李 衛(wèi) 華

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620)

慈善組織的公共責(zé)任與信息公開

李 衛(wèi) 華

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620)

慈善是一種公共責(zé)任，慈善組織以公眾的普遍參與和信任為運行基礎(chǔ)，其運轉(zhuǎn)邏輯是“取之于民、用之于民”，以實現(xiàn)社會公益為價值目標。慈善組織的公益性決定了其基本信息、財務(wù)信息、活動信息等都屬于公共信息，都應(yīng)當(dāng)向所有社會成員公開，而不是僅僅向捐贈人公開，即社會公眾與慈善組織具有信息公開的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，社會公眾應(yīng)當(dāng)享有對慈善組織的信息請求權(quán)。慈善組織信息公開的目的是讓公眾了解、理解慈善組織的公益性，并促進慈善組織的健康運行。因而慈善組織的信息公開最重要的是可得性，即公眾可以很便捷地獲悉這些信息，并且很輕松地通過這些信息判斷該組織的公益性，而政府對慈善組織的信息公開負有監(jiān)管職責(zé)。

慈善組織；信息公開；公益性；公共責(zé)任；可得性

近年來，不斷涌現(xiàn)的慈善門事件，如中國紅十字會的“郭美美事件”、中華慈善總會的“尚德詐捐門”、中國青少年發(fā)展基金會的“中非希望工程”等，逐漸觸及人們對慈善組織的信任底線。面對公眾質(zhì)疑和公信力的急劇降低，慈善組織最好的回應(yīng)只能是信息公開，即最大程度地公開捐贈信息、財務(wù)信息與活動信息等慈善信息。通過信息公開來化解公眾質(zhì)疑，回報捐贈人的善舉，當(dāng)然也更好地弘揚慈善的公益理念。

一、慈善是一種不可或缺的公共責(zé)任

慈善在英文中有兩個對應(yīng)的詞：一個是“philanthropy”，由兩個希臘語詞根構(gòu)成。詞根“phil”意為“l(fā)ove”、愛，詞根“anthrop”意為“人”；再加上名詞后綴“y”，“philanthropy”的原意就是“人的愛”。另一個是英文詞匯“charity”，該詞源于拉丁文，本意也是“愛”“給予”的意思。這與漢語中慈善的意思是一致的。許慎在《說文解字》中對“慈善”一詞的注解是：“慈，愛也”，“善，吉也”；《現(xiàn)代漢語詞典》對“慈善”的解釋是：“對人關(guān)懷，富有同情心”[1]。

在西方，慈善是人們向善的責(zé)任和精神寄托，也是人們履行社會責(zé)任的重要方式。慈善思想根源于基督教的“原罪”與“救贖”觀念。人生而有罪，每個人都要用一生的勞作和對他人的博愛為自己贖罪，以求死后靈魂得到安寧并升入天堂。在我國，慈善文化的核心是“仁善”?？鬃悠谂巍叭瞬华氂H其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所言”(《禮記·禮運》)的大同世界；孟子則向往“出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦”(《孟子·滕文公上》)的和諧社會。實際上，中國傳統(tǒng)的“老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼”和“窮則獨善其身，達則兼濟天下”的家國情懷，與西方的“愛人如己”“十一奉獻”情懷，具有相同的精神內(nèi)涵。意即，慈善是一種公共責(zé)任，每一個社會成員都有責(zé)任向社會奉獻自己的力量，每一個人都應(yīng)該盡其所能幫助需要幫助的人。

在慈善責(zé)任的實施主體方面，我國和西方稍有不同。西方社會長期以來形成了“小政府、大社會”的觀念，慈善事業(yè)具有更強的社會性和組織性，包含慈善組織在內(nèi)的非營利組織成為與政府、企業(yè)并列的對社會財富和資源進行再分配的第三部門，也成為西方社會公共治理的主體。以美國為例，2005年有各類基金會7.1萬家，資產(chǎn)總額約5 506億美元；各類非營利機構(gòu)(包括慈善服務(wù)機構(gòu))約170萬個，總資產(chǎn)占美國經(jīng)濟的5%[2]。而在我國，由于長期的“強國家、弱社會”格局在一定程度上抑制了慈善組織的發(fā)展，慈善的社會化程度相對較弱，主要是由政府擔(dān)負推動慈善發(fā)展的重任。這種傳統(tǒng)自古有之，據(jù)《周禮·地官》記載，周王在中央行政官職中設(shè)立地官司徒，以助其教化國民、安定天下，“以保息六養(yǎng)萬民：一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振(賑)窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富”，即關(guān)愛兒童、老有所養(yǎng)、救濟窮困、撫恤貧苦、優(yōu)待殘疾、安撫富人，這些內(nèi)容恰恰正是現(xiàn)代慈善概念的具體內(nèi)容。

