吳建國，魏雪峰

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

云南省“十二五”期間征占用林地狀況及對策

吳建國，魏雪峰

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

云南省“十二五”期間共審核建設(shè)項(xiàng)目使用林地 4 464 宗，類型包括交通建設(shè)、能源類建設(shè)、電力建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、旅游開發(fā)等。對目前存在的征占用林地定額與實(shí)際使用林地需求相矛盾，違法使用林地情況仍然存在，建設(shè)項(xiàng)目使用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題進(jìn)行分析。提出通過減少用地總量，降低征占用林地規(guī)模，盡快出臺林地林木補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立預(yù)審機(jī)制，進(jìn)一步放寬征占用林地先行使用林地政策等建議。

征占用林地；建設(shè)項(xiàng)目使用林地；違法使用林地；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)審機(jī)制

林地是森林資源的重要組成部分，也是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。征占用林地是森林資源管理的重要內(nèi)容之一，隨著云南省經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各類建設(shè)項(xiàng)目不斷增多，對林地資源的需求不斷增加，經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展與林地資源保護(hù)的矛盾日趨凸顯。

1 林地資源狀況

云南省是一個山地占全省土地總面積94%的省份，截至2012年，全省林地面積 25 010 400 hm2，占土地總面積的65.36%；活立木總蓄積 1 875 142 700 m3；森林面積(包括有林地和國家特別規(guī)定的灌木林地，下同) 19 141 900 hm2，占林地面積的76.54%，森林覆蓋率為50.03%。

2 征占用林地情況

2.1 征占用林地數(shù)量

云南省“十二五”期間共審核建設(shè)項(xiàng)目使用林地 4 464 宗(含上報國家林業(yè)局審核的130宗)，審核同意使用林地面積 52 677.437 3 hm2。其中，2011年核準(zhǔn)848宗，使用林地 8 525.527 7 hm2；2012年核準(zhǔn)842宗，使用林地 7 514.868 8 hm2；2013年核準(zhǔn)911宗，使用林地 12 264.924 0 hm2；2014年核準(zhǔn) 1 119 宗，使用林地 12 667.973 0 hm2；2015年核準(zhǔn)744宗，使用林地 11 704.143 8 hm2。2013—2015年間，云南省電力、交通建設(shè)力度加大，年均使用林地量均在 10 000 hm2以上。

2.2 征占用林地項(xiàng)目類型

云南省“十二五”期間審核的建設(shè)項(xiàng)目使用林地類型中，交通建設(shè)使用林地 11 186.989 8 hm2，占總面積的21.24%；能源類建設(shè)項(xiàng)目使用林地 2 986.751 4 hm2，占5.67%；電力建設(shè)使用林地 12 485.833 3 hm2，占23.70%；水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目使用林地 9 098.740 9 hm2，占17.27%；礦產(chǎn)資源開發(fā)建設(shè)使用林地 4 476.687 5 hm2，占8.50%；旅游開發(fā)使用林地 512.608 2 hm2，占0.97%；其它建設(shè)項(xiàng)目使用林地 11 929.826 2 hm2，占22.65%。

在上述7類建設(shè)項(xiàng)目中，電力類建設(shè)項(xiàng)目使用林地面積比例最大，占審核總量的23.70%；旅游開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目使用林地面積比例最小，僅占0.97%。

3 存在的主要問題

3.1 征占用林地定額與實(shí)際使用林地需求相矛盾

在國際金融危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)格局改變的大背景下，云南省正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級的階段。國家建設(shè)“橋頭堡”、“輻射中心”和“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和清潔能源的開發(fā)等，必將導(dǎo)致征用土地數(shù)量的增加，對征占用林地的需求量也會增多。“十二五”期間，國家林業(yè)局核定給云南省的林地定額為 37 500 hm2，年均 7 500 hm2，而云南省實(shí)際年均使用林地面積 10 535 hm2，平均每年林地定額的缺口達(dá) 3 035 hm2。所缺的林地定額都是每年積極爭取，從國家備用定額中擠出來追加的。既要優(yōu)先保障云南基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目以及省級以上重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，又要平衡地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求，林地定額持續(xù)緊張，供需矛盾十分突出，導(dǎo)致各地林地保護(hù)壓力增大?？茖W(xué)保護(hù)和合理利用林地成為當(dāng)前急需破解的難題。

