蔣悟真，王齊睿

民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的法制保障

蔣悟真，王齊睿

執(zhí)行民生性財(cái)政預(yù)算不僅需要國家的財(cái)政政策，更需要完善的法制保障。為此要合理厘定民生性財(cái)政支出的優(yōu)先位次、構(gòu)建民意訴求表達(dá)機(jī)制、完善民生性財(cái)政支出績效問責(zé)與財(cái)政激勵(lì)等制度體系，達(dá)到民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的合法性與合理性、激勵(lì)性與問責(zé)性之間的均衡，實(shí)現(xiàn)民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行由政策性向法治化轉(zhuǎn)變，以提高其預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、針對(duì)性與有效性。這既是增強(qiáng)民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效力的關(guān)鍵，也是提升國家治理能力的重要體現(xiàn)。

民生性財(cái)政預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行；優(yōu)先支付；民意訴求表達(dá)；財(cái)政激勵(lì)機(jī)制

“關(guān)注民生、重視民生、保障民生和改善民生”一直以來都是黨和政府工作的重點(diǎn)。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2015年全國公共財(cái)政收入增長8.4%，其中教育支出增長8.3%，醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出增長17.1%，社會(huì)保障和就業(yè)支出增長16.9%，重點(diǎn)民生領(lǐng)域支出增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入增速①。然而在我國不斷加大民生性財(cái)政資金投入的同時(shí)，看病難、上學(xué)難、住房難等一系列民生問題依然大量存在，這種發(fā)展失衡固然與我國長期以來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理有關(guān)，但同時(shí)也是我國民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效力不高的具體體現(xiàn)。公共財(cái)政的公共性特征決定了國家財(cái)政支出必須要“一視同仁”，公平對(duì)待市場活動(dòng)的各類主體［1］。但政府的支出偏好表明國家在財(cái)政支出過程中往往會(huì)“區(qū)別對(duì)待”，特別是在我國當(dāng)前政府主導(dǎo)型財(cái)政支出模式下，民生性財(cái)政支出常常處于被邊緣化的境地。當(dāng)前，我國學(xué)者對(duì)于民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的研究主要集中在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整、中央與地方政府財(cái)政支出責(zé)任的劃分等宏觀層面上，缺乏具體的制度設(shè)計(jì)，一些學(xué)者雖然提出了民生性財(cái)政支出優(yōu)先的理論，但對(duì)于如何增強(qiáng)其支出剛性則論述不足②。本文立基于公共財(cái)政視角，以完善民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的法制保障為突破口，在深入分析我國民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行所面臨的法律困境的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當(dāng)前正在修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》，重點(diǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、針對(duì)性和有效性作深入的研究，以期能為完善我國財(cái)政預(yù)算執(zhí)行尤其是民生性財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行制度提供相關(guān)對(duì)策性建議。

一、我國民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境

預(yù)算執(zhí)行是政府根據(jù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)審議、批準(zhǔn)的預(yù)算，為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而實(shí)際運(yùn)用預(yù)算資金的過程，是預(yù)算編制、審議之目的所在。長期以來，預(yù)算執(zhí)行一直被認(rèn)為是純粹的技術(shù)與管理過程。當(dāng)前，我國對(duì)于預(yù)算執(zhí)行尤其是民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的規(guī)制主要集中在黨和政府出臺(tái)的一系列政策性文件上③。雖然國家通過財(cái)政政策可以有效回應(yīng)社會(huì)發(fā)展中所面臨的復(fù)雜性、變動(dòng)性、漸進(jìn)性等難題，同時(shí)使廣泛的社會(huì)參與成為可能［2］，但公共財(cái)政是法治財(cái)政，作為實(shí)現(xiàn)財(cái)政公共性目標(biāo)的民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行涉及到立法權(quán)力、行政權(quán)力、司法權(quán)力、社會(huì)力量或公民等多方主體對(duì)國家財(cái)政資源的配置進(jìn)行協(xié)商、博弈和妥協(xié)［3］，只有運(yùn)用法治思維與法治方式才能約束并規(guī)范政府的財(cái)政支出活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)分配正義。受傳統(tǒng)預(yù)算觀念以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，我國民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.民生性財(cái)政傾斜支出于法無據(jù)