改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與社會轉(zhuǎn)型，貧富分化、城鄉(xiāng)分化現(xiàn)象開始出現(xiàn)并不斷加劇。不同階層、不同群體間財富和資源的占有量日益懸殊，新的弱勢群體出現(xiàn)，廣大民眾對社會財富再分配的欲望日漸強烈。同時，城鎮(zhèn)化、人口老齡化現(xiàn)象更加劇了地域公平、代際公平、教育公平、醫(yī)療公平等領(lǐng)域的問題。這些需求對以政府供給為主的社會福利機制帶來了很大的財政壓力，也促使人們尋求更多的力量和途徑加以應(yīng)對。于是，發(fā)展慈善事業(yè)、扶持慈善組織成為一個重要突破口。1994年中華慈善總會成立，并在全國各地分設(shè)了各級慈善機構(gòu)。中國慈善信息平臺顯示，全國入駐組織總數(shù)已達4 144家，據(jù)此推斷，目前我國已有慈善組織超過4 000家[3]。自此，中國的慈善組織在政府主導(dǎo)和支持背景下，逐漸發(fā)展起來。

二、公益性是慈善組織的基本標準

慈善組織以公眾的普遍參與和信任為運行基礎(chǔ)，其核心使命是做公益、扶助弱勢群體、促進社會公平、提高公眾福利。簡單地說，慈善組織的運轉(zhuǎn)邏輯就是“取之于民、用之于民”，實現(xiàn)社會公益。之所以這樣說，主要是因為慈善組織的資金來源具有公共性。

一般來說，慈善組織的籌資渠道有社會捐贈、政府資助、會員繳納、投資收益、產(chǎn)業(yè)收入、彩票收益等。如果只計算單純的資金來源，政府資助在許多國家都是慈善組織資金來源的重要渠道；除了直接的慈善捐助和發(fā)放補助金以外，稅收優(yōu)惠和購買公共服務(wù)也應(yīng)該計算為政府資助的范疇。薩拉蒙教授所主持的CNP項目的分析數(shù)據(jù)表明，在25個國家的慈善組織籌資渠道中，政府投入平均占比39%。其中，美國慈善組織資金的政府投入占30%，澳大利亞31%，日本45%，英國47%，法國58%，德國和以色列64%，愛爾蘭和比利時則高達77%[4]197。

至于政府購買的慈善組織的公共服務(wù)，往往是志愿者的無償服務(wù)，這能否作為政府資助的一部分，需要另當(dāng)別論。在慈善事業(yè)發(fā)達的國家，公民除了捐款外，志愿服務(wù)也是捐贈的一種經(jīng)常方式，即人們在慈善組織注冊登記，并定期或經(jīng)常性地通過慈善組織向社會提供志愿服務(wù)，以此方式承擔(dān)公共責(zé)任，履行公民義務(wù)。如在美國，13歲以上的人口中有50%以上每周平均志愿服務(wù)4個小時[5]。對于這部分被政府購買的公共服務(wù)，慈善組織幾乎不需要支付人力成本，而管理成本也非常小。因而這部分政府資助，嚴格意義上應(yīng)歸類為個人捐贈，政府的購買價格就相當(dāng)于間接的個人捐贈款項，而不應(yīng)歸類為政府資助款額。據(jù)此，薩拉蒙對25個國家的慈善組織在1995年的收入統(tǒng)計顯示：服務(wù)收入、政府投入和私人捐贈平均分別占到總收入的51%、39%和10%。如果志愿者捐贈的時間和勞動價值計入私人捐贈，上述比例則變?yōu)?8.1%、30.5%和41.4%[4]199。這表明，在一些國家，慈善事業(yè)已成為全民參與的一項社會運動，慈善成為每一個社會成員履行公共責(zé)任的重要方式。

而私人捐贈一直是慈善組織獲得社會捐款的主要來源[6]。以美國為例，2008年慈善捐贈額計3 076.5億美元，其中個人捐贈為2 292.8億美元，占捐贈總額的75%[2]。美國對個人慈善行為的一項調(diào)查表明：幾乎所有人——超過90%以上的受訪者——稱有過捐贈，約有50%以上的受訪者表示捐贈額占其收入的1%左右，有25%的受訪者稱其捐贈額達到其收入的3%及以上[7]。近年來，我國慈善事業(yè)也有了很大發(fā)展，慈善捐贈數(shù)額連年增長。如2002年中國公眾和企業(yè)的慈善捐贈款物總額僅12億元，2007年則達223.16億元，占當(dāng)年GDP的0.09%[8]。2008年慈善捐贈總額達到1 070億元，占GDP的比重上升到0.356%[9]。雖然這些數(shù)據(jù)與美國等慈善事業(yè)相對成熟的國家還不能相提并論，但對于長期以政府財政支持的中國慈善事業(yè)而言，已經(jīng)是巨大的飛躍。

