楊軻（南開大學周恩來政府管理學院，天津300350）

黨史黨建研究

我國干部交流的演化階段及其趨勢研究

楊軻
（南開大學周恩來政府管理學院，天津300350）

新中國成立以來我國干部交流制度的演化過程大體可以劃分為三個階段。第一，干部交流的雛形階段，該階段主要經(jīng)歷了從最初的“先進工作經(jīng)驗交流會”逐步過渡到政企之間的干部交流；第二，干部交流的制度建設階段是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展逐步確立，干部交流逐步打通了政企、政校之間的界限，為行政系統(tǒng)補充了更多的專業(yè)性人才，保證了我國干部結(jié)構(gòu)的科學性、合理性；第三，在實證研究階段，學者主要探討官員交流同經(jīng)濟增長之間的關(guān)系。通過對干部交流的階段性分析，進一步提出了我國干部交流制度發(fā)展的新趨勢及其意義。

干部交流；干部交流制度；官員資源

一、引言

我國干部交流的經(jīng)驗最早可以追溯到隋朝，自隋朝起就有州縣官吏三年必須更換且皆選自外地人擔任，直到清代官吏選用仍然強調(diào)要回避原籍，因此，回避制度成為古代官員交流的主要動因。新中國成立以來我國干部交流最初以不同地區(qū)之間領(lǐng)導干部“先進工作經(jīng)驗交流會議”的形式開始雛形，面對物質(zhì)資源匱乏、生產(chǎn)力水平相對落后的現(xiàn)實情況，全國范圍內(nèi)各行各業(yè)頻繁舉行多種形式的“先進工作經(jīng)驗交流會議”，以便實現(xiàn)傳播先進治理經(jīng)驗，共享工作方法，提升治理能力。鄧小平在1962年談到執(zhí)政黨干部問題時指出：“干部交流，并不完全是因為犯了錯誤才調(diào)動，有的是這個原因，有的不是這個原因，就是交流一下對干部有好處。相熟的人搞到一塊太久了，語言聽習慣了，對事物的感覺就遲鈍了，考慮問題就馬虎了。有點新的語言，新的感覺，比價好。干部在這里呆一呆，那里呆一呆，接觸的面廣一些，知識也多一點?！雹汆囆∑轿倪x（第一卷），北京：北京人民出版社，1993:332.黨的十一屆三中全會以后干部交流制度建設逐步完善，從1990年中央《關(guān)于實行黨和國家領(lǐng)導干部交流制度的規(guī)定》到2006年將官員交流列入《公務員法》，干部交流的作用和意義已經(jīng)在實踐中得到印證。干部交流對于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、培養(yǎng)和鍛煉干部、防范用人上的不正之風具有重要作用，要加大干部交流力度，完善干部交流制度〔1〕。2010年開始學者②王賢彬、陳剛、蹤家峰等學者用實證研究方法對官員交流與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系進行量化研究。從資源稟賦、官員任期、經(jīng)濟與官員交流（干部交流）③本文根據(jù)相關(guān)文獻的陳述交替使用干部交流與官員交流，二者的含義等同，官方文件多用干部交流來作表述。的角度運用實證研究的方法得出官員交流與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系。

通過對新中國成立以來我國干部交流的現(xiàn)狀分析，干部交流在不同歷史背景下對當時社會、經(jīng)濟發(fā)展具有明顯的作用。但是針對我國干部交流發(fā)展階段及其特征的研究少之又少，本文立足于對新中國成立以來我國干部交流制度的演化階段進行劃分，研究發(fā)現(xiàn)每個階段都存在干部交流的時代特征，結(jié)合干部交流的特征及進一步研究得出我國干部交流發(fā)展的趨勢。

二、我國干部交流的階段劃分及特征分析

新中國成立以來，我國干部交流的意義和作用在黨政領(lǐng)導干部管理系統(tǒng)中越來越明顯，干部交流的演化過程呈現(xiàn)出鮮明的漸進主義發(fā)展態(tài)勢，從“先進工作經(jīng)驗交流會”到干部交流寫進《公務員法》再到干部交流研究方法的轉(zhuǎn)變，我國干部交流的演化過程包含了雛形階段、制度建設階段和實證研究階段。

