董曉倩，孫一平

(1.北京化工大學(xué) 公共管理系,北京 100029；2.中共北京市委黨校 政治學(xué)教研部,北京 100044)

組合式公正觀：我國(guó)社會(huì)公正原則的構(gòu)建與政策達(dá)成

董曉倩1，孫一平2

(1.北京化工大學(xué) 公共管理系,北京 100029；2.中共北京市委黨校 政治學(xué)教研部,北京 100044)

當(dāng)今國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)一個(gè)重要議題是如何通過(guò)公共政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)公正觀可以理解為以馬克思主義公正觀為核心，不同程度地融合了儒家社群主義、中國(guó)現(xiàn)實(shí)價(jià)值取向和現(xiàn)代社會(huì)理念等因素的組合式公正觀。在政治系統(tǒng)理論的分析框架下，實(shí)現(xiàn)組合式公正觀的政策路徑是通過(guò)在政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，追求實(shí)質(zhì)公正和程序公正的雙重目標(biāo)，最終達(dá)到政策效果。以此種方式考察我國(guó)住房保障政策，可以得出我國(guó)現(xiàn)行住房保障政策在同時(shí)實(shí)現(xiàn)外部公正和內(nèi)部公正的雙重目標(biāo)上，還有很大的調(diào)整空間。

組合式公正觀；程序公正；實(shí)質(zhì)公正；公共政策

當(dāng)今國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)一個(gè)重要議題是如何通過(guò)公共政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。近年來(lái)，我國(guó)政府越來(lái)越重視社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)路徑問(wèn)題。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉作為全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；黨的十八屆四中全會(huì)明確加快完善體現(xiàn)“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”的法律制度，從而為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的政策路徑進(jìn)一步指明了方向。然而，我國(guó)政府在加大對(duì)政策的調(diào)整力度的同時(shí)，社會(huì)各方針對(duì)現(xiàn)行政策的爭(zhēng)議不斷，如對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助政策同時(shí)存在供給不足和“養(yǎng)懶漢”問(wèn)題的詬?。粚?duì)現(xiàn)行收入分配政策帶來(lái)行業(yè)間不合理收入差距的批評(píng)；對(duì)自住型商品房、公租房選址、設(shè)計(jì)等帶來(lái)社會(huì)排斥的質(zhì)疑；對(duì)“多校劃片”過(guò)程中如何保障機(jī)會(huì)公平的擔(dān)心等，這些問(wèn)題反映出我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，如何通過(guò)公共政策最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的問(wèn)題，既是一個(gè)必須予以回應(yīng)的重大理論問(wèn)題，也是一個(gè)不容回避而必須予以破解的重大實(shí)踐課題。本文試圖通過(guò)一種價(jià)值組合的方式闡述我國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)公正觀，并探索運(yùn)用政治系統(tǒng)理論的分析框架，通過(guò)實(shí)現(xiàn)公共政策過(guò)程中實(shí)質(zhì)公正和程序公正的雙重目標(biāo)，找到組合式公正觀的政策達(dá)成路徑。

一、公正與政策：以公共政策實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的脈絡(luò)梳理

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞社會(huì)公正的內(nèi)涵和原則、公共政策的公共性與公平性的特征、公共政策的目標(biāo)與價(jià)值取向、公共政策的程序公正或?qū)嵸|(zhì)公正等一系列議題開(kāi)展了大量研究，對(duì)社會(huì)公正與公共政策的關(guān)系進(jìn)行多角度的論述。其中，關(guān)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的政策路徑研究，集中在以下四個(gè)方面：

1.強(qiáng)調(diào)公共政策對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要性?？煞譃閮蓚€(gè)層面：其一，從公共政策的特征和屬性上看，學(xué)者普遍認(rèn)同，政府在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正方面負(fù)有不可替代的重要責(zé)任，而公共政策作為政府公共管理的主要手段和工具，在保證與促進(jìn)社會(huì)公正方面亦應(yīng)發(fā)揮重要的功能。同時(shí)，公共政策本質(zhì)上是關(guān)涉大多數(shù)人利益的公共性的問(wèn)題。公共政策的公共性決定了其公平、正義的價(jià)值取向。公共政策的公共性與社會(huì)公平的價(jià)值訴求具有內(nèi)在統(tǒng)一性。其二，從社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)載體上看，有的學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)公正必須通過(guò)社會(huì)政策體系才能夠具體地得以體現(xiàn)。社會(huì)政策是公正在社會(huì)領(lǐng)域的具體化，公正的社會(huì)功能在很大程度上是通過(guò)社會(huì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。維護(hù)社會(huì)公正以及社會(huì)秩序的正常穩(wěn)定需要公共政策發(fā)揮主導(dǎo)作用。要提高社會(huì)公正的程度，就要提高公共政策的質(zhì)量。