民生性財(cái)政是公民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)人民主體地位的重要物質(zhì)保障，也是我國《憲法》規(guī)定的一項(xiàng)國家義務(wù)。雖然2012年政府工作報(bào)告指出要“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、突出重點(diǎn)，更加注重向民生領(lǐng)域傾斜，加大對(duì)教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、保障性安居工程等方面的投入”，但“財(cái)政支出向民生領(lǐng)域傾斜”仍停留在國家政策階段，尚無提升到國家立法層面。雖然我國《教育法》第55條規(guī)定“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長逐步提高”，除此之外在科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等相關(guān)領(lǐng)域也有類似的規(guī)定，但原則性規(guī)范居多，且對(duì)公共財(cái)政框架下的預(yù)算法構(gòu)成了直接的沖擊，人為地肢解了正式規(guī)則下財(cái)政的預(yù)算分配權(quán)，明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩［4］。十八屆三中全會(huì)提出要“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)”，國務(wù)院關(guān)于《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》更是明確規(guī)定要“盡快修訂重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定”，這些改革無疑有利于改善傳統(tǒng)的片面追求投入規(guī)模的民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行模式，統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，從而避免資金使用的“碎片化”，但同時(shí)也使得“財(cái)政支出向民生領(lǐng)域傾斜”處于一種于法無據(jù)的尷尬境地。

2.民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行重權(quán)力而輕權(quán)利

財(cái)政支出尤其是民生性財(cái)政支出是國家實(shí)現(xiàn)其管理職能，體現(xiàn)其存在正當(dāng)性與合法性的重要體現(xiàn)［5］。在民主社會(huì)，國家的財(cái)政活動(dòng)必須受制于現(xiàn)行法律制度所確立的一系列制度規(guī)范，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)、范圍和程度必須回應(yīng)權(quán)利訴求的緊迫性和權(quán)利實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的依存度。特別是作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，理應(yīng)在國家預(yù)算活動(dòng)中處于主導(dǎo)地位，這也是預(yù)算權(quán)力配置民主化的基本要求。但我國的預(yù)算實(shí)踐表明，人民代表大會(huì)的無上權(quán)威似乎只是“理論中與形式上”的［6］。政府主導(dǎo)型的財(cái)政支出模式過于強(qiáng)調(diào)為政者和相對(duì)人在施恩與受惠之間的道德關(guān)系，缺少對(duì)國家支出責(zé)任、受惠主體的權(quán)利以及支出程序等法治基本因素的考量，由此導(dǎo)致民生性財(cái)政預(yù)算“救人于水火”或“雪中送炭”的道德性優(yōu)勢掩蓋了對(duì)于“救”或“送”背后的法定義務(wù)的關(guān)注［7］。民生性財(cái)政支出也因此更易被政府部門或強(qiáng)勢利益集團(tuán)所控制，從而造成對(duì)公民財(cái)政權(quán)利的侵害［8］。

3.民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行重指標(biāo)而輕實(shí)效

民生性財(cái)政預(yù)算的本質(zhì)在于為社會(huì)提供更高質(zhì)量和水平的均等化公共服務(wù)，切實(shí)保障和提高最廣大人民群眾的福祉，以實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)公平的分配正義［9］。但政府在民生性預(yù)算編制過程中往往重視一些指標(biāo)性問題而忽視其執(zhí)行績效。雖然民生性財(cái)政預(yù)算的支出方式、支出目的、支出范圍等均有所不同，無法以個(gè)人的主觀感受作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)而只能借助客觀的指標(biāo)，但如若過分注重這些數(shù)字指標(biāo)則容易走向形式化的弊端，陷于對(duì)民生性財(cái)政支出的機(jī)械化認(rèn)識(shí)。雖然我國《預(yù)算法》已明確要求財(cái)政支出要“講求績效”，并對(duì)“支出情況開展績效評(píng)價(jià)”，《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》亦詳細(xì)規(guī)定了績效目標(biāo)的設(shè)定、審核以及批復(fù)、調(diào)整和應(yīng)用等內(nèi)容。但民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行績效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用機(jī)制的有效銜接尚不健全，距離“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制尚有較大的差距。