因而，慈善資金來源的公共性決定了慈善組織的活動必須具有公益性。慈善組織使用善款必須從事公益活動、必須有利于社會公益；而不能只為特定人員服務(wù)，更不能借此牟利斂財。對此，各國法律都進行了明確規(guī)定，要求慈善組織必須遵循公益標準，否則就會被取消慈善組織資格和稅收優(yōu)惠。在英國，公益性標準在慈善法中具有極其重要的地位。一個慈善信托在符合信托設(shè)立的基本條件基礎(chǔ)上，還必須滿足公益性的要求。英國慈善委員會在《慈善組織與公共利益》中明確了關(guān)于公益性的判定標準：其一，慈善組織的公益性必須是可識別的、客觀的，其在追求其慈善目的時所帶來的利益必須具有公益性。其二，慈善組織的受益人必須是社會公眾或社會公眾的一部分，其受益人或可能受益人必須是足夠多的并且本質(zhì)上是開放的，對受益的機會限制必須是合法的、適當(dāng)?shù)?、合理的、正?dāng)?shù)?，而且要求任何私人利益在慈善組織中都必須是附帶的、次要的、從屬性的，慈善組織被要求在其年度報告中，要對其公益性做出評估[10]。美國在《國內(nèi)稅收條令》和《所得稅條例》中，把慈善目的解釋為：扶貧、教育、宗教、一般社會福利、推進科學(xué)發(fā)展、減輕政府負擔(dān)、通過特定手段*比如，緩解鄰里緊張關(guān)系、消除偏見和歧視、保護法律賦予的人權(quán)和公民權(quán)利、防止社區(qū)惡化和青少年犯罪等。增進社會福祉等公益目的[11]5。在我國，《公益事業(yè)捐贈法》第3條也明確列舉了公益事業(yè)的范圍，即救助災(zāi)害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難人群的活動，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，環(huán)境保護、社會公共設(shè)施建設(shè)，促進社會發(fā)展、進步的其他社會公共福利事業(yè)；其第5條則明確規(guī)定，捐贈財產(chǎn)的使用，要符合捐贈人的意愿，還要符合公益目的，不得將捐贈財產(chǎn)挪作他用，更不得假借捐贈之名從事營利活動。

三、公眾有權(quán)獲知慈善信息

慈善的公益性，決定了公眾有權(quán)獲知各種慈善信息。這一點，在我國慈善理論與法律政策要求上不成問題。但在實踐中，我國慈善組織信息公開狀況一直不容樂觀，慈善組織的信息公開意識還非常薄弱。有的人甚至想當(dāng)然地認為，“做慈善”的目標定位就宣告了其道德制高點，再無需對任何他人、尤其是社會公眾公開有關(guān)信息*比如，北京“太陽村”的負責(zé)人張淑琴在面對媒體記者關(guān)于財務(wù)公開的詢問時漠然回應(yīng):“我為什么要公開信息？……我是在做慈善事業(yè)，太陽村想公布哪些內(nèi)容就公布，不想公布的就不公布，跟他們有什么關(guān)系!”(參見網(wǎng)易新聞《太陽村的黑白慈善之路》http://focus.news.163.com/09/0606/09/5B467FNT00011SM9_4.html，2017年5月19日最后訪問)。殊不知，“做慈善”的唯一標準是公益；公共利益是否滿足、慈善組織的活動是否符合公益等，只能由公眾判斷，因為“公道自在人心”“平出于公，公出于道”。

在我國多次引爆輿論的慈善事件，如“天價帳篷門”“發(fā)票門”“賣藥門”“農(nóng)夫山泉一分錢事件”“郭美美事件”“嫣然天使基金風(fēng)波”“夏天向海南捐棉被事件”“捐出的面包發(fā)霉”等，之所以成為一時的輿論熱點，大多是因信息不透明而引發(fā)對慈善組織的活動是否符合公益的聲討，進而演變?yōu)閷Υ壬平M織的信任危機。比如“郭美美事件”，從2011年至2014年持續(xù)發(fā)酵，紅會多次出面澄清依然無法平息，始終難以消解因一名“小女子炫富”而引發(fā)的有關(guān)“慈善”的質(zhì)疑。這些疑慮和不滿，實際是較長時間以來對慈善組織捐款贈款信息不公開、官僚化行政化色彩濃厚等狀況累積不滿的集中爆發(fā)，以至于難以信任慈善組織能夠真正“善款善用”，甚至懷疑慈善組織是否遵循“人道、博愛、奉獻”精神。歸根結(jié)底，我國慈善組織集體面臨的公信力危機，主要是信息不公開、運轉(zhuǎn)不透明惹的禍。