2.強(qiáng)調(diào)公正價(jià)值對(duì)于政策目標(biāo)、政策結(jié)果的重要性。公正的程序可以影響人們對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)。一些研究也發(fā)現(xiàn)如果公共政策的制定過(guò)程是公正的，人們會(huì)更接受該政策，會(huì)更信任政府。一些學(xué)者將政策目標(biāo)定位在為貧困群體帶來(lái)更多機(jī)會(huì)。

3.強(qiáng)調(diào)政策過(guò)程要符合程序公正。國(guó)內(nèi)政策學(xué)的相關(guān)學(xué)者，更愿意從公共政策的視角分析，淡化反映在公正觀上的爭(zhēng)議，著重從程序公正的角度對(duì)公共政策提出規(guī)范性要求和具體措施。如強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督，通過(guò)政策主體的行動(dòng)、政策目標(biāo)的設(shè)定、政策工具的選擇實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，通過(guò)滿(mǎn)足公民參與并決定決策，程序過(guò)程中公民地位平等，保證決策過(guò)程的價(jià)值中立性和決策程序的自治等方面實(shí)現(xiàn)程序公正，通過(guò)政策議題的觸發(fā)、公共議題的建構(gòu)、公共政策的實(shí)施與評(píng)估等方面實(shí)現(xiàn)程序公正，或者以公共政策的視角闡述政策應(yīng)在體制、主體、過(guò)程等三個(gè)維度實(shí)現(xiàn)公正，等等。

相對(duì)而言，國(guó)外政策學(xué)的相關(guān)學(xué)者則更多地從公共政策的權(quán)力劃分、功能配置、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等方面，考察與社會(huì)公正的相關(guān)性，并通過(guò)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值。一些學(xué)者聚焦于具體政策，在住房保障領(lǐng)域提出混合福利彌補(bǔ)針對(duì)少數(shù)族裔的政策空白、在教育領(lǐng)域提出由民眾參與制定逐級(jí)累積的職業(yè)證書(shū)項(xiàng)目，等等。

4.強(qiáng)調(diào)政策結(jié)果要符合實(shí)質(zhì)公正。一些學(xué)者認(rèn)為，判定公共政策是否能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公正，最基本的是要考察這一政策的結(jié)果是否合乎實(shí)質(zhì)公正的要求，并將公正觀所要求的公正原則轉(zhuǎn)化成政策依據(jù)，如果政策結(jié)果符合公正原則的要求，便實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公正。如提出公共政策應(yīng)在間接層面堅(jiān)持補(bǔ)償、懲罰和獎(jiǎng)賞的公平正義的統(tǒng)一，在最終意義上必須努力實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，或認(rèn)為公共政策應(yīng)符合按貢獻(xiàn)分配原則、合理差別原則和補(bǔ)償性原則，等等。

現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究，提及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的政策路徑已為數(shù)不少。盡管大多數(shù)因文章自身的主題關(guān)注了社會(huì)公正或公共政策的其他問(wèn)題，因而只能在行文中間接地進(jìn)行較小篇幅甚至是一筆帶過(guò)地間接闡述，但關(guān)于社會(huì)公正的政策達(dá)成的討論，卻廣泛地涉及社會(huì)公正與公共政策的關(guān)系、程序公正的實(shí)現(xiàn)路徑、實(shí)質(zhì)公正的具體原則以及具體政策的個(gè)案分析等，這具有毋庸置疑的意義。這些國(guó)內(nèi)外研究具有顯著的實(shí)踐意義與理論價(jià)值，是本文的重要啟發(fā)，為本文的寫(xiě)作提供了重要的理論參考與文獻(xiàn)支持。同時(shí)，這些研究留下的空間主要在于：

(1)對(duì)社會(huì)公正觀的認(rèn)識(shí)，因?yàn)閮r(jià)值選擇上的分歧，無(wú)論在學(xué)界、政界，還是民間，都未達(dá)成共識(shí)。但同時(shí)，公正價(jià)值的共識(shí)是公共政策制定的出發(fā)點(diǎn)，民主決策本身就是在尋求對(duì)公正價(jià)值的最大共識(shí)。即便我們很難在現(xiàn)實(shí)中達(dá)成這種最大共識(shí)，也應(yīng)該尋求相對(duì)共識(shí)。

