方 堃

論設區(qū)的市地方立法權的賦予與完善

方 堃

地方立法權的“收放之爭”與我國改革同步。十八屆四中全會全面放開了設區(qū)的市的地方立法權。設區(qū)的市若要順利行使立法權還需要解決提升立法質量、地方保護主義以及立法碎片化等問題。因此，設區(qū)的市地方立法權的完善需要優(yōu)化項目征集、組織起草、草案審查、溝通協(xié)調和立法后評估等五大程序。

地方立法權；設區(qū)的市；地方保護；部門利益

黨的十八屆四中全會明確提出：法律是治國之重器，良法乃善治之前提。法治建設要堅持立法先行。設區(qū)的市地方立法權的賦予問題成為近年地方法治建設的焦點問題。2015年3月，隨著《立法法》的修改，設區(qū)的市的人大及其常委會被賦予地方性法規(guī)制定權，被賦予政府規(guī)章制定權，地方立法權的主體也從原來的49個擴展為282個。但與此同時，對于地方立法權擴張的具體范圍、存在的現實問題以及實施效果等相關問題，目前的研究依然處于起步階段。本文結合一年多來設區(qū)的市地方立法權擴張的現實情形，對地方立法權擴張所帶來的得失進行分析，提出完善地方立法權的建議。

一、歷史發(fā)展與現實意義

學界通常將我國地方立法權的發(fā)展進程分為三個階段。新中國成立后至1954《憲法》頒布前，地方立法在全國范圍內較為分散但全面開花，設區(qū)的市也都是享有地方立法權的；1954年至1979年，我國立法上采取統(tǒng)一的中央集權立法體制，除少數民族區(qū)域自治地方外，設區(qū)的市被剝奪了地方立法權；1979年以后，在經濟發(fā)展等形勢的推動下，隨著1982年《憲法》的明確以及《立法法》和《地方組織法》的修改，省會城市和較大的市越來越多地被賦予地方立法權，直至十八屆四中全會和2015年3月《立法法》修改，地方立法權在設區(qū)的市全面放開?？傮w而言，賦予設區(qū)的市以地方立法權，是社會發(fā)展到一定階段后，基于我國國情的必然選擇，在當前有利于充分發(fā)揮地方的積極性和主動性。

(一)賦予設區(qū)的市地方立法權是社會經濟發(fā)展到一定階段的必要選擇

改革開放后設區(qū)的市地方立法權的發(fā)展與經濟發(fā)展轉型密切相關。發(fā)展市場經濟以后，社會對法治的要求越發(fā)迫切，“地方政府對于與本地域密切相關的事務有獨立自主處理的能力與權力”[1]。特別是沿海經濟較發(fā)達地區(qū)，面對日新月異的經濟形勢卻無法得到法律的及時支持，缺乏地方立法權使得很多沿海城市只能頻繁地求助于地方政府的“紅頭文件”，而“紅頭文件”由于眾所周知的原因往往面臨著因領導更替等因素而不斷變換的風險。因此，在社會經濟發(fā)展過程中，設區(qū)的市(尤其是發(fā)達地區(qū)的設區(qū)的市)因時因地制宜，先行先試，尤為重要且十分必要。

(二)賦予設區(qū)的市地方立法權是解決不斷凸顯的社會矛盾的重要舉措

當前我國正處于社會矛盾多發(fā)期，各種利益沖突凸顯。在這些社會糾紛的背后，地方法治的不健全或法治本身的沖突往往也是重要原因。雖然十八大明確要求將“法治方式作為解決糾紛的最終和最權威的手段”，但在實際過程中，出于現實的考量，很多政府依然將“息事寧人”“擺平理順”作為基本功，這種手段不公平也不穩(wěn)定，與法治方式背離，甚至會進一步積聚矛盾。因此，用法治方式解決社會矛盾，必須以相對完善的地方立法作為前提。

