馮國昌

(蘭州大學 歷史文化學院，甘肅 蘭州 730000)

中俄毗鄰地區(qū)突發(fā)事件聯(lián)合處理研究

馮國昌

(蘭州大學 歷史文化學院，甘肅 蘭州 730000)

隨著中俄“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴”關(guān)系的確立以及《中國東北地區(qū)同俄羅斯遠東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要(2009-2018)》的制定與實施，中俄兩國經(jīng)濟合作、文化交流、旅游觀光在新時期、新的環(huán)境下踏上了新的高度。中俄毗鄰地區(qū)構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟一體化已成為兩國經(jīng)濟合作的新趨勢和新要求，但由于邊境特殊的地理位置、地緣狀況以及經(jīng)濟合作開發(fā)和工業(yè)化過程中對自然的過度開發(fā)等原因，使得中俄兩國在毗鄰地區(qū)面臨的的挑戰(zhàn)也日益突出。因此，探索建立高效應急管理機制，開展緊密合作成為了中俄兩國及毗鄰地區(qū)發(fā)展的迫切要求。

中俄；毗鄰地區(qū)；突發(fā)事件；聯(lián)合處理

中俄毗鄰地區(qū)構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟一體化已成為兩國經(jīng)濟合作的新趨勢和新要求，與此同時，隨著中俄兩國“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴”關(guān)系的確立以及2013年中俄共同簽署《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于合作共贏、深化全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，又為雙方的合作與發(fā)展增添了一份機遇。在中國對俄貿(mào)易不斷增加以及中俄毗鄰地區(qū)合作日益緊密的新時期，2009年9月，中俄雙方正式批準《中華人民共和國東北地區(qū)同俄羅斯聯(lián)邦遠東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要(2009-2018)》(以下簡稱《中俄合作規(guī)劃綱要》)為中俄兩國特別是中國東北地區(qū)和俄羅斯遠東及西伯利亞地區(qū)的經(jīng)濟合作、文化交流、旅游觀光提供了十分便利的政策條件。但在中俄毗鄰地區(qū)構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟一體化的過程中，由于毗鄰地區(qū)特殊的地理位置、地緣狀況以及在經(jīng)濟合作過程中對自然以及環(huán)境的破壞，使得中俄兩國及毗鄰地區(qū)面臨的各類突發(fā)事件挑戰(zhàn)日益突出。如：2005年11月松花江水污染事件和2013年8月黑龍江流域洪災，這不僅給中俄毗鄰地區(qū)帶來巨大的經(jīng)濟損失，也給中俄兩國政府的合作提出了挑戰(zhàn)。因此，建立中俄毗鄰地區(qū)突發(fā)事件聯(lián)合處理機制，構(gòu)筑中俄兩國及毗鄰地區(qū)的合作與發(fā)展的新體系成為中俄兩國新的合作空間和要求。

一、中俄毗鄰地區(qū)現(xiàn)狀分析

(一)關(guān)于中俄毗鄰地區(qū)和突發(fā)事件概念的界定

1.中俄兩國邊界線漫長，邊界問題一直成為影響中俄兩國關(guān)系的重要因素。在新時期、新形勢下，特別是中俄兩國“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴”關(guān)系的確立，“興邊富民”成為中俄兩國共同的追求。在中俄兩國政府的共同努力之下，2005年，中俄兩國外長在符拉迪沃斯托克市代表中俄兩國政府共同簽署了“互換《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于中俄國界東段的補充協(xié)定》批準書的證書”，標志著“中俄邊界從此得到了徹底解決”。這也表明中俄在邊界互信鄰域邁出了重要一步，并且成為中俄兩國加強邊界地區(qū)合作的重要基礎(chǔ)。2009年9月，中俄雙方正式批準《中俄合作規(guī)劃綱要》，使得中俄兩國邊界合作進入了系統(tǒng)化、規(guī)范化的軌道。這也為中俄進一步擴大合作提供了新的范式。

