王麗娜

紀(jì)委內(nèi)部正推行的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)的規(guī)范和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，意在有效解決對自身的監(jiān)督

“我也不是沒想過有危險(xiǎn)，只是那時(shí)候麻木了，再一個(gè)也是覺得誰查中紀(jì)委啊？”中央紀(jì)委宣傳部、中央電視臺聯(lián)合制作的電視專題片《打鐵還需自身硬》于1月3日至5日在央視播出，該片中，中央紀(jì)委第四紀(jì)檢監(jiān)察室原主任魏健面對鏡頭說。

魏健是一名資深的紀(jì)檢干部，曾參與查辦薄熙來案、戴春寧案等大案要案，卻利用手中的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)牟利，向其輸送利益的人員達(dá)100多人，有官員、商人、同鄉(xiāng)等。

在中央紀(jì)委內(nèi)部，魏健不是個(gè)案。2016年12月底，中央紀(jì)委書記王岐山在部分省（區(qū)）紀(jì)委書記座談會上透露，中共十八大以來，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)談話函詢218人，組織調(diào)整21人，立案查處17人，全國紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共談話函詢5000人次，組織處理2100余人，處分7500人。

承擔(dān)反腐重任的紀(jì)委在反腐、懲腐的過程中，如何防治“燈下黑”，解決自身的腐敗問題？

目前，紀(jì)委內(nèi)部正推行的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)的規(guī)范和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，意在有效解決對自身的監(jiān)督。

自揭家丑

紀(jì)檢干部自身腐敗的案例并不少見，比如湖南省郴州市原紀(jì)委書記曾錦春因犯受賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪，2010年獲判死刑。其自述稱，紀(jì)委對黨內(nèi)干部有隨時(shí)監(jiān)督的權(quán)力，“市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)對我和市紀(jì)委都有懼怕心理”，“市紀(jì)委成了一個(gè)除上級紀(jì)委外無人敢管的特權(quán)部門”。

在紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方、基層紀(jì)檢組織同時(shí)受上級紀(jì)委、同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。自中共十八大以來，中國強(qiáng)力反腐，中央紀(jì)委成績顯著。不過，相應(yīng)地也提出了誰來監(jiān)督紀(jì)委的問題？

此次，中央紀(jì)委自揭家丑集中暴露內(nèi)部腐敗現(xiàn)象，在其內(nèi)部被稱為“刀刃向內(nèi)”，顯示其反腐決心和構(gòu)建自我監(jiān)督體系的勇氣。

“中央紀(jì)委內(nèi)部組織調(diào)整21人，立案查處17人，這超過了中央紀(jì)委自恢復(fù)重建以來查處的人數(shù)總和?！狈锤瘜＜?、中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠對《財(cái)經(jīng)》記者說。

李永忠認(rèn)為，中央紀(jì)委內(nèi)部出現(xiàn)的腐敗的特點(diǎn)和整個(gè)腐敗形勢基本一致，被查處的中央紀(jì)委人員級別在提高，涉案金額攀升，腐敗范圍也在擴(kuò)大?！凹o(jì)檢干部不是生活在真空里，這不是中央紀(jì)委及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身的問題，其他中央部門也存在類似問題，這是權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題。”

作為監(jiān)督者更需要被監(jiān)督。中山大學(xué)黨史黨建研究所所長郭文亮，曾負(fù)責(zé)國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“構(gòu)建科學(xué)有效制約權(quán)力運(yùn)行的保障機(jī)制、防范機(jī)制和懲戒機(jī)制研究”。2014年，課題組就監(jiān)督者是否需要監(jiān)督等問題作出專題調(diào)查，發(fā)放給參加該校培訓(xùn)的500名廳局級及以下黨政干部，其中參與問卷的247人是紀(jì)檢干部。

問卷調(diào)查顯示，在回答“現(xiàn)在某些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人出現(xiàn)貪腐現(xiàn)象，主要原因是什么”時(shí)，選擇監(jiān)督者不受監(jiān)督的占57.11%，其中紀(jì)檢干部選擇此項(xiàng)的占48.2%。在回答“應(yīng)該由誰來監(jiān)督制約紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)”（多選題）時(shí)，選擇同級黨委的占46.31%，選擇同級黨代會的占30.94%，選擇上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的占61.26%，選擇人大政協(xié)的占43.37%。其中，紀(jì)檢干部同比選擇的比例分別是46.6%、27.5%、46.2%、35.2%。