二、合理厘定民生性財(cái)政支出的優(yōu)先次序

財(cái)政支出的本質(zhì)在于對(duì)財(cái)政資金的選擇與取舍。公共財(cái)政資金的稀缺性與支出需求的無限性決定了預(yù)算資金的分配必然導(dǎo)致“行動(dòng)者之間、項(xiàng)目之間以及受益人之間的相互競爭”［10］。在政府主導(dǎo)型的財(cái)政支出模式下，公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在很大程度上依賴于政府對(duì)稀缺公共財(cái)政資源的配置［11］。因而需要從國家立法層面明確民生性財(cái)政支出的優(yōu)先地位，嚴(yán)格控制其他支出尤其是行政管理支出的規(guī)模，使民生性財(cái)政預(yù)算真正謀民生之利，解民生之憂。

1.民生性財(cái)政支出優(yōu)先于其他財(cái)政支出

教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等支出是民生性財(cái)政支出的重要組成部分，但該支出在我國法律體系中始終處于隱而不顯的狀態(tài)，且無任何優(yōu)先性可言。為此，有必要在預(yù)算法層面構(gòu)建民生性財(cái)政支出優(yōu)先支付制度，使得“財(cái)政支出向民生領(lǐng)域傾斜”真正有法可依。

（1）民生性財(cái)政支出優(yōu)先安排

我國《預(yù)算法》第37條規(guī)定“在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點(diǎn)支出”，但對(duì)于何為“國家確定的重點(diǎn)支出”以及如何“優(yōu)先安排”并無具體規(guī)定，地方政府在決定財(cái)政支出的科目、位序、數(shù)量以及支出比例等方面擁有較大的自由裁量權(quán)。為此，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》提出要提高要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮一般性支出，“優(yōu)先保障教育支出”；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》也指出“地方各級(jí)人民政府要在財(cái)政預(yù)算安排中將保障性安居工程放在優(yōu)先位置”；廣東省更是明確將未確定具體使用方向的一般性轉(zhuǎn)移支付資金按照有關(guān)民生保障支出、運(yùn)轉(zhuǎn)支出、協(xié)調(diào)發(fā)展支出的先后順序安排使用，民生支出優(yōu)先④。我國《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂應(yīng)將上述內(nèi)容與理念納入考量，重點(diǎn)對(duì)民生性財(cái)政支出優(yōu)先權(quán)的具體行使進(jìn)行規(guī)范，以更好地回應(yīng)公民的基本訴求。

（2）民生性財(cái)政支出削減豁免

近年來我國經(jīng)濟(jì)下行趨勢明顯，國家財(cái)政收入增速減緩，地方各級(jí)政府都面臨著巨大的財(cái)政可持續(xù)危機(jī)，在解決民生問題與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長之間應(yīng)如何抉擇成為擺在地方政府面前的一道難題。盡管李克強(qiáng)總理曾明確表示要削減政府開支以保障剛性的民生支出之需求［12］，但還只是國家領(lǐng)導(dǎo)人的政治承諾。而美國的《平衡預(yù)算和緊急赤字控制法》在第253條規(guī)定，當(dāng)預(yù)算赤字超過特定水平時(shí)自動(dòng)對(duì)支出刪減。當(dāng)自動(dòng)刪減發(fā)生時(shí)，要求一半來自國防支出，另一半來自非國防支出。對(duì)于一些社會(huì)福利支出，如社會(huì)保險(xiǎn)及貧窮補(bǔ)助則可以免于被刪減的命運(yùn)。為此，我國民生性財(cái)政預(yù)算可以借鑒其合理成分，從預(yù)算法角度對(duì)政府財(cái)政資金的減支尤其是民生性財(cái)政資金的減支做出必要的限制甚至是豁免。

2.基本保障類民生性財(cái)政支出優(yōu)先支付

民生性財(cái)政支出是典型的權(quán)利性支出，各級(jí)政府在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，必須優(yōu)先確保這些事業(yè)發(fā)展所需的資金。但公共財(cái)政資金的稀缺性決定了民生性財(cái)政支出必須要理順支出層次，適度而行。民生性財(cái)政資金要優(yōu)先安排保障人民群眾基本生存的領(lǐng)域，如扶貧支出、保障性安居工程支出、義務(wù)教育支出、醫(yī)療等基本保障領(lǐng)域，這不僅是財(cái)政支出“層級(jí)化”⑤的基本要求，更是“保障國民能過像人那樣的生活，以在實(shí)際社會(huì)生活中確保人的尊嚴(yán)”［13］的物質(zhì)基礎(chǔ)。