“毗鄰地區(qū)”狹義來看就是指：邊界接壤的區(qū)域。最早出現(xiàn)于《東周列國志》第三十回：“惠公欲乞糴於他邦，思想惟秦毗鄰地近，且婚姻之國，但先前負約未償，不便開言?！睆摹吨卸砗献饕?guī)劃綱要》中所劃定的區(qū)域范圍來看：中國主要涉及區(qū)域為東北各省、自治區(qū)政府；俄羅斯主要涉及區(qū)域是遠東及東西伯利亞地區(qū)各州、邊疆區(qū)政府。從大的行政區(qū)劃上來看，中俄“毗鄰”地區(qū)主要包括中國東北地區(qū)，俄國的東西伯利亞地區(qū)和遠東地區(qū)。黑龍江省作為東北亞經(jīng)濟腹地對俄經(jīng)濟的橋頭堡，與俄羅斯邊界長達3 000余里，占中俄相鄰邊界線的四分之三。據(jù)統(tǒng)計，2011年黑龍江省對俄羅斯聯(lián)邦進出口總值為189.9億美元，比2010年同期增長1.5倍。[1]2012年黑龍江省對俄羅斯聯(lián)邦進出口總值為213.1億美元，比2011年同期增長12.2%。[2]據(jù)哈爾濱海關(guān)統(tǒng)計，黑龍江省2013年進出口總值為388.8億美元。其中，對俄羅斯聯(lián)邦進出口總值就高達223.6億美元，占同期中國對俄進出口總值的25.1%。[3]由此可見，黑龍江省對俄經(jīng)濟戰(zhàn)略優(yōu)勢越來越突出。因此，在分析時我們將以中俄毗鄰地區(qū)的黑龍江省作為重點個案進行探討。

2.關(guān)于“突發(fā)事件”的概念，不同國家的法律文件有不同的界定和解讀。2005年，我國《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中稱：“突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件?！?007年7月，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議表決通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對突發(fā)事件做出了明確的界定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。”

俄羅斯多將“突發(fā)事件”這一語意定義為“緊急狀態(tài)”。2001年，俄羅斯國家杜馬通過的《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》中指出：“緊急狀態(tài)是指依照俄羅斯聯(lián)邦憲法和本聯(lián)邦憲法性法律的規(guī)定，在俄羅斯聯(lián)邦全境或者俄羅斯聯(lián)邦個別地區(qū)，國家權(quán)力機關(guān)、地方自治機關(guān)、無論何種法律組織形式和所有制形式的組織及其公職人員、社會團體實施活動的特別法律制度，允許通過本聯(lián)邦憲法性法律規(guī)定，對俄羅斯聯(lián)邦公民、外國公民、無國籍人的權(quán)利與自由，各組織和社會團體的權(quán)利進行個別限制，同時給予他們其他附加義務(wù)?！?/p>

考察以上關(guān)于“突發(fā)事件”的國內(nèi)外法律界定和解讀，雖然不盡統(tǒng)一，但落腳點及其構(gòu)成要素基本相似?？梢哉f，從突發(fā)事件的發(fā)生和后果來看，一般具有突發(fā)性、不確定性、破壞性等特性。為了更好地理解中俄毗鄰地區(qū)突發(fā)事件的內(nèi)涵和外延，筆者認為，中俄毗鄰地區(qū)突發(fā)事件是指：“中俄毗鄰地區(qū)，突然發(fā)生對中俄兩國及毗鄰地區(qū)造成嚴重的人員傷亡、經(jīng)濟損失、環(huán)境污染并可能帶來嚴重的外交危機的緊急事件。”其主要包括自然災害、環(huán)境污染、森林火災等。

二、中俄毗鄰地區(qū)應對突發(fā)事件的現(xiàn)有機制及問題

以中俄兩國政府聯(lián)合對2003年“SARS”和2013年黑龍江洪水的應對措施及其影響為例。

(一)2003年中俄兩國聯(lián)合處理流行疾病“SARS”案例分析

進入21世紀以來，隨著中俄關(guān)系的穩(wěn)步發(fā)展，中俄貿(mào)易持續(xù)升溫。特別是中俄毗鄰地區(qū)作為雙方合作的橋頭堡，引領(lǐng)著中俄合作交流不斷向深層次、寬領(lǐng)域方向發(fā)展。在經(jīng)濟熱潮以及中俄旅游熱潮的推動下，中俄往來人員數(shù)量不斷增加。與此同時，近年來各類流行疾病也日益嚴重。這都使得作為中俄交流的“急先鋒”的毗鄰地區(qū)在流行疾病的跨界傳入風險和控制壓力方面，面臨著越來越嚴重的挑戰(zhàn)。這同時也是對雙方現(xiàn)有處理突發(fā)事件機制的考驗以及加強雙邊互信的機遇。