慈善組織的公益性，決定了其捐贈信息、財務(wù)信息、活動信息等都屬于公共信息，應(yīng)當(dāng)向所有社會公眾公開，而不是僅僅向捐贈人公開。同時，慈善組織的公益性決定了其開放性，這種開放性包括捐贈者的開放性、服務(wù)對象的開放性等。因此，所有社會公眾都是慈善組織的潛在捐贈人，也都有機會成為慈善組織的受益人，當(dāng)然也都有權(quán)利獲知慈善組織的有關(guān)信息。當(dāng)然，公眾要了解慈善組織的相關(guān)信息，除了向慈善組織請求提供資料外，也可向登記機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)申請慈善組織的登記事項、年度報告、財務(wù)報告等信息的公開。有關(guān)行政機關(guān)也有義務(wù)向公眾提供這些信息，這屬于政府信息公開義務(wù)的范疇。但這并不能免除慈善組織的信息公開義務(wù)，慈善組織負有主動向社會公眾公開其章程、財務(wù)信息、活動信息等公共信息的義務(wù)，也負有應(yīng)任何人請求而被動公開信息的義務(wù)。

從世界各國情況看，許多國家通過一般法律或?qū)ｉT的慈善立法，要求慈善組織向任何人、所有社會公眾、任意申請人公開相關(guān)信息，所有人有權(quán)向慈善組織請求獲知慈善信息。在日本，《公益法人認定法》規(guī)定，公益法人應(yīng)將公司章程、事業(yè)計劃書、收支預(yù)算書、財產(chǎn)目錄、社員名簿(包含理事、監(jiān)事、評議員等辦事人員的名簿)及報酬支付標準等文件，備置于主事務(wù)所，在其業(yè)務(wù)時間內(nèi)，任何人有權(quán)請求查閱這些文件，該組織沒有正當(dāng)理由不得拒絕[11]232-233。在美國，任何人都有權(quán)要求慈善組織提供機構(gòu)免稅申請的副本、最近三次退稅情況等[12]。在德國，《民法典》第79條規(guī)定，“允許任何人查閱社團登記簿以及社團向初級法院提交的文件。任何人均可要求提供登記副本；經(jīng)要求，應(yīng)對副本加以證明”。在我國香港地區(qū)，依據(jù)《慈善機構(gòu)籌款活動最佳安排參考指引》，捐款人及準捐款人有權(quán)在提出要求后立即獲得慈善機構(gòu)章程性文件、最新年報和經(jīng)審核的財務(wù)報表、免稅證明、董事會成員名單等。在英國，只要交付合理的費用，任何人均有權(quán)獲得慈善組織的年度賬目和財務(wù)報告。

在我國，目前也基本建立了慈善組織信息公開法律制度，確立了慈善組織信息公開的內(nèi)容、方式、責(zé)任等，相關(guān)法律規(guī)定主要存在于《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《基金會信息公布辦法》《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》等法規(guī)中。例如，我國《慈善法》第72條規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)向社會公開組織章程和決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)成員信息以及國務(wù)院民政部門要求公開的其他信息?！薄豆媸聵I(yè)捐贈法》第22條規(guī)定：“受贈人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈的情況和受贈財產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會監(jiān)督?！薄渡鐣F體登記管理條例》第29條規(guī)定：“社會團體應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關(guān)情況，并將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會公布?！薄痘饡畔⒐嫁k法》規(guī)定：“除年度工作報告外，信息公布義務(wù)人公布信息時，可以選擇報刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)作為公布信息的媒體。”我國相關(guān)法規(guī)中的這些規(guī)定，已經(jīng)為我國慈善組織的信息公開提供了制度框架，使社會公眾在要求有關(guān)慈善組織公開有關(guān)信息方面有法可依。