3.2 違法使用林地情況仍然存在

由于《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)沒有對林地管理及其審核審批進(jìn)行明確規(guī)定，這樣一來，一些縣(市、區(qū))級招商引資項(xiàng)目，如旅游開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)園等，大多由于時間緊、任務(wù)重、涉及面廣而需長期用地，但林地征占用必須先審批后用地，與企業(yè)要求地方政府提供“三通一平”凈地之間有一定矛盾。由于不是省和地級市優(yōu)先保障的項(xiàng)目，難以取得林地定額。為拉動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盡快完成用地報批、項(xiàng)目落地，個別用地單位法律意識淡薄，甚至鉆法律的空子，規(guī)避法律責(zé)任，有的地方政府行政干預(yù)項(xiàng)目審核報批，甚至采取“邊報邊干”的策略，在尚未辦理審核審批手續(xù)的情況下，違規(guī)征占用林地，未批先用、少批多占、異地占用林地問題屢屢出現(xiàn)。

3.3 建設(shè)項(xiàng)目使用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

盡管國務(wù)院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”，但事實(shí)上，林地的地位遠(yuǎn)未得到社會各界的普遍認(rèn)可?，F(xiàn)有的《云南省林地管理辦法》占用征用林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯著偏低，而且不同建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)的補(bǔ)償費(fèi)用差異較大，也難以確定其合理性。征地時往往出現(xiàn)農(nóng)村居民不愿確認(rèn)林地，要求政府重新進(jìn)行土地地類確認(rèn)的情況，千方百計想把土地確認(rèn)為耕地、旱地或園地，甚至將林木采伐改成園地或經(jīng)濟(jì)林地以提高補(bǔ)償。

3.4 行政審批風(fēng)險加大和監(jiān)管難度增大

由于建設(shè)項(xiàng)目使用林地現(xiàn)場查驗(yàn)程序已交縣級林業(yè)主管部門完成，加上取消建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報告編制單位資質(zhì)要求，縣級從事資源林政管理工作人員少，專業(yè)技術(shù)水平普遍較低，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批行政風(fēng)險加大，建設(shè)項(xiàng)目使用林地監(jiān)管難度增大。

4 對策和建議

4.1 占用征收林地定額要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展相匹配

林業(yè)是社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要組成部分，林業(yè)的發(fā)展要緊密圍繞主動適應(yīng)和自覺服務(wù)于國家和省的發(fā)展與建設(shè)大局，為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略和綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)。只有正確處理好林業(yè)發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，融林業(yè)于經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的整體之中，林業(yè)才能獲得不竭的發(fā)展動力。“十三五”期間，隨著云南省“面向南亞東南亞輻射中心”和積極主動融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略建設(shè)的深入推進(jìn)，全省掀起了路網(wǎng)、水網(wǎng)、航空網(wǎng)、能源保障網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等五網(wǎng)建設(shè)的新高潮，建設(shè)項(xiàng)目對林地的需求劇增。根據(jù)《云南省土地利用總體規(guī)劃大綱(2006—2020年)》土地結(jié)構(gòu)調(diào)整數(shù)據(jù)分析，“十二五”、“十三五”期間云南省其他土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地量為年均 17 300 hm2。全省征收的土地當(dāng)中， 有一半以上通過農(nóng)用地中的林地轉(zhuǎn)用來實(shí)現(xiàn)。 17 300 hm2建設(shè)用地如果按60%是林地計算，云南省每年需使用林地約 10 400 hm2。因此，云南省“十三五”期間年占用征收林地定額核定為 10 400 hm2比較合理。

4.2 通過減少用地總量降低征占用林地規(guī)模

林地是項(xiàng)目建設(shè)用地的重要組成部分，減少項(xiàng)目建設(shè)用地總量，征占用林地規(guī)模也將得到有效控制。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整體實(shí)行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，通過城鄉(xiāng)用地增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)工礦用地比重。一方面，應(yīng)優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程；另一方面，應(yīng)加大農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)整，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以達(dá)到確實(shí)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的目標(biāo)。