(三)賦予設區(qū)的市地方立法權是呼應地方法治建設的針對性步驟

全面推進依法治國的戰(zhàn)略有賴于地方法治的落實，設區(qū)的市地方立法權的賦予也是地方法治建設的基礎性環(huán)節(jié)。由于我國地域遼闊，差異懸殊，中央立法往往只能對相關領域進行原則性、概括性的規(guī)定，不可能針對各地情況做具體規(guī)定，更不可能對純地方事務涉及的領域(如當前只有地市才能涉及的城市管理等)進行規(guī)定。在實踐中，“各地的特殊情況和具體需要才是地方立法存在的價值基礎，地方立法只有具備地方特色且針對性和操作性強，才能真正獲得生命和靈魂”[2]。作為地方法治建設的重要環(huán)節(jié)，賦予設區(qū)的市地方立法權有利于各地結合地方實際，因地制宜，為地方的相關建設提供法律依據。這是賦予設區(qū)的市地方立法權最重要、也是最現實的意義。

二、現存問題與面臨矛盾

賦予設區(qū)的市地方立法權可謂大勢所趨，但應當看到，在賦予設區(qū)的市地方立法權的考量上，必須立足當前設區(qū)的市的實際情況。目前全國282個設區(qū)的市，如果完全鋪開地方立法權，依現有條件，多數地市(尤其是欠發(fā)達地市)行使立法權還會存在很多問題。

(一)立法質量有待提升

地方立法質量不高通常表現為：外在文字或立法技術的缺陷導致內在立法精神的偏差，對社會現實把握不夠，立法缺乏長遠科學規(guī)劃，等等。地方立法質量的高低歸根結底是人的問題，能夠出色從事地方立法的人通常必須要具備三大基本素質：一是“懂法”(具有比較扎實的法學功底)；二是“懂行”(具有比較熟練的行業(yè)專業(yè)知識)；三是“懂勢”(熟悉該法國家和其他省、市的立法規(guī)定和相關的立法進展)。但在實踐中三者兼具的人才并不多。尤其是中西部相對欠發(fā)達的市，從事立法的人員科班出身的比例較低*以安徽省為例，安徽16個地市的政府法制辦中，人數最多的有24人，最少的只有7人，多地的人大法工委亦是組建時間不長，很多工作人員也非法律科班出身。，多地的人大法工委也是剛剛組建，而對行業(yè)熟悉的人員又往往集中在行業(yè)內部，本身難免會帶有強烈的部門利益傾向，對于相關領域的國家和地方立法關注視角也相對有限。因此，現有體制內人才儲備的相對匱乏對于欠發(fā)達地區(qū)設區(qū)的市地方立法的制約往往是根本性的，提升地方立法質量顯然還需要一個長期的過程。

(二)地方保護主義依然強勢

近年來，隨著地方政府“競爭競標賽”愈演愈烈，考慮地方利益和政績考核的要求，立法規(guī)制中的地方保護主義也愈演愈烈。在設區(qū)的市沒有地方立法權的時代，“紅頭文件”在很大程度上充當了地方利益的“保護傘”。隨著設區(qū)的市地方立法權的逐步放開，可以想見的是，原有的“紅頭文件”的權力并不會受到太多影響，但以前一些規(guī)范性文件中存在的隱性違法的問題，卻可能借助地方立法權的賦予而有了滋生的土壤。正如學者指出的，“地方立法權易與地方保護主義相結合，使地方利益得以法制化”[3]。設區(qū)的市的相關領導甚至可能借助地方立法權的賦予將自己的“政績”常態(tài)化；某些隱性的地方保護行為(如行政壁壘、市場分割、產品壟斷等)也有可能被有意無意地帶入到地方立法當中；在“市管縣”的體制下，強化市一級的地方立法權，難免在客觀上壓抑縣的客觀需求[4]……這些問題都必須予以重視。