當(dāng)前，民生性財(cái)政資金尤其是基本保障類民生性財(cái)政支出資金被地方各級(jí)政府或部門侵占、挪用的現(xiàn)象屢見不鮮。雖然《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》和《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金管理辦法》已對(duì)此做出了必要的限制，但位階較低且相對(duì)分散，無法形成有效的威懾。而《廣東省財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》則將民生性財(cái)政支出劃分為底線民生、基本民生和其他民生三類，其中，底線民生包括城鄉(xiāng)最低生活保障、醫(yī)療救助等民生項(xiàng)目，且未安排使用方向的一般性轉(zhuǎn)移支付資金要優(yōu)先保障底線民生支出?！额A(yù)算法實(shí)施條例》的修訂可以借鑒我國現(xiàn)行地方實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，將民生性財(cái)政支出進(jìn)行類型化規(guī)范，并依據(jù)支出的層次性，重點(diǎn)保證基本保障類民生性財(cái)政資金的需求。

三、構(gòu)建民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行民意訴求表達(dá)機(jī)制

為保證公民最低經(jīng)濟(jì)條件的獲取，國家必須安排部分財(cái)政收入以提供文化教育、社會(huì)保障和福利性收入的形式滿足個(gè)人的基本需求，以必要的物質(zhì)條件的提供來保證個(gè)人自由的社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)［14］。但是，國家在通過有關(guān)住宅、健康以及最低收入等方面的法律確保每一個(gè)人都具有符合人類尊嚴(yán)生活的物質(zhì)條件的同時(shí)，也影響了個(gè)人自主性，有侵害法律自由原則之虞［15］。財(cái)政支出的合法性不僅依賴于按照民主原則經(jīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過的制度保障，還依賴于財(cái)政支出過程中通過對(duì)話、討論與溝通等形成的非制度化的“話語民主”⑥。如何將有序的公眾參與納入到預(yù)算執(zhí)行過程中來，并在民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中建立以“人民選擇、人民決策、人民評(píng)判”為基礎(chǔ)的民意訴求表達(dá)機(jī)制是當(dāng)前《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂中迫切需要解決的問題。

1.民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行參與權(quán)的法定化

只有在公眾普遍參與的氛圍中，才有可能實(shí)踐民主所欲追求的負(fù)責(zé)、妥協(xié)、個(gè)體的自由發(fā)展、人類的平等等基本價(jià)值［16］。將民眾的民意訴求或主觀偏好表達(dá)機(jī)制貫穿于民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的全過程，增加民眾的“話語權(quán)”將有利于人民群眾表達(dá)自己對(duì)于民生性財(cái)政資金分配的意見，以此彌補(bǔ)行政主導(dǎo)型財(cái)政支出的不足。我國部分地區(qū)已有此類實(shí)踐，如四川廣安市在民生性財(cái)政支出中通過在各級(jí)政府網(wǎng)站上開設(shè)專門的電子版“民生菜單”，由人民群眾通過“點(diǎn)單”的方式選擇財(cái)政支出領(lǐng)域，以增強(qiáng)民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的針對(duì)性與有效性［17］。安徽合肥等地區(qū)則在民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中提前傾聽民眾意愿，供民生之所需并廣受好評(píng)。雖然我國《預(yù)算法》第45條已明確規(guī)定縣鄉(xiāng)政府在編制預(yù)算的時(shí)候要“聽取選民和社會(huì)各界的意見”，試圖以此破解民生性財(cái)政支出與需求脫節(jié)的難題。但這僅僅是從預(yù)算權(quán)力主體“義務(wù)性”的角度而不是從社會(huì)公眾“權(quán)利性”的角度將公民的預(yù)算參與權(quán)利法定化。再加上《預(yù)算法》并未對(duì)適格的預(yù)算參與主體作出明確的限定，公民的預(yù)算參與過度依賴于地方政府的政治決斷和改革膽識(shí)，由此也導(dǎo)致公民預(yù)算參與的空間狹小、參與激情不足。我國民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的公民參與機(jī)制還處于探索與起步階段，尚未制度化與規(guī)范化。因此《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂應(yīng)明確細(xì)化人民群眾在民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中的參與權(quán)，并著重解決參與主體、參與范圍以及參與的效力等關(guān)鍵問題。