4.3 盡快出臺林地林木補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

如何計算、審核建設(shè)項(xiàng)目征占用林地的林地林木補(bǔ)償費(fèi)用和安置補(bǔ)助費(fèi)用，避免林地、林木的低價使用，是當(dāng)前征占用林地管理中的主要困難之一。建議國家按照分區(qū)施策、分類管理的原則，盡快制定出分區(qū)位、分地類的計算或?qū)徍酥笇?dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，解決實(shí)際管理中的問題。

4.4 建立建設(shè)項(xiàng)目使用林地預(yù)審機(jī)制

由于很多工程項(xiàng)目用地都涉及林地,為切實(shí)保護(hù)和管理好林地，建議借鑒國土部門“土地預(yù)審”的做法，發(fā)改部門在項(xiàng)目立項(xiàng)審批前，對涉及使用林地的，應(yīng)要求林業(yè)部門提供預(yù)審意見。這樣有利于林業(yè)主管部門在項(xiàng)目立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)提前介入，全面掌握項(xiàng)目特別是大型重點(diǎn)項(xiàng)目的選址、規(guī)劃情況，科學(xué)、合理地為審批機(jī)關(guān)和用地單位提供規(guī)劃選址意見，引導(dǎo)用地單位節(jié)約集約使用林地。

4.5 進(jìn)一步放寬征占用林地先行使用林地政策

“十三五”期間云南省加快“五網(wǎng)”建設(shè)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施，著力轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。公路、鐵路、油氣管線、水利水電等重點(diǎn)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的橋梁、隧道、圍堰、導(dǎo)流(渠)洞、進(jìn)場道路和輸電設(shè)施等控制性單體工程和配套工程，可根據(jù)省政府或省政府相關(guān)部門有關(guān)開展前期工作的批準(zhǔn)文件，由省級林業(yè)主管部門辦理控制性單體工程和配套工程先行使用林地審核手續(xù)。

[1] 國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院.云南省森林資源連續(xù)清查第八次復(fù)查成果[Z].2012.

[2] 云南省委、省政府.云南省五大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)[Z].2016.

[3] 云南省人民政府.云南省土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)[Z].2009.

[4] 云南省人民政府.云南省林地保護(hù)利用規(guī)劃(2010—2020年)[Z].2012.

[5] 魏雪峰，龍廷位.云南省占用征收林地定額調(diào)查研究報告[Z].2016.

[6] 沈宏英. 福安市征占用林地現(xiàn)狀及對策[J].防護(hù)林科技，2015(8)：80-81.

[7] 梁潤深.提高廣東省建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報告編制質(zhì)量對策探討[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2015，40(6)：70-74.

[8] 丁輝明. 廣東省林地使用管理存在的問題與建議[J]. 內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設(shè)計，2015(9)：6-7.

Status and Countermeasures of Forestland Requisition and Occupationin Yunnan during the 12th Five-Year Plan

WU Jianguo, WEI Xuefeng

(Yunnan Institute of Forest Inventory and Planning, Kunming 650051,China)

During the period of the twelfth five-year plan, 4464 construction projects using forestland were examined and approved in Yunnan, involving traffic, energy, electric power, water infrastructure, mineral resources exploitation, tourism development, etc. This paper analyzes the contradiction between the quota of forestland requisition and occupation and the requirement of actual used forestland, the exisiting problem of using forestland illegally, and the low compensation standards for construction projects using forestland, but also suggests to reduce the area of requisitioned and occupied forestland by using less land, develop standards for forestland compensation and resettlement subsidy, set up the mechanism of preliminary hearing, adopt a more liberal policy on the priority of forestland requisition and occupation.

forestland requisition and occupation; construction projects using forestland; using forestland illegally; compensation standards; mechanism of preliminary hearing

2017-05-17.

吳建國(1982-)，男，四川簡陽人，助理工程師.從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作. 通訊作者：魏雪峰(1974-)，男，云南曲靖人，高級工程師.從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃工作.

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.03.012

S75；F301.24

B

1671-3168(2017)03-0051-03