(三)立法碎片化現象嚴重

賦予設區(qū)的市地方立法權的初衷是為了讓立法更好地貼近實際，同時也讓基層執(zhí)法有法可依。但在實際操作層面，一方面受現實水平的制約，另一方面受有相關利益的影響，地方立法容易呈現碎片化趨勢。一是涉及重大利益的相關問題時地方立法的積極性不高，容易只盯著眼前、只盯著本地，缺乏系統(tǒng)的和全局的考量，“該立不立”的現象嚴重*筆者在調研中曾發(fā)現一起非常典型的案例：某市的一件政府規(guī)章，在2011年就被列入了當年的政府修法項目，但時至今日依然沒有實質性修改，究其原因，并非該市政府不夠重視，而是該規(guī)章一旦修改，將涉及近百億元的財政兜底問題，利益對立法的掣肘實在太大。。二是對形式、創(chuàng)新等突出“政績”的立法過于熱衷，尤其地市政府往往對類似“全國首創(chuàng)”“全省試點”的立法表現出濃厚的興趣，但效果又往往有限，容易出現“立而無用”的狀況。三是在考核、政績等要求和壓力下，地方立法容易出現同質化的問題，照抄照搬現象嚴重，甚至出現有些地方立法只換一個地方名稱，放到另一個地方依然能用的情形。此種情況一旦蔓延，將會損害法治的權威。

三、漸進賦予與監(jiān)督完善

囿于設區(qū)的市尤其是欠發(fā)達地區(qū)設區(qū)的市立法的實際情況，在設區(qū)的市地方立法權賦予問題上，省級相關部門往往采取漸進賦予的措施(分三批或更多批次賦予設區(qū)的市地方立法權)，這在當時的背景下，既是務實的，也是必要的。

在2015年《立法法》修改后一年多的時間里，多數設區(qū)的市地方立法權已經放開，目前更需要考慮的是放開之后如何通過機制的調整使設區(qū)的市地方立法權在一個相對有序、合理且富有現實操作性的機制下運行。從目前多地運行的情勢看，要完善設區(qū)的市的地方立法機制，必須完善五大程序。

(一)項目征集程序

所謂項目征集程序，是指在一個階段性時間后(地方實踐中往往是每年年末)，由政府法制部門統(tǒng)一發(fā)布公告，向社會征集下一階段的立法項目的程序。當前該程序面臨的主要問題是立法政績化與立法資源有限之間的矛盾。就目前各地的實施狀態(tài)看，原有的具備地方立法權的市(省會與較大的市)每年的立法項目在10個左右，剛剛被賦予立法權的市囿于條件的限制，每年能完成的立法項目可能也就在5個左右。在立法政績化的指引下，各市每年立法項目的征集數量，尤其是部門報送的立法項目計劃越發(fā)增多*以安徽省為例，省會城市合肥現在每年收到的年度立法項目征集通常在50件左右，其他設區(qū)的市每年收到的立法項目大約在20多件。，力量有限的法制專業(yè)部門卻并不能判斷哪些是急需和必要的立法項目。與此同時，目前多地開展的開門立法由于與會代表知識的欠缺或代表立場的局限難以真實地反映社會的需求。因此，完善設區(qū)的市的地方立法權，項目征集程序需要嚴格把關?！盀榱朔乐狗砰_城市立法權后可能出現地方立法過多、過濫和重復立法問題，必須堅持精簡效能的原則。”[5]在當前情形下，需要更科學地設置開門立法的程序，考慮地市社會發(fā)展的緊迫問題，并結合上位法的情況和當地立法的實際情形進行有效的選擇。

(二)組織起草程序

一個成熟的立法項目必須建立在相對成熟、專業(yè)的起草基礎之上。組織起草程序，顧名思義是在項目征集程序之后對確定的立法項目進行組織起草的程序。但問題在于，誰來組織，誰來起草。從目前的情況看，政府法制部門承擔組織工作應是責無旁貸，但立法項目的起草部門該如何安排？雖然黨的十八屆四中全會明確提出要“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，但在實踐中，由于條件的限制，經常是政府相關部門沖在前面。行政部門一旦主導立法，其部門利益便會凸顯，甚至直接與上位法相沖突。特別是在欠發(fā)達地區(qū)，由于法治人才的短缺，部門主導立法依然成為常態(tài)。立法起草的水平相對有限，立法的基礎自然也不夠扎實。筆者認為，在現有條件下，特別是在人大立法力量還相對有限的情況下，一方面，要加強立法方面的專業(yè)智庫建設，利用第三方，尤其是專家學者的力量組織起草，以此強化起草的客觀、公正和法治專業(yè)化水平；另一方面，政府的法制部門應加強組織協(xié)調，保證地方立法起草的水平。