2.民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行參與的程序保障

雖然公民參與民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行已經(jīng)有了《預(yù)算法》依據(jù)，部分地區(qū)亦早開“公民參與預(yù)算之先河”，但僅僅是作為一種“非決策性參與”在制度上進(jìn)行了原則性的確認(rèn)。由此，完善我國民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行公民參與的制度性保障就成為《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂的重點(diǎn)。

（1）增強(qiáng)民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行參與決策的公民影響力

財(cái)政分權(quán)體制下，中央和地方各級(jí)政府承擔(dān)著不同的管理與服務(wù)職能。地方政府由于了解本地區(qū)居民的偏好，代表本地區(qū)居民的利益，因而能夠更好地執(zhí)行地方性經(jīng)濟(jì)政策和提供區(qū)域性公共產(chǎn)品［18］。民生性財(cái)政預(yù)算主要涉及到與人民生活密切相關(guān)的醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等領(lǐng)域，由此也決定了其公民參與的層次不能過高，而部分國家和地區(qū)的預(yù)算實(shí)踐也證明了公民參與式預(yù)算主要存在于縣、鄉(xiāng)級(jí)政府。雖然我國《預(yù)算法》規(guī)定在縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)審查預(yù)算草案前要“聽取選民和社會(huì)各界的意見”，但是應(yīng)該“在什么時(shí)候、在多大頻率上、以什么方式以及多大程度上”接納公眾的參與，也即所謂“公共參與的難題”［19］并沒有明確的規(guī)定，而是留給地方政府自由裁量。再加上我國當(dāng)前民生性財(cái)政預(yù)算的公民參與以協(xié)商性參與為主，較少賦予其支出決定權(quán)，由此導(dǎo)致公民的參與僅僅是“咨詢”性質(zhì)而非“決策”性質(zhì)，在一定程度上公民參與僅僅起到“裝飾品”的作用，公民和政府應(yīng)如何分享預(yù)算權(quán)力（利）缺乏制度性保障。良好的民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行公民參與制度不僅體現(xiàn)在公眾廣泛、深入、實(shí)質(zhì)地參與，更重要的是預(yù)算執(zhí)行部門對(duì)參與活動(dòng)作出主動(dòng)、及時(shí)、全面地回應(yīng)。為此，應(yīng)在《預(yù)算法實(shí)施條例》中明確規(guī)定縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前聽取選民和社會(huì)各界的意見，并將該意見作為其財(cái)政決策的重要參考。

（2）強(qiáng)化民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的信息公開

陽光是最好的“防腐劑”。美國《憲法》第1條明確規(guī)定一切公共財(cái)政資金收支的報(bào)告和賬目應(yīng)經(jīng)常公開。我國《政府信息公開條例》將“扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況”作為縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)該重點(diǎn)公開的對(duì)象?！额A(yù)算法》雖然也增加了公眾參與預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行報(bào)告的相關(guān)條款，但仍局限于原則性的規(guī)定，缺乏實(shí)際的可操作性：首先，該規(guī)定主要是針對(duì)預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)算執(zhí)行制度報(bào)告，也即主要是各級(jí)政府部門及其所屬單位向各級(jí)財(cái)政部門報(bào)告，各級(jí)財(cái)政部門向本級(jí)政府報(bào)告和各級(jí)政府向上級(jí)政府報(bào)告，對(duì)于報(bào)告的內(nèi)容、期限以及方式都由相關(guān)政府部門規(guī)定。其次，預(yù)算執(zhí)行情況缺乏公眾監(jiān)督。新《預(yù)算法》的一大亮點(diǎn)就是提高了預(yù)算的公開透明度，但是，在預(yù)算執(zhí)行方面僅僅規(guī)定“對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)的預(yù)算報(bào)告制度，加強(qiáng)民眾對(duì)于民生性財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與反饋，《預(yù)算法實(shí)施條例》在修訂的過程中亟須明確向公眾報(bào)告的時(shí)間、方式和內(nèi)容，完善預(yù)算執(zhí)行的月報(bào)告、年中報(bào)告、年末報(bào)告以及長期報(bào)告等制度，定期披露相關(guān)信息，使政府的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告成為一項(xiàng)制度性的措施，增強(qiáng)預(yù)算法律關(guān)系中信息的均衡性，從而提高信息弱勢方的利益保護(hù)能力［20］。