（一）干部交流的雛形階段（1949年至1990年）

1.干部交流開始雛形的意義

我國干部交流是從“先進干部工作經(jīng)驗交流會”發(fā)展而來，干部交流雛形的意義包括：其一，由于我國幅員遼闊、地區(qū)差異過大，各地資源、生產(chǎn)能力各不相同，東西部干部水平存在階梯差異。為實現(xiàn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須將先進地區(qū)的干部治理經(jīng)驗輸送到欠發(fā)達地區(qū)，依靠領(lǐng)導干部的作用帶動地方發(fā)展，為此，干部交流成為傳播先進治理理念的有效舉措。其二，干部交流是預防腐敗、鏟除幫派主義的有效手段，各地行政系統(tǒng)中存在幫派主義、家族主義或地域主義等盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)現(xiàn)象，干部交流能夠打破行政系統(tǒng)的僵局，搞活干部隊伍，充分發(fā)揮干部才干；其三，干部長期在同一個地方任職，會產(chǎn)生思想固化現(xiàn)象還可能會導致特權(quán)思想的形成。通過干部交流，能夠為領(lǐng)導干部提供到不同地域任職、學習的機會，以便以開拓干部思想，學習先進治理理念。

2.雛形階段干部交流的特征

其一，實現(xiàn)了“干部經(jīng)驗交流會議”向干部交流的過渡，起初由于干部資源缺乏、交流渠道單一等原因，各地通過干部經(jīng)驗交流會議傳播治理經(jīng)驗，隨著干部人事制度的不斷發(fā)展與干部交流意義的凸顯，干部交流逐步走向了制度建設階段；其二，打通了政、企、校三領(lǐng)域干部交流的界限，將政府、企業(yè)與高校的領(lǐng)導干部互相交流，實現(xiàn)了知識與實踐經(jīng)驗的相互補足，拓寬領(lǐng)導干部增長才干、能力提升的路徑；其三，對我國干部交流進行類別劃分〔2〕，我國干部交流劃分為獎懲性交流、人際關(guān)系平衡性交流與培植性交流，這三種類型的共同目的在于打破行政系統(tǒng)中的關(guān)系網(wǎng)，實現(xiàn)干部交流對干部能力發(fā)揮的正向影響，為行政系統(tǒng)儲備高質(zhì)量的后備人才。

（二）干部交流的制度建設階段（1990年至2010年）

1.制度建設歷程

干部交流的制度建設首次以政府文件出臺是在1990年頒布《關(guān)于實行黨和國家領(lǐng)導干部交流制度的規(guī)定》，針對干部交流的規(guī)定和要求逐步完善，直到2006年將干部交流寫入《公務員法》，為此，干部交流作為一項法律制度將領(lǐng)導干部異地任職常態(tài)化。自1990年以來，我國干部交流制度開始，1994年黨的十四屆四中全會重申干部交流的重要性，使得干部交流制度的建設和完善得到了保證；2002年中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作調(diào)條例》，對領(lǐng)導干部“交流、回避”做出硬性規(guī)定；2004年中央頒布《黨政領(lǐng)導干部交流工作規(guī)定》；2006年正式實施《公務員法》，將“交流、回避”列為條文內(nèi)容，對干部交流進行規(guī)范化和制度化，推動官員交流有序進行①干部交流制度資料由作者通過政府網(wǎng)站整理。。至此，干部交流制度已經(jīng)完全形成。

2.制度建設階段干部交流特征

隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步確立，我國干部交流的形式、范圍和要求在這一階段有了新的發(fā)展。具體特征如下：第一，以經(jīng)濟發(fā)展為目標，干部交流為適應經(jīng)濟的發(fā)展調(diào)整目標、確定交流對象、改進交流方式，尤其是提升了政企干部交流的頻次，有助于增強企業(yè)領(lǐng)導能力的整體上升，也有助于進一步拓寬政企溝通渠道，促進機關(guān)工作作風轉(zhuǎn)變；第二，干部交流的制度建設在實踐中不斷優(yōu)化，干部異地為官的政績考核標準、干部交流平衡機制以及后勤保障機制等都需要制度化建立起來，如此才能最大限度激發(fā)交流干部的干勁，否則就會出現(xiàn)條件艱苦的地方?jīng)]有干部交流，領(lǐng)導干部將交流視為改善現(xiàn)狀的機遇。