對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)而言，尤為重要。由于對(duì)改革尚未達(dá)成最大限度的共識(shí)，一些部門(mén)和地方政府出現(xiàn)改革的空轉(zhuǎn)；由于對(duì)什么是社會(huì)公正沒(méi)有最大限度的共識(shí)，政府的公正理念與民眾的公平感不相符，加深了“塔西佗陷阱”。因此，公正原則的探討對(duì)公共政策而言，是有積極意義的。在這一層面上，國(guó)外政治哲學(xué)家，一方面通過(guò)運(yùn)用某種分配正義原則或平等原則引導(dǎo)分配政策的制定；另一方面，根據(jù)多元社會(huì)的特征，開(kāi)始探索通過(guò)價(jià)值組合的方式構(gòu)建新的社會(huì)公正原則，如提出將某種價(jià)值(如團(tuán)結(jié))補(bǔ)充到某種公正理論中，或者將兩種公正理論進(jìn)行整合，價(jià)值組合的方式在公正理論的建構(gòu)中逐漸被有意或無(wú)意地采用，但目前，還缺少對(duì)價(jià)值組合的可行性和方式進(jìn)行更為深入的論證。在公正觀的價(jià)值融合與貫通方面，還有很大的研究空間。

(2)對(duì)能夠有效融合程序公正和實(shí)質(zhì)公正，進(jìn)行政策分析的系統(tǒng)研究尚有不足。一方面探討公共政策的公正原則的相關(guān)文獻(xiàn)，較少考慮政策環(huán)境的問(wèn)題，因此，往往存在社會(huì)公正原則與公共政策“兩層皮”的困境，這也是近年來(lái)西方學(xué)者討論的焦點(diǎn)之一。公共政策的運(yùn)行本應(yīng)遵從公正原則的訴求，但以往研究對(duì)公正原則的闡述要么過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法運(yùn)用到公共政策的制定和評(píng)估中；要么過(guò)于苛刻，無(wú)法通過(guò)具體政策實(shí)現(xiàn)，如對(duì)運(yùn)氣平等主義理論的政策可行性的考察等。因此，構(gòu)建既邏輯自洽又能被公共政策吸納的公正觀，仍是政治學(xué)的前沿問(wèn)題之一。

同時(shí)，探討實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的政策路徑的文獻(xiàn)，多局限于程序公正的視角。程序公正是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要內(nèi)容，實(shí)質(zhì)公正無(wú)法脫離程序公正而存在，但程序公正并不必然帶來(lái)實(shí)質(zhì)公正的結(jié)果，如程序公正缺乏對(duì)人本身的關(guān)注，國(guó)內(nèi)外政府經(jīng)常會(huì)制定出損害人尊嚴(yán)的福利政策，從程序上講，符合程序公正，但其政策效果不盡如人意。如何實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正和程序公正的雙重目標(biāo)，同時(shí)確保實(shí)質(zhì)公正所反映的公正原則是合理的、可操作的？這是目前在此領(lǐng)域所面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)外學(xué)者開(kāi)始嘗試將一種公正原則貫穿于整個(gè)公共政策過(guò)程，但仍然處在初級(jí)階段，缺乏十分成熟的研究成果?；谝陨系姆治?，本文試圖以?xún)r(jià)值組合的路徑構(gòu)建一種公正觀——組合式公正觀。

二、何謂公正：以?xún)r(jià)值組合構(gòu)建社會(huì)公正的邏輯闡釋

當(dāng)今時(shí)代的一個(gè)重要特征是價(jià)值多元化和利益多元化。在這樣的環(huán)境里，很難僅用純粹單一價(jià)值的至善論指導(dǎo)所有社會(huì)實(shí)踐。治理現(xiàn)代化視域下的公正觀必然是一個(gè)既堅(jiān)持馬克思主義公正原則，又兼容并包，吸收其他有益價(jià)值的組合式公正觀。組合式公正觀，在對(duì)多種價(jià)值進(jìn)行排序、融合后，呈現(xiàn)出來(lái)的是一個(gè)具有價(jià)值的內(nèi)核，同時(shí)隨著理念的更新、時(shí)代的變化而與時(shí)俱進(jìn)的價(jià)值體系。作為一種抽象的公正原則，組合式公正觀更多地表現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)有的價(jià)值取向的取舍，那么，如何取舍？如何實(shí)現(xiàn)組合？應(yīng)該以什么樣的價(jià)值為不變的核心價(jià)值？

1.馬克思主義公正觀：組合式公正觀的核心價(jià)值。馬克思主義公正觀至少在兩個(gè)層面上對(duì)當(dāng)代中國(guó)解決社會(huì)不公的問(wèn)題有指導(dǎo)意義。