四、強(qiáng)化民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的績效問責(zé)與財(cái)政激勵(lì)

有效的制度既要通過懲罰機(jī)制將個(gè)人行為限定在合理界域之內(nèi)，同時(shí)也要依靠激勵(lì)機(jī)制來提供發(fā)展動(dòng)力與合理預(yù)期，以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與懲罰的合理均衡［21］。構(gòu)建民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的財(cái)政誘導(dǎo)與激勵(lì)機(jī)制，在強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行違法行為責(zé)任追究的同時(shí)激發(fā)或鼓勵(lì)預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)主動(dòng)追求年度預(yù)算所設(shè)定的績效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)由“事后追責(zé)”向“事前引導(dǎo)”是增強(qiáng)我國預(yù)算執(zhí)行尤其是民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的根本保證。

1.增強(qiáng)民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的績效責(zé)任

民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行不僅要強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目產(chǎn)出的數(shù)量與質(zhì)量，更應(yīng)該注重該產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及環(huán)境效益?！抖砹_斯聯(lián)邦預(yù)算法典》第65條明確規(guī)定各級(jí)財(cái)政支出要建立在“最低國家社會(huì)政策標(biāo)準(zhǔn)、提供公共服務(wù)的財(cái)政費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)以及最低預(yù)算保障計(jì)算的統(tǒng)一方法基礎(chǔ)上”。我國《預(yù)算法》雖已經(jīng)明確規(guī)定在預(yù)算的編制、執(zhí)行過程中要“講求績效”，但無論在《預(yù)算法》還是在《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中均缺乏追究預(yù)算執(zhí)行績效責(zé)任的規(guī)定。北京、河北等省份雖已出臺(tái)了預(yù)算績效問責(zé)相關(guān)規(guī)定，但追責(zé)是由仍停留在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)責(zé)任層面，尚未上升到以“配置效率”和“運(yùn)作效率”為主的管理責(zé)任，由此導(dǎo)致預(yù)算績效問責(zé)制度空置，執(zhí)行乏力。

根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，如果政府的執(zhí)行行為偏離了社會(huì)利益和公眾利益，就應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)責(zé)任人及行政長官的責(zé)任［22］。為此，美國審計(jì)總署將預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為被評(píng)估部門負(fù)責(zé)人任免和獎(jiǎng)懲的重要參考依據(jù)，新西蘭、韓國等亦有類似的規(guī)定?？v觀國內(nèi)，部分地區(qū)在預(yù)算執(zhí)行過程中也已開始嘗試實(shí)行行政長官負(fù)責(zé)制，如《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法（試行）》第12條就明確規(guī)定對(duì)預(yù)算部門相關(guān)責(zé)任人實(shí)行績效問責(zé)，問責(zé)形式包括告誡、通報(bào)批評(píng)、取消評(píng)優(yōu)資格以及行政處分等不同形式。重慶市渝中區(qū)《關(guān)于全面推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理的決議》就把績效目標(biāo)完成情況納入年度考核和干部任用考察；上海市松江區(qū)制定的《松江區(qū)預(yù)算績效管理辦法》也對(duì)預(yù)算績效管理考核和績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行問責(zé)；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》更是明確規(guī)定在脫貧攻堅(jiān)工作中對(duì)于黨政正職干部要做到“不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”。這些地方法規(guī)及中央政策的先行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)合理地吸收到《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂之中。

2.構(gòu)建民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的績效引導(dǎo)與激勵(lì)機(jī)制