（三）干部交流的實證研究階段（2010至2016年）

1.干部交流的作用

干部交流在一般意義上的目的有三個：其一，促進流入地全面發(fā)展；其二，防止腐??；其三，培養(yǎng)和鍛煉領(lǐng)導干部。2010年以后學者對我國干部交流的研究開始使用實證方法，主要針對官員交流與防止腐敗、經(jīng)濟發(fā)展、官員能力以及環(huán)境保護等方面的關(guān)系著手研究。熊波（2011）等通過2007—2014年的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)官員交流有利于流入地環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，長期交流的效果優(yōu)于短期交流〔3〕；王賢彬（2014）等通過官員個體效應分析認為，在現(xiàn)有政治體制下，官員對經(jīng)濟發(fā)展具有不可忽略的影響，官員能力不同，其發(fā)展績效也不相同〔4〕。在政治錦標賽的作用下，干部交流是更加依賴能力為政績加分。官員交流除了有利于環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展和增進地方經(jīng)濟發(fā)展以外，陳剛（2010）等發(fā)現(xiàn)官員交流的確降低了流入地的腐敗程度，省長交流比省委書記交流擁有更好地反腐敗效果〔5〕。干部交流的作用在于為流入地補足短板，因此繼續(xù)擴大干部交流是我國領(lǐng)導干部體制的改革的重點。

2.實證研究階段干部交流的研究特征

其一，通過數(shù)據(jù)研究干部交流的利弊，2010年以來關(guān)于干部交流的研究，幾乎都以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，對解釋變量（包括官員能力、經(jīng)濟增長、環(huán)境保護等）進行檢驗；其二，干部交流研究更加偏向于經(jīng)濟增長的研究，在“唯GDP論”的背景下，官員交流對經(jīng)濟增長的影響成為該階段的典型特征，通過計量模型能夠更加清晰的研究官員交流的經(jīng)濟意義；其三，被解釋變量盡管不同，但自變量大體相同，在干部交流與經(jīng)濟增長、環(huán)境保護以及反腐敗等研究中，官員個人學歷、年齡及任期等自變量均為被解釋變量的解釋變量。

三、我國干部交流的趨勢及走向

（一）干部跨區(qū)域、跨行業(yè)交流趨勢更明顯

領(lǐng)導干部長期囿于一個地方工作容易形成上下左右盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)絡，干部交流能夠形成全國性的交流網(wǎng)絡，使得地方政府、高校、企業(yè)以及中央部委之間的官員形成一個互通的行政系統(tǒng)，破除行政系統(tǒng)的區(qū)域壁壘。消除行政系統(tǒng)同高校的界限，能夠補缺行政系統(tǒng)專業(yè)化隊伍建設的短板；引進企業(yè)、政府之間官員的雙向交流，能夠?qū)?yōu)勢互補，提高政府行政效率；中央部委與地方政府之間的官員交流一般稱為“中央空降”或“地方官員升任”，央地交流能夠?qū)⒌胤降恼鎸嵭畔魉椭林醒?，為高層決策提供有效信息，同時空降官員有助于打破交流地區(qū)已經(jīng)固化了的官僚體系。

因此我國領(lǐng)導干部交流的方式逐步形成“先學習后治理”、“補短板性交流”等模式。尤其在“西部大開發(fā)”、“振興東北”與“脫貧攻堅規(guī)劃”等國家大政方針背景下，更加注重地方行政“一把手”的作用，因此實現(xiàn)干部跨區(qū)域、跨行業(yè)交流有利于實現(xiàn)中央統(tǒng)籌規(guī)劃的領(lǐng)導能力；還可以補充我國地區(qū)間差異的現(xiàn)狀，行政資源全國范圍內(nèi)制度化的流動，實現(xiàn)行政效率優(yōu)先；最后有利于構(gòu)建優(yōu)良的領(lǐng)導干部隊伍。

（二）干部交流成為晉升的有利渠道

在官員“晉升錦標賽”的激勵下干部交流的政績觀面臨著時間的考驗，在交流任期內(nèi)做出有效的政績成為決定官員下一任期能否順利升任的標準。從行政官員晉升的路徑來看，由于受到年齡、學歷以及政治因素的考量，官員在一個任期內(nèi)升任的機會非常寶貴，機會失去意味著錯開了晉升梯次。因此跨區(qū)域交流的官員通常都會努力在難得的交流機會中施展才華與抱負，盡可能建立豐功偉績來為下一輪升職增添籌碼。從東部發(fā)達地區(qū)調(diào)入西部落后地區(qū)的官員通常會依靠其在東部地區(qū)的資源優(yōu)勢與治理經(jīng)驗，主政東部沿海地區(qū)會有更先進的治理理念以及豐富的企業(yè)資源，交流到西部地區(qū)后能夠依靠吸引外商直接投資以及東部地區(qū)的優(yōu)秀人才等資源推動西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展；另外從中西部地區(qū)交流官員的角度來看，交流到東部地區(qū)能夠?qū)W習先進治理經(jīng)驗，積累資源為后期返回任職做準備。