然而稍顯遺憾的是，我國慈善組織信息公開制度卻沒有關(guān)于公眾慈善信息獲悉權(quán)的宣示性規(guī)定。在我國《慈善法》中，第六章是關(guān)于慈善信息公開的專門規(guī)定，共有8條。其中第69條、第70條是關(guān)于政府部門在慈善信息公開領(lǐng)域的職責(zé)規(guī)定，第71條至第76條是關(guān)于慈善組織的信息公開義務(wù)規(guī)定。無論是《慈善法》還是其他相關(guān)規(guī)定，都沒有明確規(guī)定公眾向慈善組織獲悉慈善信息是一項權(quán)利。而在日本、美國、英國、德國、中國香港地區(qū)等國家和地區(qū)的慈善法律制度中，都非常明確地規(guī)定了公眾的慈善信息獲悉權(quán)，即公眾中的任何成員均對獲得慈善組織的年度賬目和財務(wù)報告享有權(quán)利。在一定意義上說，慈善信息獲悉權(quán)，是許多國家和地區(qū)慈善組織信息公開制度的法理基礎(chǔ)。從人權(quán)角度看，“在現(xiàn)代社會里，用法律的形式與手段將人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利明確規(guī)定下來，是人權(quán)形態(tài)中的一種具體的、明確的，并最能得到實現(xiàn)的人權(quán)”[13]。在公法領(lǐng)域，法律上有利于個體的規(guī)定，是且僅是一種法律上的事實，不能認為由此確立了個體的公法權(quán)利。公法權(quán)利的成立，必須以立法者有讓公共組織服務(wù)于個人的明確目的為前提，并且這一立法目的必須有專門措辭在法律條文中明確表達出來。所以，“確認公法主體權(quán)利的根據(jù)，只能是法律文件中的有關(guān)規(guī)定”[14]。常言道：“名不正則言不順，言不順則事不成”，沒有關(guān)于公眾慈善信息獲悉權(quán)利的規(guī)定，公眾是否可以向慈善組織要求獲知相關(guān)信息？若獲知相關(guān)信息不能達成則如何救濟？這些問題是我國現(xiàn)有慈善組織信息公開制度存在的漏洞，有待彌補。

四、慈善組織信息公開的基本范圍

歸納當(dāng)今世界有關(guān)國家對慈善組織信息公開的要求，慈善組織需公開的信息主要有三類，即慈善組織的基本信息、財務(wù)信息和活動信息。對慈善組織而言，無論是哪類信息的公開，其核心目的都是圍繞公益性，都有利于公眾通過這些信息來判斷該慈善組織的公益性，判斷該慈善組織是否正確使用了捐贈、是否真正做了公益活動等。具體如下：

第一類，慈善組織的基本信息。包括組織信息，如慈善組織的章程、組織架構(gòu)、內(nèi)部管理規(guī)定等；管理信息，如慈善組織的理事、監(jiān)事名單及從慈善組織領(lǐng)取薪金或津貼的數(shù)額、工作人員名冊及其薪酬總額等；服務(wù)信息，如慈善項目的具體操作辦法、受益人種類、范圍及遴選辦法、程序等。例如，《日本公益法人認定法》就明確規(guī)定此類組織性信息，要求公益組織必須在主營業(yè)場所公示相關(guān)組織信息；如果索取者要求，還要提供副本。在我國，國務(wù)院2014年年底公布的《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確要求：“慈善組織應(yīng)向社會公開組織章程、組織機構(gòu)代碼、登記證書號碼、負責(zé)人信息、年度工作報告、經(jīng)審計的財務(wù)會計報告和開展募捐、接受捐贈、捐贈款物使用、慈善項目實施、資產(chǎn)保值增值等情況以及依法應(yīng)當(dāng)公開的其他信息?！惫_此類信息，有利于公眾判斷慈善組織的具體目標、公共服務(wù)內(nèi)容、受益人群定位，以及判斷該組織的籌款是否偏離公益、是否成為管理者的營利工具等。

第二類，財務(wù)信息。具體包括獲捐收入、成本核算、資產(chǎn)負債、現(xiàn)金流量、關(guān)聯(lián)交易等。通過財務(wù)信息的披露，可以使公眾了解慈善組織的收支狀況和會計信息，更容易判斷慈善組織是否遵循公益準則。財務(wù)信息是慈善組織公開信息的重中之重，也是我國慈善組織負面新聞纏身的癥結(jié)所在。