(1)馬克思從歷史唯物主義的視角，通過(guò)對(duì)資本主義剝削的譴責(zé)，將公正置于社會(huì)關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)了人與人關(guān)系的平等。馬克思主義公正觀告訴我們平等的深化在于生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的進(jìn)步。一方面我們要解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，繼續(xù)積累并豐富物質(zhì)財(cái)富，為再分配提供充足的資金支持；另一方面，糾正不正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)關(guān)系，在對(duì)生產(chǎn)方式的變革中，認(rèn)識(shí)人與人的相互關(guān)系，保證對(duì)人的同等尊重和關(guān)切。首先，馬克思將人的本質(zhì)看作實(shí)踐，因而平等的本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)人與人之間關(guān)系的平等，這在《神圣家族》一書(shū)中有所體現(xiàn)：“平等是人在實(shí)踐領(lǐng)域中對(duì)自身的意識(shí)，也就是意識(shí)到別人是和自己平等的人，人把別人當(dāng)作和自己平等的人來(lái)對(duì)待……也就是說(shuō)，它表明人對(duì)人的社會(huì)的關(guān)系或人的關(guān)系?！盵1]其次，人與人的關(guān)系必須建立在每個(gè)人的生活同等重要這一假設(shè)上，社會(huì)上所有的人都應(yīng)有平等的地位。馬克思就曾提出：“現(xiàn)代的平等要求……更應(yīng)當(dāng)是，從人的這種共同特性中，從人就他們是人而言這種平等中，引申出這樣的要求：一切人，或至少一個(gè)國(guó)家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)該有平等的政治地位和社會(huì)地位?！盵2]在等級(jí)意識(shí)仍廣泛存在的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，強(qiáng)調(diào)人與人關(guān)系的平等，保證對(duì)人的同等尊重和關(guān)切，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

(2)馬克思從對(duì)社會(huì)主義按勞分配的批評(píng)，得出由個(gè)人不能負(fù)責(zé)的偶然因素導(dǎo)致的不平等也是不公正的。馬克思說(shuō)，社會(huì)主義的按勞分配默認(rèn)“勞動(dòng)者的不同等的個(gè)人天賦，從而不同等工作能力，是天然特權(quán)。所以就它的內(nèi)容來(lái)講，它像一切權(quán)利一樣是一種不平等的權(quán)利”。例如，“一個(gè)勞動(dòng)者已經(jīng)結(jié)婚，另一個(gè)則沒(méi)有；一個(gè)勞動(dòng)者的子女較多，另一個(gè)的子女較少，如此等等。因此，在提供的勞動(dòng)時(shí)間相同、從而由社會(huì)消費(fèi)基金中分得的份額相同的條件下，其中一個(gè)人事實(shí)上所得到的比另一個(gè)人多些，也就比另一個(gè)人富些，如此等等”[3]。如何消除偶然的不利因素對(duì)個(gè)人的影響，這也是自羅爾斯以來(lái)討論的熱點(diǎn)話(huà)題。馬克思主義的公正觀是要實(shí)現(xiàn)一個(gè)“鈍于稟賦”的公正社會(huì)。這也為當(dāng)代中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正指明了方向。

基于馬克思主義公正觀，可以得出組合式公正觀的內(nèi)核，即社會(huì)公正的基本要求可概括為：一是保障每個(gè)人平等的尊嚴(yán)和基本權(quán)利；二是以弱者優(yōu)先為前提，消除個(gè)人不能負(fù)責(zé)的不利的自然和社會(huì)因素。但僅此兩點(diǎn)難以為所有分配政策提供足夠的價(jià)值依據(jù)，需要在堅(jiān)持馬克思主義公正觀的基礎(chǔ)上，包容更多人所普遍認(rèn)可的價(jià)值。

