，提升質(zhì)量

通過多種方式補(bǔ)足配齊各類幼兒園教職工，有計(jì)劃地公開招聘具備幼師資格的全日制幼兒師范專業(yè)?？埔陨蠈W(xué)歷的畢業(yè)生，或?qū)⒃讕煯厴I(yè)在小學(xué)任教的幼師轉(zhuǎn)崗到公辦幼兒園任教，解決當(dāng)前專業(yè)幼師不足的問題。健全公辦幼兒園教職工編制核定和補(bǔ)充制度，補(bǔ)足配齊公辦幼兒園專任教師編制。落實(shí)幼兒教師專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，健全培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)幼兒園園長、骨干教師、幼兒教育教研人員的培訓(xùn)，嚴(yán)格落實(shí)幼兒教師、園長持證上崗制度，切實(shí)提高幼兒教師準(zhǔn)入門檻。依法落實(shí)幼兒園教師待遇，完善幼兒園教師工資待遇保障機(jī)制，吸引優(yōu)秀畢業(yè)生，從根本上穩(wěn)定幼兒教師隊(duì)伍。

(五)廣開渠道，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

多渠道、多形式引進(jìn)社會(huì)資本創(chuàng)辦公益性、普惠性幼兒園，開發(fā)優(yōu)質(zhì)資源，制定有效措施，普及學(xué)前教育。通過專題講座、教學(xué)觀摩、網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)等靈活多樣的形式開展結(jié)對(duì)式幫扶，努力實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共享，達(dá)到強(qiáng)園帶弱園，有效促進(jìn)弱園辦園質(zhì)量提高的目的。通過優(yōu)質(zhì)幼兒園舉辦分園和集團(tuán)化辦園、民辦等各種形式，調(diào)動(dòng)各種辦學(xué)力量的積極性。鼓勵(lì)到農(nóng)村辦幼兒園，以擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼教規(guī)模。要堅(jiān)定不移遏制幼兒園教育“小學(xué)化”傾向，提升幼兒園保教科學(xué)化水平。

[1] 學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃收官 在園幼兒增918萬[EB/OL].[2017-04-05].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201402/t20140228_164782.html.

1006-2920(2017)03-0079-04

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2017.03.009

劉暢，華東師范大學(xué)教育學(xué)部學(xué)生(上海200062)；高向東，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(上海200062)。

(責(zé)任編輯孟俊紅)