(三)草案審查程序

草案審查程序是立法項目最終完成的前奏，即在草案初步形成后由相關各方圍繞著草案條款進行論證并進行合法性、合理性審查。在這個環(huán)節(jié)，相關利益各方會為此進行激烈角逐。作為立法主導機關，人大必須對立法的合法性負責。作為操作部門，行政機關往往會努力為自己今后的執(zhí)法設立相對寬松的環(huán)境，部門利益無疑會彰顯；相關的專家學者則往往考慮立法的質量和水平。在這一過程中，立法的協(xié)調部門(往往為政府法制部門)的作用便尤為重要。一方面，其要堅決協(xié)助人大做好合法性審查工作，確保立法不越紅線；另一方面，其也要考慮行政機關具體執(zhí)法時存在的難度與顧慮，適度進行協(xié)調，最終達到“走綠線，碰黃線，堅決不能闖紅線”的效果，力求實現立法質量與實際操作效果之間的平衡。

(四)溝通協(xié)調程序

對于一部成熟的立法而言，溝通協(xié)調程序是必不可少的。立法草案由專業(yè)人員提出，但其范圍畢竟較小，需要傾聽全社會尤其是相關一線工作者的聲音。在這個環(huán)節(jié)中，需要對溝通協(xié)調環(huán)節(jié)進行精心設計。在與誰溝通的問題上，立法者一定要走向基層。作為現有立法機制下位階最低的立法，設區(qū)的市的立法必須與實際對接，使地方立法更富有可操作性。立法范圍雖已經到了設區(qū)的市，但由于歷史文化的不同，各個區(qū)、縣也往往呈現出較大的差異，尤其是在當前城市化甚至都市化的大背景下，各種矛盾、各種差異都相對突出，這種差異性在最后立法協(xié)調時也需要予以考慮。在溝通的程序建構方面，目前往往采取座談或是調研會議模式，但效果不甚理想，因此應當在簡單的調研或座談基礎上加強立法者與被調研者的雙向互動機制，達到立法民主化的目的。

(五)立法后評估程序

立法后評估程序可以理解為立法回頭看程序，一般是指在法律制定出來以后，由立法部門、執(zhí)法部門及社會公眾、專家學者等，采用社會調查、定量分析、成本與效益計算等多種方式，對法律在實施中的效果進行分析評價，針對法律存在的缺陷及時加以矯正的制度。近年來，立法后評估程序越來越受到立法部門和專家學者的重視，立法后評估程序在當前確實能及時、有效地發(fā)現立法時可能沒有發(fā)現或是沒有考慮到的相關問題，以及囿于時代或是立法水平等因素而存在的問題。當前，一方面要對地方立法后評估程序(人大、政府、執(zhí)法部門以及第三方等)進行有效的整合，另一方面，必須將立法評估落到實處。無論是法律的重新制定還是修訂，由于立法資源的相對有限，立法的修訂必然存在成本。對于立法后評估可能出現的相應結果，設區(qū)的市在規(guī)范評估程序時必須認真對待，一定要避免評估時熱情滿滿，評估后不了了之的情形。

[1] 楊利敏.論我國單一制下的地方相對分權[J].廈門大學法律評論,2001(1):1-52.

[2] 周尚君，郭曉雨.制度競爭視角下的地方立法權擴容[J].法學,2015(11):141-151.

[3] 胡旭東.地方立法權在中國法治中的雙重角色[J].中國黨政干部論壇,2008(9):27-29.

[4] 焦洪昌,馬嬈.地方立法權擴容與國家治理現代化[J].中共中央黨校學報, 2014(5):41-46.

[5] 郭萬清.應賦予設區(qū)的市地方立法權：對城市地方立法權的新思考[J].江淮論壇,2010 (3):112-116.

(責任編輯 孟俊紅)

1006-2920(2017)01-0074-04

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2017.01.014

方堃，法學博士，安徽省委黨校省情研究中心講師(合肥 230000)。

2016年度安徽省黨校系統(tǒng)重點課題“推進安徽地方立法科學化研究”(QS201610)。