從世界各國慈善組織財務(wù)信息公開的情況看，英國是最早頒布慈善會計準則的國家，對慈善組織的財務(wù)信息有全面而且具有強制性和可操作性的規(guī)定，值得我國借鑒。英國慈善組織的信息披露有兩部分：一是法定公開信息；二是自愿公開信息。其法定公開信息主要有受托人年度報告、資產(chǎn)負債表、財務(wù)活動表、現(xiàn)金流量表、報表附注等，其報表附注特別要求成本、支出信息的公開，因而是信息披露的重要內(nèi)容；自愿公開信息主要有匯總財務(wù)報表與簡要財務(wù)信息。另外，英國慈善組織還有其他需要公開的信息，如與關(guān)聯(lián)方交易、受托人費用、員工成本與薪酬、審計與咨詢費用等[15]。在美國，相關(guān)法律規(guī)定了慈善服務(wù)組織和基金會必須向政府稅務(wù)部門提交財務(wù)和活動狀況的年度報表。報表中必須反映機構(gòu)資產(chǎn)、收入、支出以及工作人員薪金情況，包括機構(gòu)收入最高前5名工作人員名單、支付最高的前5名合同商名單、籌款花費，以及與所有董事會成員有關(guān)的金融交易記錄等；報表中還要記載本年度的所有資助款項。英美等國的相關(guān)做法對我國慈善組織會計信息披露制度最大的借鑒意義，那就是慈善組織財務(wù)信息公開必須具有具體性、規(guī)范性和可操作性。

比較而言，當(dāng)前我國慈善組織的財務(wù)信息披露狀況很不盡如人意。在2010年我國捐贈收入前15名的公募基金會中，僅有7家公開了財務(wù)信息；在捐贈收入前10名的非公募基金會中，僅有2家公開了相當(dāng)簡潔的年報摘要，且無完整的財務(wù)報表及基金會年度報告[15]。

第三類，活動信息。即慈善組織開展的募捐活動、慈善活動、資助項目等的具體信息，具體包括募捐時間、獲捐總額、捐贈者名單、慈善項目實施時間、捐款使用信息、受益人名單等。此類信息的公開，有利于公眾了解慈善組織是否嚴格按照捐贈人的意愿，使用捐款從事公益活動，以及是否使捐款及時、有效地發(fā)揮了公益作用。關(guān)于此類活動信息的公開，我國臺灣地區(qū)的做法值得借鑒。依據(jù)臺灣地區(qū)《公益勸募條例》第18條，勸募團體在活動結(jié)束后30日內(nèi)，應(yīng)將捐贈人的捐贈資料、勸募活動所得及收支報告予以公告并公開征信，同時報主管機關(guān)備案。在我國，國務(wù)院2014年公布的《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》也有相關(guān)規(guī)定：慈善組織應(yīng)及時地向社會公眾公開款物募集情況，應(yīng)及時向社會公眾公開慈善項目運作、受贈款物的使用情況。因而，關(guān)于慈善活動的相關(guān)信息，慈善組織也應(yīng)主動、及時地向社會公眾公開。

五、慈善組織公開信息的可得性

從根本上看，慈善組織信息公開的受眾是社會公眾，信息公開的目的是讓公眾了解、理解慈善組織的公益性。因而，慈善組織的信息公開，最重要的是可得性，即公眾可以很便捷地獲悉這些信息、并且很輕松地通過這些信息做出判斷。要做到這一點，有兩個方面值得注意：

一是公眾可以便捷地獲得慈善組織公開的信息。為了使公眾更容易獲得慈善組織的相關(guān)信息，其信息公開途徑應(yīng)該多樣化，如運營辦公場所、主管部門、慈善組織自己的網(wǎng)站，專司發(fā)布慈善組織信息的公益網(wǎng)站、公共媒體等；其中最便捷的途徑是網(wǎng)絡(luò)，公眾通過互聯(lián)網(wǎng)查閱相關(guān)信息是最便利、最有效的方式。《中國慈善透明報告(2011)》也表明，89%的公眾獲取慈善信息的途徑是網(wǎng)絡(luò)，61%的公眾通過電視廣播獲得慈善信息[16]。

從世界各國的相關(guān)做法與有益經(jīng)驗看，獨立的第三方機構(gòu)發(fā)布信息更加有效和可信。在美國，已經(jīng)形成了專門針對慈善組織提供信息服務(wù)、財務(wù)評估的非營利組織。公眾除了通過各慈善組織的官網(wǎng)獲知其年度報告和財務(wù)報告外，還可以從第三方機構(gòu)獲得。例如，指南星(Guide Star)是一家非營利機構(gòu)，為近200萬家公益組織發(fā)布財務(wù)報告；慈善導(dǎo)航(Charity Navigator)是一個慈善機構(gòu)評價網(wǎng)站，對接受社會捐助金額超過50萬美元的慈善機構(gòu)進行財政狀況評價。這些第三方機構(gòu)能夠幫助社會公眾及時、便捷地獲得慈善信息，客觀、公正地評估各大基金會，幫助公眾了解和比較慈善組織的工作績效和誠信度，指導(dǎo)人們更有效地做慈善。