2003年流行疾病“SARS”不僅使中國陷入了極度恐慌。中國的經(jīng)濟發(fā)展、旅游事業(yè)一度陷入了停滯之中。作為中國最大鄰國的俄羅斯同樣也未能幸免。面對這一突如其來的危機，中俄兩國都采取了屬于自己“獨有”的 措施。2003年5月4日俄遠東出現(xiàn)第一例疑是病例，隨后阿穆爾州宣布臨時關(guān)閉布拉戈維申斯克至黑河的口岸。從6月4日零時起，俄羅斯關(guān)閉俄中和俄蒙邊境的31個口岸。與此同時，俄也將加大對境內(nèi)的中國人采取更為嚴格的管理和防疫措施。6月3日，莫斯科內(nèi)務(wù)總局宣布，為防止非典的傳播，將把500名中國人和越南人強制驅(qū)逐出境。[4]

俄羅斯通過采取以上措施，起到了一定的效果。但封關(guān)后，其消極影響更加不容忽視。一方面在一定程度上嚴重影響了中俄毗鄰地區(qū)居民的日常生活；另一方面也使得中俄互信合作的雙邊關(guān)系一度陷入危機，為兩國的雙邊發(fā)展帶來了嚴重的危害。由于中俄缺乏有效的溝通和高效的協(xié)調(diào)應對管理機制，中俄雙方及毗鄰地區(qū)在突發(fā)事件中陷入了“危機”?？梢?，獨立的處理日益復雜的毗鄰地區(qū)突發(fā)事件將變得越來越困難，其危害性也越來越明顯。

(二)2013年中俄聯(lián)合處理黑龍江洪水案例分析

中俄邊界長達4 300余里，其中東段以界江黑龍江、界湖興凱湖以及部分陸地邊界構(gòu)成長達4 280余里的邊界。在東段的邊界中，界江黑龍江占據(jù)一半。黑龍江也成了中俄毗鄰地區(qū)當之無愧的“母親河”。2013年7月下旬，黑龍江上游干流以及俄羅斯境內(nèi)的結(jié)雅河與布列亞河流域發(fā)生持續(xù)性強降雨。此外，我國松花江流域也發(fā)生較大洪水，多股水流的疊加使得進入8月以后黑龍江中游和下游的防洪形勢嚴峻，并最終導致了黑龍江大洪水的發(fā)生。

面對這一突發(fā)的自然災害，中俄兩國及時進行溝通和協(xié)調(diào)使得這一危機轉(zhuǎn)危為安。為了減輕黑龍江干流的防洪壓力，水利部外事部門及時照會俄羅斯聯(lián)邦駐華大使館，通報黑龍江汛情、災情。對此俄方給予了積極有效的回應與配合。在其境內(nèi)結(jié)雅河、布列亞河發(fā)生大洪水的情況下，全力運用水庫攔蓄洪水，大大減輕黑龍江干流防洪壓力。在現(xiàn)有的條件和應急機制下中俄雙方都作出了積極有效的回應。據(jù)報道，8月20日，國務(wù)院副總理汪洋與俄羅斯副總理羅戈津在哈爾濱舉行中俄總理定期會晤，雙方在會上表示將繼續(xù)“加強協(xié)調(diào)配合，共同做好黑龍江流域的抗洪救災工作”。8月26日，國務(wù)院總理李克強同俄羅斯總理梅德韋杰夫進行第二次通電話，對共同抗洪救災進行了積極的協(xié)調(diào)。這些積極有效的交流和溝通為中俄共同開展救災、解除危機、減少損失作出了重要的努力。在中俄兩國共同的努力下，在中俄共同應對突發(fā)事件現(xiàn)有機制的協(xié)調(diào)下，黑龍江流域大洪水最終得以轉(zhuǎn)危為安。這也充分說明了只有共同協(xié)作、建立高效應急管理機制才能夠發(fā)揮中俄毗鄰地區(qū)合作的優(yōu)勢和潛力。