2.價(jià)值的博弈：如何實(shí)現(xiàn)組合。價(jià)值組合路徑下的社會(huì)公正觀，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)不同價(jià)值間的組合，在某一問(wèn)題上達(dá)成最大限度的共識(shí)，而政策制定者往往會(huì)依據(jù)社會(huì)上獲得支配地位的公正觀確定政策的位置，因此，組合式的公正觀能夠有效引導(dǎo)公共政策的制定和實(shí)施。價(jià)值組合的方式要求公共政策的價(jià)值取向以馬克思主義公正觀為基礎(chǔ)，同時(shí)容納更多其他價(jià)值，如團(tuán)結(jié)友愛(ài)、回歸生活、尊重家庭、個(gè)人責(zé)任等。通過(guò)對(duì)社會(huì)公正的內(nèi)涵進(jìn)行補(bǔ)充和豐富，從而建立社會(huì)公正與公共政策的有效鏈接。如“以房養(yǎng)老”政策試行以來(lái)，響應(yīng)者寥寥。原因之一在于保障人權(quán)、老有所養(yǎng)不能作為政策制定的全部?jī)r(jià)值，還應(yīng)考慮到房留后代的傳統(tǒng)觀念和孝道感恩的傳統(tǒng)價(jià)值；如最低保障政策帶來(lái)的“養(yǎng)懶漢”問(wèn)題，原因之一在于弱者優(yōu)先不能作為政策制定的全部?jī)r(jià)值，還應(yīng)考慮到個(gè)人責(zé)任這一現(xiàn)代理念和自強(qiáng)不息的傳統(tǒng)價(jià)值；等等。即便將弱勢(shì)優(yōu)先作為單一公正原則的理?yè)?jù)是充分的，它的政策達(dá)成也是不具有操作性的，只有將責(zé)任和協(xié)商的觀念補(bǔ)充到“弱勢(shì)優(yōu)先”之中，才能對(duì)社會(huì)公正的政策達(dá)成產(chǎn)生有益且有效的引導(dǎo)。

本文支持一種價(jià)值組合的路徑，但并不是任何一個(gè)我們認(rèn)同的價(jià)值補(bǔ)充進(jìn)馬克思主義公正觀都能使其變得更有說(shuō)服力。對(duì)于用于組合的價(jià)值，還需要認(rèn)真地辨別。組合式公正觀需要一些有效的價(jià)值組合，一方面克服傳統(tǒng)馬克思主義公正觀中的不足；另一方面，又不背離馬克思主義的理想。同時(shí)，價(jià)值組合不同于多元價(jià)值的復(fù)合和重疊，后者是具有并列關(guān)系的價(jià)值融合，而前者是以一個(gè)價(jià)值為中心，其他價(jià)值在不同的情況下進(jìn)行補(bǔ)充的組合方式。一個(gè)一元化的公正原則很難為所有分配政策提供足夠的價(jià)值依據(jù)，需要用人們普遍認(rèn)可的其他價(jià)值彌補(bǔ)其空白。價(jià)值組合下的公正原則是運(yùn)用馬克思主義公正觀，結(jié)合中國(guó)實(shí)際的研究嘗試，也是對(duì)于社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)公正問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性研究嘗試。它具有現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性，更能與現(xiàn)實(shí)的公共政策相鏈接。

三、如何公正：組合式公正觀的政策達(dá)成

將組合式公正觀從單純的抽象價(jià)值轉(zhuǎn)變成能夠指導(dǎo)實(shí)踐的可行的系統(tǒng)理論，這本身是個(gè)復(fù)雜而繁重的工程，同時(shí)具體到不同的領(lǐng)域又有不同的價(jià)值組合形式。組合式公正觀所內(nèi)涵的公正原則既是公共政策的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)歸宿，也是實(shí)質(zhì)公正的內(nèi)容，這種實(shí)質(zhì)公正不僅要體現(xiàn)于政策的結(jié)果，還要體現(xiàn)于政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，并通過(guò)程序公正加以實(shí)現(xiàn)。實(shí)質(zhì)公正需要以程序公正為前提。程序公正是實(shí)質(zhì)公正的必然要求。判定一種程序是否公正，最基本的是要考察這一程序的選擇是否符合實(shí)質(zhì)公正的要求。同時(shí)，程序公正具有雙向價(jià)值：一方面具有工具價(jià)值，通過(guò)程序本身的自治、理性選擇等功能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正的要求；另一方面，具有內(nèi)在價(jià)值，程序公正本身也體現(xiàn)了公共政策過(guò)程中對(duì)公民權(quán)利的尊重和社會(huì)秩序的自覺(jué)合理建構(gòu)[4]。因此，從公共政策的角度看，組合式公正觀的政策達(dá)成是在追求同時(shí)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正和程序公正的雙重目標(biāo)。

1.一個(gè)總體性的思路：政治系統(tǒng)理論的分析框架。公共政策問(wèn)題是政策科學(xué)走向深入的結(jié)果，政策科學(xué)的前提和基礎(chǔ)就是基于特定價(jià)值的考量。拉斯韋爾將公共政策看作“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”。西蒙、戴伊、鄧恩、馬約恩等學(xué)者都強(qiáng)調(diào)了對(duì)政策進(jìn)行價(jià)值分析的重要性。其中，行為主義政治學(xué)代表人物戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值做出的權(quán)威性的分配，具有價(jià)值分配的功能。他將政治系統(tǒng)作為公共政策分析中最具解釋力的模型，把政策主體設(shè)想為政治系統(tǒng)，政策過(guò)程遵循“輸入—決策—輸出—反饋”的運(yùn)行過(guò)程。