針對(duì)行為的控制機(jī)制主要有兩種，第一種是將有價(jià)值的東西作為獎(jiǎng)勵(lì)提供給服從者，另一種是給不服從者以懲罰［23］。追究民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的績效責(zé)任固然可以提高預(yù)算執(zhí)行的效力，但其本質(zhì)上仍是一種被動(dòng)的、事后性的懲罰機(jī)制。法律的主要作用不是懲罰或壓制，而是為人類共處和為滿足某些基本需要提供規(guī)范性安排［24］。因此，需建立健全民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，以“內(nèi)部化預(yù)算執(zhí)行的外部成本，誘導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)選擇社會(huì)最優(yōu)的行為”［25］。我國《預(yù)算法》第32條規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)“參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果”編制本年度預(yù)算。美國1993年《政府績效與結(jié)果法案》也明確規(guī)定“通過提供更多有關(guān)實(shí)現(xiàn)法定目標(biāo)、聯(lián)邦項(xiàng)目支出相對(duì)效果和效率的客觀信息，推進(jìn)國會(huì)進(jìn)行決策”。將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算資金安排掛鉤，是增強(qiáng)民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行財(cái)政激勵(lì)的重要手段，同時(shí)也是我國預(yù)算體制改革的題中之意。國務(wù)院、財(cái)政部等已出臺(tái)了一系列增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用的規(guī)范性文件⑦，部分地方政府也從本地的財(cái)政實(shí)踐出發(fā)進(jìn)行了有益的探索，如《合肥市預(yù)算績效管理考核問責(zé)暫行辦法》就對(duì)預(yù)算管理工作較好，績效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)的單位進(jìn)行激勵(lì)，并優(yōu)先安排下一年度預(yù)算資金。2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對(duì)2016年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯地方予以表揚(yáng)激勵(lì)的通報(bào)》更是對(duì)“財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、盤活財(cái)政存量資金、國庫庫款管理、推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用、預(yù)算公開等財(cái)政管理工作完成情況較好”部分市縣直接給予1 000～2 000萬的資金獎(jiǎng)勵(lì)。為此，我國《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂，應(yīng)引入民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的財(cái)政激勵(lì)政策，將預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算資金安排的重要指標(biāo)之一，同時(shí)預(yù)算資金要向績效評(píng)價(jià)較好的領(lǐng)域或項(xiàng)目傾斜，或者給予相關(guān)責(zé)任人適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，實(shí)現(xiàn)由“懲治法治觀向勵(lì)治法治觀”［26］的轉(zhuǎn)變。

五、簡短的結(jié)語

從管理到治理，言辭微變之下涌動(dòng)的是一場國家、社會(huì)、公民從以國家為主體的管制思維到多元共治、合作共贏的治理思維的思想革命［27］。公共財(cái)政的法治化特征決定了政府的財(cái)政支出尤其是民生性財(cái)政支出必須改變傳統(tǒng)的過多依賴財(cái)政政策的“軟法”治理的思維模式，將預(yù)算執(zhí)行的合法性、參與性、責(zé)任性以及有效性等貫穿到財(cái)政支出全過程，實(shí)現(xiàn)由“政策性”向“法治化”的合理嬗變，并最終實(shí)現(xiàn)以公共利益最大化為目標(biāo)的預(yù)算善治?；诖?，需要科學(xué)界定國家財(cái)政支出的優(yōu)先序位，喚醒廣大公民的財(cái)政權(quán)利意識(shí)并構(gòu)建財(cái)政支出誘導(dǎo)與激勵(lì)機(jī)制，以法治化思維引導(dǎo)民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。但預(yù)算執(zhí)行僅僅是國家財(cái)政活動(dòng)的一個(gè)中間環(huán)節(jié)，民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的法制保障還需要提高預(yù)算編制的科學(xué)性與民主性以及建立全方位的民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體制，以便充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)、政府機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾在民生性財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督作用。

民生問題的解決并不是某一學(xué)科的使命，而是一個(gè)系統(tǒng)性、全局性的工程，它不僅涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變，更需要全社會(huì)的共同參與和面對(duì)。在法治化軌道上推進(jìn)我國民生建設(shè)，不僅需要民生財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行的法治化和規(guī)范化，還需要有更為廣闊的視野與宏觀的制度設(shè)計(jì)，以及與之相配套的法律法規(guī)，如稅法、社會(huì)保障法等其他分配法有效的構(gòu)建與良好實(shí)施，以多維的視角和多元的方式打破既有的財(cái)產(chǎn)分配格局，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，共享改革發(fā)展成果。