(三)中俄地區(qū)應對突發(fā)事件的現(xiàn)有機制和法律文件

面對各類突發(fā)事件給中俄兩國及毗鄰地區(qū)帶來的嚴重挑戰(zhàn)，中俄兩國及毗鄰地區(qū)也開展了積極而有效的合作。在不斷地完善舊有合作方式并且積極探索新的合作路徑和措施過程中，可以說，中俄兩國政府聯(lián)合處理應對毗鄰地區(qū)突發(fā)事件正在向法律化、制度化、規(guī)范化和高效協(xié)作化方向發(fā)展。如兩國政府簽署了多項關(guān)于聯(lián)合處理毗鄰地區(qū)突發(fā)事件的協(xié)定，其中最重要的且具有標志性意義的當屬2006年3月21日簽訂的《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》。該協(xié)定規(guī)定：“在發(fā)生突發(fā)事件時，雙方應根據(jù)本協(xié)定，立即相互通報和交換有關(guān)信息，并采取必要合理的措施，消除或減輕突發(fā)事件引起的后果?！薄吨腥A人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》的簽訂，一方面為中俄兩國及毗鄰地區(qū)應對和聯(lián)合處理突發(fā)事件提供了法律保障，另一方面也為中俄進一步合作與交流提供了良好的法律范式。在此之后，中俄兩國在聯(lián)合處理突發(fā)事件方面進行了一系列富有建設(shè)性的合作。如在2009年11月舉行的中俄邊境地區(qū)救災部門領(lǐng)導人會議上，中俄雙方商定應在《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》框架下開展邊界地區(qū)的救災合作，研究建立邊境地區(qū)聯(lián)合處理救災行動機制。此外，中俄兩國政府還簽署了一些具體項目的法律協(xié)定。如：《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于森林防火聯(lián)防協(xié)定》(1995年6月)、《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于森林防火聯(lián)防協(xié)定》(1995年6月)、《中華人民共和國黑龍江省公安廳代表團與俄羅斯聯(lián)邦遠東聯(lián)邦區(qū)安全機關(guān)代表團會晤紀要》(2004年6月)、《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》(2006年3月)、《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于合理利用和保護跨界水的協(xié)定》(2006年6月)、《中俄雙方共同在邊境口岸地區(qū)開展鼠疫監(jiān)測工作紀要》(2006年7月)、《俄中哈邊境救援部門達成迅速交換災害信息協(xié)定》(2010年8月)等。

三、中俄毗鄰地區(qū)應對突發(fā)事件的對策及建議

(一)應對和聯(lián)合處理突發(fā)事件的基本原則

應對和聯(lián)合處理突發(fā)事件的基本原則是應遵循獨立行使主權(quán)，協(xié)調(diào)合作的原則。主權(quán)作為國家的重要屬性，具有至高無上和排他性的特質(zhì)。中俄兩國毗鄰地區(qū)在共同應對突發(fā)事件時應相互尊重各自的獨立主權(quán)，依據(jù)本國相關(guān)的法律進行毗鄰地區(qū)的建設(shè)并開展合作。此外，由于中俄毗鄰地區(qū)特殊的地理環(huán)境、地緣政治，使得邊境地區(qū)突發(fā)事件的蔓延性、跨界性更加突出，且影響力和危害力更大，如果一旦處理不當必將給中俄良好的合作關(guān)系造成極大的困擾和危機。因此，面對各類突發(fā)事件，中俄雙方應在相關(guān)法律、制度下開展積極而有效的協(xié)調(diào)合作，力圖減小突發(fā)事件對雙方造成的不良后果。

(二)中俄毗鄰地區(qū)應對突發(fā)事件的具體對策

1．完善現(xiàn)有法律體系。法律法規(guī)是中俄毗鄰地區(qū)開展合作處理突發(fā)事件的重要保障，同時也是各項合作得以開展的重要基礎(chǔ)。面對現(xiàn)有法律的缺陷和不足，中俄雙方必須完善現(xiàn)有法律體系，加強合作和交流。一方面應加強突發(fā)事件專門法的建設(shè)，如盡快制定聯(lián)合處理跨國犯罪突發(fā)事件、自然災害突發(fā)事件以及疾病傳染等突發(fā)事件的法律。另一方面應盡快制定有關(guān)中俄毗鄰地區(qū)聯(lián)合處理突發(fā)事件的基本法。通過不斷完善現(xiàn)有法律體系，使得中俄毗鄰地區(qū)聯(lián)合處理突發(fā)事件更加的規(guī)范化、制度化和有效化。同時也為中俄毗鄰地區(qū)開展其他方面的合作提供良好的法律范式和法律保障。

2．建立統(tǒng)一固定的協(xié)調(diào)機構(gòu)。法律的有效執(zhí)行，信息的通暢交流，需要有效協(xié)調(diào)機構(gòu)的支持和保障?？梢哉f，中俄兩國此前也作出了積極而有效的探索，如建立了一些專門處理機構(gòu)和信息交換平臺，其中規(guī)模最大、等級最高的當屬中俄總理定期會晤機制。為協(xié)調(diào)這一機制的工作，設(shè)立了政府首腦定期會晤委員會。在該委員會框架內(nèi)常設(shè)經(jīng)貿(mào)和科技合作分委會、能源合作分委會和運輸合作分委會。但對于中俄毗鄰地區(qū)應對突發(fā)事件和聯(lián)合處理則缺少專門統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，使得突發(fā)事件的處理顯得程序繁瑣，效率不足。建立統(tǒng)一固定的專門性協(xié)調(diào)機構(gòu)，將會有效提高工作效率，這也是中俄毗鄰地區(qū)在共同應對突發(fā)事件和聯(lián)合處理走向制度化和規(guī)范化的必然選擇。