在我國，《基金會信息公布辦法》也要求信息公布義務(wù)人在公布信息時，可以選擇報刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)作為公布信息的媒體。國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》也明確要求慈善組織應(yīng)通過互聯(lián)網(wǎng)公布信息，通過自身官方網(wǎng)站或民政部門認可的信息網(wǎng)站進行信息發(fā)布?？傊?，基于信息發(fā)布成本、公眾查詢便捷以及公信力的考量，建立統(tǒng)一的慈善組織信息發(fā)布平臺已成為各國慈善組織管理的潮流性趨勢。

然而，時至今日，通過網(wǎng)絡(luò)公布信息的途徑還沒有得到充分發(fā)揮，以中國青少年發(fā)展基金會為例，其官網(wǎng)首先是捐款平臺；其次是新聞宣傳平臺，而且捐款通道和新聞宣傳占據(jù)了首頁的主要版面；最后才是信息公開平臺。只有在“請監(jiān)督我們”的分頁中，才找到年度報告、審計報告、年審報告等信息公開內(nèi)容。當(dāng)前，我國公益慈善信息平臺建設(shè)存在很多問題，除了硬件投入不足、軟件開發(fā)能力落后、專業(yè)人才缺乏等問題外，還突出存在以下問題：公益慈善信息公開的權(quán)威標準依舊缺乏、信息公開工作獎懲機制執(zhí)行不力；慈善組織間透明化程度差距較大、信息化成本高昂，重復(fù)建設(shè)嚴重；公眾對公益慈善的關(guān)注更加專業(yè)、普遍通過新媒體進行問責(zé)、組織信息公開與公眾信息接收之間存在鴻溝[17]。這些問題，都亟須盡快解決。

二是公眾可以輕松地理解慈善組織公開的信息。即慈善組織公布的信息應(yīng)該盡量詳盡、具體、直白，讓公眾很容易看懂、理解，而不是只有專業(yè)人員、并需要查找很多輔助資料才能看懂的專業(yè)報表。對于這一點，仍以中國青少年發(fā)展基金會為例，在官網(wǎng)上“請監(jiān)督我們”的鏈接中逐一公布了財務(wù)報告、審計報告、評估報告、年檢公告、年度工作報告等，從形式到內(nèi)容上都比較完備。而且，根據(jù)中國慈善透明報告，中國青少年發(fā)展基金會的信息公開活動屬于比較規(guī)范的。但是，打開中國青少年發(fā)展基金會“2016年上半年財務(wù)報告”，在捐贈收入表中，只有以項目為分類的捐贈收入總額信息；而對于捐贈的來源，個人捐贈還是企業(yè)捐贈，網(wǎng)絡(luò)捐贈還是現(xiàn)場捐贈，捐贈人的地域、行業(yè)、職業(yè)、年齡等分布情況，根本沒有任何信息展示。另外，在成本費用明細表中，其日常管理及服務(wù)費用中只是公布了幾項費用的總額，如業(yè)務(wù)活動成本、管理費用、籌資費用等；卻沒有任何分項，比如，有多少管理人員、薪酬多少、辦公場所租金多少、辦公用品多少、交通費用多少、通信費用多少等，都沒有任何信息。人們不禁要問，這種以百萬、千萬、億為單位的財務(wù)報告，是主要為了履行法律規(guī)定的信息公開義務(wù)呢？還是真的是為了公眾“監(jiān)督我們”呢？答案不言自明。

六、政府對慈善組織信息公開負有監(jiān)管職責(zé)

政府對慈善組織的信息公開負有監(jiān)管職責(zé)。之所以這樣說，一方面是因為慈善活動具有公益性，國家借此給予慈善組織稅收優(yōu)惠、資助補貼、政府購買服務(wù)。這些稅收優(yōu)惠和促進措施，既影響到國家的稅收利益，也涉及市場主體相互的競爭關(guān)系，因此政府有必要介入監(jiān)管以確保慈善活動的公益性。另一方面，政府監(jiān)管也可防范慈善組織淪落為控制人的謀利工具。慈善活動的應(yīng)然追求是造福天下、幫助陷入困境的人，但慈善組織的實際控制者是天然具有謀利傾向的“經(jīng)濟人”，如果其活動缺乏有效的監(jiān)督，慈善組織也可能淪為個人藏私之利器。