（三）“官員資源”配置更加科學化

“官員資源”是指在國家宏觀調(diào)控的治理機制下，每一位官員都是國家行政體系中的重要資源，國家可以從總體上把控發(fā)展趨勢，合理布置官員的系統(tǒng)性分布。官員接受的知識水平、實踐經(jīng)歷不同，在治理過程中也會體現(xiàn)出不同的偏好，因此在官員交流過程中根據(jù)我國各地區(qū)資源稟賦、地理區(qū)位上的差異，結(jié)合地區(qū)發(fā)展的需求，從全國范圍內(nèi)調(diào)動合理配置官員資源，使行政效率實現(xiàn)最優(yōu)。官員組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)優(yōu)化，官員交流能夠整合全國領(lǐng)導干部系統(tǒng)的要素，在交流過程中應當注重干部之間的能力、性格、年齡等因素的結(jié)合，使得交流的意義實現(xiàn)最佳。否則，如果交流的官員與當?shù)厝宋?、環(huán)境等不熟悉、不適應很可能會導致行政系統(tǒng)內(nèi)部矛盾，從而失去了官員交流的根本目的。

四、結(jié)論

地方官員的異地交流制度已逐漸成為中國政治治理改革的常態(tài)與趨勢，其在中國經(jīng)濟社會發(fā)展的各個層面起著或積極或消極的作用〔6〕（74）。我國干部交流在不同的時間段都有其典型的特征。起初干部交流是因為“先進干部工作經(jīng)驗交流會議”，通過經(jīng)驗交流會議，將不同區(qū)域中的治理理念傳播至有需要的地區(qū)。經(jīng)過實踐發(fā)現(xiàn)，基層干部交流不僅能夠傳播先進治理理念，而且能夠搞活人才隊伍，打破地方行政系統(tǒng)長期以來已經(jīng)固化了的關(guān)系網(wǎng)絡，有利于激發(fā)干部的積極性，促進地方行政系統(tǒng)的良性發(fā)展。為此，干部交流制度的形成已經(jīng)成為黨政領(lǐng)導干部管理的主要途徑之一。我國干部交流的形式從基層干部交流逐步發(fā)展到加快地方行政“一把手”的交流頻次，從政府與企業(yè)之間的交流，擴展到政府、企業(yè)、高校與中央部委之間的互動交流，無論從人才隊伍構(gòu)建還是干部素質(zhì)提升方面，干部交流對我國黨政干部系統(tǒng)的積極作用都非常突出。

高層干部間的交流與地方行政系統(tǒng)內(nèi)部的干部交流，盡管存在不足，但是積極意義已然明顯，我國黨政干部系統(tǒng)長期存在的關(guān)系網(wǎng)、宗派主義以及貪污腐化現(xiàn)象都能夠通過干部交流得以遏制，尤其在經(jīng)濟增長、官員能力以及環(huán)境保護等方面，干部交流的作用更加凸顯。

〔1〕李源潮.堅持民主公開競爭擇優(yōu)，推進干部人事制度改革〔J〕.黨建研究，2009，（11）：16.

〔2〕喻德來，干部交流的類型及現(xiàn)實意義〔J〕.領(lǐng)導科學，1986年，（05）：23.

〔3〕熊波，張慧，盧盛峰.官員交流與環(huán)境保護——來自省長、省委書記交流的經(jīng)驗證據(jù)〔J〕.中國地質(zhì)大學學報（社會科學版），2016，（16）：74—75.

〔4〕王賢彬，徐現(xiàn)祥.官員能力與經(jīng)濟發(fā)展—來自省級官員個體效應的證據(jù)〔J〕.南方經(jīng)濟，2014，（06）：22.

〔5〕陳剛，李樹.官員交流、任期與反腐敗〔J〕.世界經(jīng)濟，2012，（02）：140—141.

〔責任編輯：譚文富〕

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1009—2234（2017）08—0011—03

2017—08—13

楊軻（1990—），男（回族），寧夏同心人，碩士研究生，主要研究方向為公共政策、干部交流。