組合式公正觀的政策達(dá)成，需要通過(guò)分解公正原則要素的方式，將實(shí)質(zhì)公正的要求與程序公正的要求統(tǒng)一于政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。

(1)按照伊斯頓的理論，政治系統(tǒng)與環(huán)境發(fā)生“輸入”與“輸出”的互動(dòng)以維持自身的平衡，“輸入”由“要求”和“支持”兩個(gè)部分構(gòu)成。環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)施加壓力形成“要求”；政府和社會(huì)對(duì)特定價(jià)值的追求形成“支持”。這種特定的價(jià)值，在組合式公正觀的視角下，是以馬克思主義公正觀為基礎(chǔ)，不同程度地融合儒家社群主義、中國(guó)現(xiàn)實(shí)價(jià)值取向和現(xiàn)代社會(huì)理念等因素?！耙蟆焙汀爸С帧钡墓餐饔锰峁┝斯舱咧贫ǖ脑瓌?dòng)力。如對(duì)城市中常住非本地居民不平等待遇的反思，推動(dòng)了積分落戶(hù)政策的制定，同時(shí)積分落戶(hù)政策的目標(biāo)是讓常住本地的外地人有機(jī)會(huì)享受到和本地人相同的公共服務(wù)。這也是權(quán)利平等的價(jià)值導(dǎo)向。

(2)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正，就需要對(duì)社會(huì)公正觀的要素進(jìn)行分解，如參與組合的價(jià)值、針對(duì)的群體、適用的條件、具體內(nèi)容等，并將不同的要素與程序公正的要求相融合，如在政策目標(biāo)、對(duì)象和工具選擇上，程序公正要求公民參與、民主決策，實(shí)質(zhì)公正要求弱勢(shì)者優(yōu)先，那么在政策制定過(guò)程的平等協(xié)商中，就應(yīng)制定規(guī)則，在代表參加名額和代表發(fā)言名額上，給弱勢(shì)者更多表達(dá)利益訴求的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，實(shí)質(zhì)公正和程序公正也提出不同的要求。如在貧困生資助政策的執(zhí)行中，程序公正要求信息公開(kāi)、有效監(jiān)督，實(shí)質(zhì)公正則要求保護(hù)個(gè)人隱私、保障個(gè)人尊嚴(yán)，那么公共政策的執(zhí)行應(yīng)是公開(kāi)某種量化的標(biāo)準(zhǔn)以保證程序公正，同時(shí)盡量通過(guò)大數(shù)據(jù)，以“零參與”的方式簡(jiǎn)化受資助者的參與度，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正。

(3)在政策評(píng)估過(guò)程中，程序公正要求通過(guò)引入第三方評(píng)估的方式，保證評(píng)估結(jié)果的客觀性與科學(xué)性，因?yàn)榈谌皆u(píng)估在評(píng)估過(guò)程中具有其專(zhuān)業(yè)性與獨(dú)立性的優(yōu)勢(shì)。而實(shí)質(zhì)公正則要求評(píng)估的內(nèi)容與政策目標(biāo)相一致，主要評(píng)估政策結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)了特定價(jià)值。

綜上，在政策過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正和程序公正雙重目標(biāo)的整體性思路是：第一，政策目標(biāo)的制定應(yīng)遵循民主決策的程序，并以最大限度的共識(shí)作為政策的價(jià)值導(dǎo)向；第二，政策實(shí)施的過(guò)程應(yīng)保證信息公開(kāi)，同時(shí)滿(mǎn)足以人為本的價(jià)值訴求；第三，政策執(zhí)行中的反饋和監(jiān)督應(yīng)保證渠道暢通，同時(shí)對(duì)特定目標(biāo)群體予以更多的關(guān)注；第四，政策結(jié)果的評(píng)估應(yīng)實(shí)施“第三方評(píng)估”機(jī)制，同時(shí)以程序公正和實(shí)質(zhì)公正的雙重標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)政策。