在回答“怎樣才能有效防止紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身權(quán)力腐敗現(xiàn)象”時(shí)，認(rèn)為應(yīng)建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互監(jiān)督制約機(jī)制的占90.73%，認(rèn)為應(yīng)建立獨(dú)立于黨政機(jī)構(gòu)之外、針對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)的占71.67%。紀(jì)檢干部對應(yīng)的選擇比例分別是92.3%和65.6%。

郭文亮稱，這凸顯出完善對監(jiān)督者的監(jiān)督勢在必行及思考如何有效監(jiān)督的迫切。

紀(jì)委內(nèi)控

腐敗總是伴隨權(quán)力而生。

郭文亮對《財(cái)經(jīng)》記者分析，紀(jì)檢干部的腐敗除與目前中國整體腐敗形勢有關(guān)外，另一個(gè)因素是，紀(jì)委作為黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)，地位和作用不斷提升，因此反腐成效提高的同時(shí)，也發(fā)生了一些負(fù)責(zé)人腐敗的現(xiàn)象。

紀(jì)委是黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，其職責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

紀(jì)檢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了不同時(shí)期的變化。1977年的中共十一大黨章及更早的黨章規(guī)定，各級紀(jì)委“由同級黨的委員會選舉產(chǎn)生，并在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下”，負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況。

1980年，中央批準(zhǔn)地方紀(jì)委改為受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。中共十二大黨章規(guī)定，中央紀(jì)委在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。地方紀(jì)委在同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，不再沿用以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的表述。

長期以來，紀(jì)委以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，特別是人財(cái)物由地方同級黨委主導(dǎo)?！斑^去紀(jì)委沒有太多權(quán)力，甚至被認(rèn)為是黨委的一個(gè)工作部門，要不要處分一個(gè)黨員、處分到什么程度，由黨委決定?！惫牧琳f。

近年來，紀(jì)委的權(quán)力和地位逐漸加強(qiáng)。1997年印發(fā)的《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》規(guī)定，凡屬地方和部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔任用，黨的組織部門在提請黨委（黨組）討論決定前，應(yīng)征求同級紀(jì)委（紀(jì)檢組）的意見。2002年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，民主推薦由黨委成員、政府黨組成員或者全體領(lǐng)導(dǎo)成員、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)成員等參加。

中共十八大后，紀(jì)委的權(quán)力進(jìn)一步有所增強(qiáng)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》稱，查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級紀(jì)委報(bào)告；各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。一些地方明確，紀(jì)委書記（紀(jì)檢組長）在黨委（黨組）中的排位，不論資歷先后，都排在副書記之后、其他常委（黨組成員）之前。

紀(jì)委權(quán)力提升，增強(qiáng)了紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)的權(quán)威性，反腐效果加強(qiáng)，相應(yīng)內(nèi)部腐敗問題也較此前顯現(xiàn)。

從目前公開的紀(jì)檢干部腐敗案例看，腐敗行為主要表現(xiàn)在兩方面，一是在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中以案謀私外泄信息；二是利用職務(wù)影響力為商人和官員牽線搭橋、幫助其親友在工程項(xiàng)目中謀利等。

專題片《打鐵還需自身硬》中，中央紀(jì)委第六紀(jì)檢監(jiān)察室原副局級紀(jì)律檢查員羅凱在落馬后稱，紀(jì)委的工作有一個(gè)特點(diǎn)，各個(gè)部門它都能聯(lián)系到，面寬，又是個(gè)監(jiān)督單位，因此“見官大三級”。魏健案中，他作為廳局級干部，直接給省部級干部打電話，提及請托事項(xiàng)，利用的就是中央紀(jì)委干部的職務(wù)影響力。

反腐學(xué)者、北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授任建明稱，這些案例暴露中央紀(jì)委內(nèi)部也存在權(quán)力配置集中的現(xiàn)象，比如接到線索后如何處置、處置到什么程度，紀(jì)檢監(jiān)察室可以決定，各紀(jì)檢監(jiān)察室長期對口聯(lián)系一些片區(qū)容易滋生腐敗等。

中央紀(jì)委進(jìn)行的內(nèi)部改革，就是對線索收集處置流程作出規(guī)定，設(shè)置案件監(jiān)督管理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室等，這些都是設(shè)置內(nèi)部制約機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控。