3．以政府間合作為主，兼之以民間合作為輔。由于毗鄰地區(qū)特殊的地緣狀況、地理環(huán)境以及毗鄰地區(qū)突發(fā)事件特有的“蔓延性”和“跨界性”特點，決定了中俄毗鄰地區(qū)開展聯(lián)合處理突發(fā)事件應以政府間合作為主，當然也不能夠忽視民間合作的重要性。在2013年黑龍江突發(fā)特大洪水之后，中俄兩國利用現(xiàn)有機制和高層會晤積極開展抗洪救災。此外，中方還積極發(fā)動廣大人民群眾進行災害自救，取得了較好的成效。民間合作將是政府間合作的重要補充，也是應對突發(fā)自然災害的趨勢。

4．建立突發(fā)事件的事前評估和預警防范機制?？疾飕F(xiàn)代比較成熟的突發(fā)事件應急管理機制，參照我國國內(nèi)應對突發(fā)事件的經(jīng)驗，突發(fā)事件的事前評估和預警防范機制都有集中的體現(xiàn)，如我國國內(nèi)在應對突發(fā)事件過程中就依次建立了從中央到地方的多層應急預案。突發(fā)事件的事前評估和預警防范機制的建立，為應對突發(fā)事件提供了重要的參考信息，也為減少損失、機動有效地應對危機提供了保障。

5．加強同東北亞以及國際間的合作。中俄兩國作為東北亞區(qū)域內(nèi)的重要國家，在應對突發(fā)事件和聯(lián)合處理的過程中，一要積極發(fā)揮東北亞區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢，加強同東北亞區(qū)域內(nèi)的其他相關(guān)國家聯(lián)系和交流合作，不斷提高兩國毗鄰地區(qū)乃至整個東北亞區(qū)域共同應對突發(fā)事件和聯(lián)合處理的能力和效率。二要積極參與國際間合作，借鑒其他國家或區(qū)域應對突發(fā)事件和聯(lián)合處理的經(jīng)驗，為中俄毗鄰地區(qū)乃至整個東北亞區(qū)域的合作營造良好的環(huán)境。

[1]1-11月黑龍江省對俄進出口總值同比增長1.5倍[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-12/21/c_111260826.htm，2011-12-21.

[2]2012年黑龍江省對俄貿(mào)易穩(wěn)步增長“輕工換能源”貿(mào)易模式亟待改觀[EB/OL].http：//www.customs.gov.cn/tabid/2433/InfoID/417671/frtid/49629/settingmoduleid/126765/Default.aspx，2013-01-23.

[3]黑龍江2013年對俄進出口223億美元[EB/OL].http：//www.hlj.chinanews.com/hljnews/2014/0124/4610.shtml，2014-01-24.

[4]俄關(guān)閉中俄邊境11個口岸[EB/OL].http：//www.people.com.cn/GB/paper68/9361/867528.html，2003-06-06.

責任編輯：思 動

The Cooperating System for China—Russia Adjoining Area Incidents

FENG Guo-chang

(Lanzhou University，Lanzhou 730000，China )

With the establishment of “China-Russia comprehensive strategic partnership”，as well as “China Northeast Area Plan for Cooperation with Russia far East Area and Eastern Siberia”，the cooperation between China and Russia reached to a new level in terms of economic cooperation，cultural communication，and travel industry. The regional economic integration at the adjoining area is a new trend and need. However，there are also challenges due to the special geographic position and condition，and the problems caused by over-exploration in the process of economic cooperation and industrialization. Therefore，it is necessary to develop efficient emergency management system.

China-Russia；the adjoining area；incidents；cooperating system for emergencies

2016-06-27

2013年度黑龍江省大學生創(chuàng)新項目，項目編號：201310212024。

馮國昌(1991-)，男，安徽蚌埠人，碩士研究生，主要從事中國近現(xiàn)代史研究。

1004—5856(2017)04—0108—05

K27;K512.6；D630

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.025