2.個(gè)案驗(yàn)證：以住房保障政策為例。組合式公正觀的政策達(dá)成路徑還需要通過(guò)具體政策加以檢驗(yàn)。之所以選擇住房保障政策，是因?yàn)榻鼛啄?，住房保障政策成為全社?huì)關(guān)注的話(huà)題。2013年10月，北京首例“保障房家庭集體狀告政府案”開(kāi)庭；2015年年初，關(guān)于保障房輪候家庭、無(wú)房的“夾心層”誰(shuí)更該優(yōu)先申請(qǐng)自住型商品房的爭(zhēng)論也不斷擴(kuò)大。如何設(shè)計(jì)出合理有效的住房保障政策，以實(shí)現(xiàn)公平正義，成為目前城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。

(1)機(jī)會(huì)公平與免于社會(huì)排斥住房保障政策價(jià)值取向。組合式公正觀在兩個(gè)層面上對(duì)住房保障政策提出要求：一方面住房政策要促進(jìn)整個(gè)社會(huì)體系的公正的實(shí)現(xiàn)(暫稱(chēng)為“外部公正”)，它要滿(mǎn)足社會(huì)公正對(duì)此領(lǐng)域的基本訴求，如滿(mǎn)足居住權(quán)、消除社會(huì)排斥等價(jià)值都需要適當(dāng)?shù)淖》空撸涣硪环矫?，住房政策本身所包含的住房分配機(jī)制要體現(xiàn)社會(huì)公正原則(暫稱(chēng)為“內(nèi)部公正”)，如廉租房準(zhǔn)入退出的機(jī)會(huì)公平等。外部公正與內(nèi)部公正的區(qū)別在于外部公正是社會(huì)公正的整體架構(gòu)，它提供一個(gè)實(shí)現(xiàn)理想社會(huì)的目標(biāo)；而內(nèi)部公正則是在外部公正的框架之下，對(duì)稀缺資源分配的排序，它提供一個(gè)實(shí)現(xiàn)理想社會(huì)的路徑。二者是目標(biāo)與方法的關(guān)系，但考察起來(lái)又相對(duì)獨(dú)立。能夠促進(jìn)外部公正的政策不必然實(shí)現(xiàn)內(nèi)部公正，如把5套房子分給10個(gè)有需要的人，無(wú)論誰(shuí)得到，都會(huì)促進(jìn)外部公正，但10個(gè)人如何排序可能會(huì)違背機(jī)會(huì)公平的原則；能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部公正的政策不必然促進(jìn)外部公正，如集中區(qū)域建保障房，即使做到住房分配的機(jī)會(huì)公平，也會(huì)造成社會(huì)隔離、貧富分化。住房保障政策的價(jià)值取向就要求外部公正與內(nèi)部公正的統(tǒng)一，即是機(jī)會(huì)公平與免于社會(huì)排斥的組合。

中國(guó)現(xiàn)行的住房保障政策其背后的價(jià)值取向往往是將外部公正和內(nèi)部公正割裂開(kāi)，只實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)公平和免于社會(huì)排斥中的一個(gè)。而孤立地依附于一種價(jià)值取向?qū)е聦?duì)另一種價(jià)值取向的背離。而外部公正與內(nèi)部公正在理論上和實(shí)踐中是可以相統(tǒng)一的。例如，社會(huì)排斥理論認(rèn)為社會(huì)排斥往往發(fā)生于不同的社會(huì)政策層面，當(dāng)社會(huì)政策系統(tǒng)化地拒絕向某些社會(huì)群體提供資源，使之不能完全參與社會(huì)生活時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)排斥。而社會(huì)排斥產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是政府追求的機(jī)會(huì)公平只是形式上的，而非實(shí)質(zhì)的機(jī)會(huì)公平。