許多國家在慈善法律制度中，基本都確立了政府對慈善組織從設(shè)立、運作直至終止全過程的監(jiān)管職責(zé)。在英國，1860年就設(shè)立的慈善委員會專門負責(zé)英格蘭和威爾士地區(qū)慈善組織的注冊和監(jiān)管工作。在日本，《特定非營利活動促進法》第2條規(guī)定，特定非營利活動不得以推廣、支持或反對某一政治主張為目的，不得以推舉、支持或反對某一公職的某個候選人(包括將來的候選人)、某一個公職人員或者某個政黨為目的。在德國，依據(jù)《民法典》第87條的規(guī)定，主管行政機關(guān)有權(quán)撤銷不能完成目標或其目標完成會危害公共利益的基金會法人。在我國，慈善法也明確規(guī)定了政府對慈善組織的監(jiān)管職責(zé)，主要包括慈善組織的注冊登記、審核公開募捐資格、對公開募捐活動進行備案、對慈善信托進行備案、審核稅收優(yōu)惠、檢查、評估慈善活動、監(jiān)督慈善組織清算等。

政府對慈善組織信息公開的監(jiān)管，是對慈善組織信息公開行為的約束和規(guī)范，有權(quán)糾正和處罰未依法履行信息公開義務(wù)的慈善組織。我國《慈善法》第95條規(guī)定：慈善組織“未依法履行信息公開義務(wù)的，由民政部門予以警告、責(zé)令限期改正；逾期不改正的，限期停止活動；情節(jié)嚴重的，吊銷登記證書”。我國《基金會管理條例》也規(guī)定，基金會未履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息的，“由登記管理機關(guān)給予警告、責(zé)令停止活動；情節(jié)嚴重的，可以撤銷登記?！币蚨?，對情節(jié)輕微的違反信息公開制度的行為，予以糾正；對嚴重者，可以吊銷等級證書，取消其慈善組織資格。

政府對慈善組織信息公開的監(jiān)管，也是政府履行服務(wù)職能、促進慈善活動的重要途徑?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立慈善信息統(tǒng)計、發(fā)布制度，并由民政部門在統(tǒng)一信息平臺及時向社會公眾公開。當(dāng)然，政府提供的慈善信息發(fā)布服務(wù)并不能免除慈善組織的信息發(fā)布義務(wù)。

[1] 中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典：第7版[M]．北京：商務(wù)印書館，2016:214．

[2] 高鑒國.美國慈善捐贈的外部監(jiān)督機制對中國的啟示[J]．探索與爭鳴，2010，(7):67-70．

[3] 全國入駐組織總數(shù)[EB/OL].中國慈善信息平臺，2017-05-20，http://npo.charity.gov.cn/index.html．

[4] [美]萊斯特·薩拉蒙．全球公民社會[M]．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2002．

[5] 沈亞軍．慈善文化：中國慈善事業(yè)的短腿[N]．光明日報，2006-05-08．

[6] 石國亮.慈善組織個人捐贈吸引力的實證研究[J].行政論壇，2015，(5)：77-83.

[7] White Arthur H. Philanthropic Giving：Studies in Varieties and Goals[M]. Richard Magat. London：Oxford University Press，1989.

[8] 2007年度中國慈善捐贈情況分析報告[R]．北京：民政部，民政部慈善協(xié)調(diào)辦公室，中民慈善捐助中心，2008-01-31．

[9] 2008年度中國慈善捐助報告[R]．北京：民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司，民政部，中民慈善捐助中心，2009-03-11．

[10] 王濤．英國慈善法中的公益性標準及啟示[J]．聊城大學(xué)學(xué)報，2014，(4):105-111．

[11] 李芳.慈善性公益法人研究[M]．北京：法律出版社，2008．

[12] [美]貝奇·布查特·阿德勒．美國慈善法指南[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2002:93．

[13] 李步云．論人權(quán)的本原[J]．政法論壇，2004，(2):10-18．

[14] 于安．德國行政法[M]．北京：清華大學(xué)出版社，1999:41．

[15] 劉亞莉，張楠．英國慈善組織財務(wù)信息披露制度的啟示[J]．中國注冊會計師，2012，(5):81-85．

[16] 2011年度中國慈善透明報告[R]．北京：中國慈善捐助信息中心，2011-12-29．

[17] 侯月麗，等．我國公益慈善信息共享平臺標準化建設(shè)探析[J]．中國標準化，2013，(12):75-78．

〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-19

國家社科基金重大項目“新時期黨的工作作風(fēng)與黨群關(guān)系研究”(13ZD009)之子課題“改進工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的法治分析”、國家社科基金一般項目“法治視閾中作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化機制研究”(14BDJ040)階段性成果

李衛(wèi)華(1971—)，女，山東菏澤人，法學(xué)博士，博士后，教授，從事公眾參與、法治政府、行民交叉訴訟研究。

D632.1

A

1000-8594(2017)06-0157-06