2017年1月8日，中央紀(jì)委七次全會審議通過《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》。規(guī)則明確請示報(bào)告、線索處置、初步核實(shí)、立案審查等工作規(guī)程；規(guī)定執(zhí)紀(jì)審查的審批權(quán)限等，加強(qiáng)對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的管理和監(jiān)督。

監(jiān)察改革是破題契機(jī)

反腐觀察者認(rèn)為，以上這些內(nèi)控機(jī)制的完善，也將應(yīng)用到即將成立的監(jiān)察委。

國家監(jiān)察體制改革在進(jìn)行中。2017年1月6日，中央紀(jì)委書記王岐山在中央紀(jì)委七次全會上稱，抓緊籌備組建國家監(jiān)察委員會，編制“三定”規(guī)定，為十三屆全國人大一次會議審議通過國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委員會、產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會組成人員，做好組織機(jī)構(gòu)、干部人事、法律法規(guī)準(zhǔn)備。全國人大常委會根據(jù)黨中央決策已經(jīng)作出改革試點(diǎn)有關(guān)決定，試點(diǎn)地區(qū)要整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，先完成檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門的轉(zhuǎn)隸，確保今年3月底完成省級監(jiān)察委員會組建工作，6月底完成市、縣兩級監(jiān)察委員會組建工作。

剛召開的北京市人代會、山西省和浙江省人代會已選舉出北京市監(jiān)察委員會主任和兩省省級監(jiān)察委主任。

國家監(jiān)察委將實(shí)現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋，可以采取訊問、查詢、留置等12項(xiàng)措施。監(jiān)察委在未來反腐中被賦予更多權(quán)限，但如何對監(jiān)察委監(jiān)督是關(guān)鍵。目前公開的信息對此表述比較籠統(tǒng)，稱監(jiān)察委對本級人大及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

任建明建議，對監(jiān)察委的監(jiān)督應(yīng)有一套具體、精細(xì)的設(shè)計(jì)。在外部監(jiān)督中，將人大的監(jiān)督具體化，在人大設(shè)置專門的委員會組成專門的、經(jīng)常性的監(jiān)督，受理對監(jiān)察委人員的舉報(bào)，并由專門的人員負(fù)責(zé)調(diào)查。比如，可借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置獨(dú)立的咨詢委員會等對廉署實(shí)施監(jiān)督；其次，監(jiān)察委只擁有調(diào)查權(quán)，對腐敗犯罪的起訴和審判權(quán)繼續(xù)保留在檢察院的公訴機(jī)關(guān)和法院；第三，加強(qiáng)社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，應(yīng)使其有獲取信息的渠道，以發(fā)揮監(jiān)督作用；另外，應(yīng)在國家監(jiān)察委內(nèi)部設(shè)置明確的內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)控機(jī)制。“唯有如此，才能使反腐敗機(jī)構(gòu)成為廉潔的模范，保障其擔(dān)當(dāng)反腐大任?！?/p>

在監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察委將和紀(jì)委合署辦公。監(jiān)察委對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)，而根據(jù)中共章程規(guī)定，紀(jì)委由黨的代表大會選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，兩者該如何銜接？

對此，任建明稱，對監(jiān)委會的外部監(jiān)督設(shè)計(jì)能否有效，取決于能否有效設(shè)計(jì)對紀(jì)委的外部監(jiān)督。目前對紀(jì)委的外部監(jiān)督比較模糊，還是要回到黨內(nèi)監(jiān)督上，如何落實(shí)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，及黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，黨代表大會對紀(jì)委的監(jiān)督怎么實(shí)體化和具體化，都需要具體設(shè)計(jì)。

郭文亮認(rèn)為，只有建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，通過權(quán)威的頂層設(shè)計(jì)明確規(guī)定黨代會和黨委會對紀(jì)委的監(jiān)督制約主體地位和責(zé)任，才能真正解決誰來監(jiān)督監(jiān)督者的問題。

郭文亮具體建議黨代會實(shí)體化，設(shè)置自己的常設(shè)機(jī)構(gòu)，目前黨代會五年開一次，一次會期僅幾天，同時(shí)，應(yīng)落實(shí)好《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。

該條例于去年7月起施行，旨在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、解決沒有人負(fù)責(zé)的問題。“現(xiàn)在問責(zé)剛剛開始，比如最近在對民政部的巡視中，發(fā)現(xiàn)派駐民政部紀(jì)檢組原負(fù)責(zé)人曲淑輝因發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告不處置，受到責(zé)任追究。”