(2)以住房保障政策達(dá)成公平正義的基本路徑。

第一，在住房保障政策的制定層面。首先，通過(guò)樹(shù)立實(shí)質(zhì)的機(jī)會(huì)公平原則實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正。在住房領(lǐng)域，基于機(jī)會(huì)公平的分配原則要求：一是不但要使處于同等狀況的人擁有同等“住有所居”的機(jī)會(huì)，而且要在政策的制定和工具的選擇上維護(hù)每個(gè)人的尊嚴(yán)；二是不但要使處于各個(gè)階層的人都有房可住，而且要盡量避免集中區(qū)域建設(shè)保障房。集中建設(shè)的問(wèn)題在于，盡管政府投入大量資金及土地資源，但保障性住房大多在市區(qū)邊緣，交通不便，配套設(shè)施不全，無(wú)法解決孩子上學(xué)難、老人養(yǎng)老難、看病就醫(yī)難、上班路程遠(yuǎn)等問(wèn)題，同時(shí)，也造成社會(huì)隔離，人為地將城市劃分出窮人區(qū)和富人區(qū)，違反了外部公正的原則。對(duì)于保障性住房選址政策，應(yīng)推行混合居住模式，即建立以配建方式為主、以集中建設(shè)為輔的保障性住房提供模式。通過(guò)多種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)商品房開(kāi)發(fā)商參與保障性住房配建工作，并加強(qiáng)對(duì)以配建方式建成的公租房的管理和服務(wù)。其次，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、意見(jiàn)征集、訪(fǎng)談等問(wèn)政于民的形式實(shí)現(xiàn)程序公正。程序公正不是對(duì)價(jià)值的補(bǔ)充，而是以科學(xué)、民主的決策實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正的目標(biāo)。因此，程序公正要求：其一，拓寬公民參與的渠道與方式。健全聽(tīng)證制度、咨詢(xún)制度，為公共政策的制定提供科學(xué)依據(jù)；其二，按照法定的方式、步驟制定政策，以最有效的方式實(shí)現(xiàn)公共利益。保障房從立項(xiàng)、資金投入、建設(shè)、分配、享用、權(quán)屬等各方面各環(huán)節(jié)都有效果政策，如何在這些政策層面體現(xiàn)社會(huì)公平正義價(jià)值？其首要保證是以法定程序制定政策。

第二，在住房保障政策的執(zhí)行層面。從實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公正的角度看，政策執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)以維護(hù)人的正當(dāng)利益、人的尊嚴(yán)為底線(xiàn)。而現(xiàn)實(shí)中存在保障房建筑材料和結(jié)構(gòu)差、窗戶(hù)設(shè)計(jì)不合理等問(wèn)題，盡管在程序上符合要求和相關(guān)規(guī)定，但實(shí)際結(jié)果卻損害了人的正當(dāng)利益，有違于對(duì)人的尊重。其原因在于住房開(kāi)發(fā)建設(shè)和后期管理運(yùn)營(yíng)是相分離的。開(kāi)發(fā)企業(yè)在配建保障房過(guò)程中，會(huì)在不違規(guī)的情況下，想盡辦法追逐利潤(rùn)。開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)集中在住房銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，而與一般的商品房開(kāi)發(fā)相比，保障性住房的開(kāi)發(fā)僅僅能夠獲得很少的利潤(rùn)。一種保證實(shí)質(zhì)公正的可行做法是將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)整合在一起，建立保障性住房集成模式，通過(guò)后期運(yùn)營(yíng)收益補(bǔ)償前期的開(kāi)發(fā)成本。

第三，在住房保障政策的評(píng)估層面。實(shí)質(zhì)公正要求評(píng)估現(xiàn)行的住房保障政策是否真實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)了外部公正和內(nèi)部公正的雙重目標(biāo)，通過(guò)對(duì)準(zhǔn)入退出機(jī)制、分配監(jiān)管機(jī)制的評(píng)估，對(duì)保障房住戶(hù)的切身感受、同區(qū)域內(nèi)商品房業(yè)主和公租房租戶(hù)的不同需求等方面的調(diào)查，為調(diào)整政策提供合理、科學(xué)的依據(jù)，從而有效達(dá)成社會(huì)公正。同時(shí)，程序公正要求制定并實(shí)施有效的社會(huì)監(jiān)督反饋機(jī)制和公共政策公平性評(píng)估制度，通過(guò)程序公正達(dá)到實(shí)質(zhì)公正的效果。例如，強(qiáng)化人大問(wèn)責(zé)政府的權(quán)威，提高人大的民意整合能力，保證人大的問(wèn)責(zé)能夠體現(xiàn)組合式社會(huì)公正觀所蘊(yùn)含的多元價(jià)值訴求，保證人大的問(wèn)責(zé)能夠有效推動(dòng)社會(huì)公正。

[1] 馬克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1958：48.

[2] 馬克思恩格斯全集：第20卷[M].北京：人民出版社，1971:120.

[3] 馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1971:304-305.

[4] 李建華.公共政策程序正義及其價(jià)值[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2009，(1)：64-70.

[責(zé)任編輯：劉建明]

2017-08-12

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國(guó)轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的政策路徑研究”(17CZZ040)、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“我國(guó)社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”(ZY1634)階段性成果

董曉倩(1983—)，女，遼寧本溪人，管理學(xué)博士，講師，碩士研究生導(dǎo)師，從事公共治理與公共政策研究；孫一平(1982—)，男，黑龍江哈爾濱人，法學(xué)博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事當(dāng)代政治哲學(xué)研究。

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1000-8594(2017)06-0027-05