注 釋：

① 以上數(shù)據(jù)引自于財(cái)政部《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。

② 相關(guān)文獻(xiàn)參見陳少英：《論地方政府保障民生的財(cái)政支出責(zé)任》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第2期；鄧子基，韓瑜：《公共財(cái)政與民生》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2008年第8期；華國慶：《試論民生支出優(yōu)先的財(cái)政法保障》，《法學(xué)論壇》2013年第9期；陳治：《我國實(shí)施民生財(cái)政的法律保障機(jī)制研究》，北京：法律出版社，2013年。

③ 如2007年黨的“十七大”報(bào)告提出要“著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”。2011年《政府工作報(bào)告》中再次提出：“經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越要重視保障改善民生”、“增加‘三農(nóng)’、民生等重點(diǎn)支出，壓縮一般性支出”?！妒逡?guī)劃》明確提出要“堅(jiān)持民生優(yōu)先，完善就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民”?！妒逡?guī)劃》更是將保障和改善民生放在了核心位置。

④《廣東省財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》第6條、第16條。

⑤ 所謂“民生性財(cái)政支出的層級(jí)化”是指根據(jù)財(cái)政支出與人民生存與發(fā)展的不同關(guān)聯(lián)程度而將財(cái)政支出劃分為不同的層次，如基本保障類民生性財(cái)政支出，發(fā)展機(jī)會(huì)類民生性財(cái)政支出等，財(cái)政資金優(yōu)先保障民生最急需的項(xiàng)目或領(lǐng)域，這是由國家財(cái)政資金的稀缺性與民生活動(dòng)的多樣性等因素所決定的。詳見馬海濤，和立道：《公共財(cái)政保障民生的次序研究——基于民生支出項(xiàng)目的“層級(jí)分布”要求》，《地方財(cái)政研究》2010年第2期。

⑥ 哈貝馬斯在《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》一書中將民主概念的內(nèi)涵劃分為“制度層面的民主”與“話語民主”，其中“話語民主”是一種非制度化的意見與意志的形成過程，且制度化民主應(yīng)立足于話語民主基礎(chǔ)上。參見陳炳輝等：《參與式民主理論》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2012年，第188-190頁。

⑦ 如《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》指出要加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)?！督?jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績效管理規(guī)則》也強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用，指出財(cái)政部可會(huì)同主管部門根據(jù)工作需要，對(duì)績效較好的予以通報(bào)表揚(yáng)，對(duì)較差的通報(bào)批評(píng)；可按照協(xié)議約定或有關(guān)規(guī)定，采取評(píng)價(jià)結(jié)果與資金安排掛鉤等獎(jiǎng)懲措施?！敦?cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》也規(guī)定對(duì)績效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問題、達(dá)不到績效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，可在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)并責(zé)令其限期整改，直至取消該項(xiàng)財(cái)政支出?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于對(duì)真抓實(shí)干成效明顯地方加大激勵(lì)支持力度的通知》更是強(qiáng)調(diào)對(duì)在民生領(lǐng)域真抓實(shí)干、取得明顯成效的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)或傾斜支持。

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On Legal System Guarantee of the Execution of Fiscal Budget for People’s Livelihoods

JIANG Wuzhen，WANG Qirui

The implementation of the fiscal budget for people’s livelihoods requires not only the perfect fiscal policy，but also need the improvement of the legal system.The priority of fiscal expenditure should be confirmed rationally，the public opinion expression mechanism should be built to enhance people’s awareness of the financial rights，and the financial expenditure performance evaluation and financial incentives should be improved in order to balance the legitimacy and rationality，incentive and accountability.Only in this way can the standardization，pertinence and effectiveness of the budget execution be improved.This is the key to improving the effectiveness of the budget，and also an important embodiment of the enhancement of national governance capacity and governance level.

fiscal budget for people’s livelihoods；budget execution；priority payment；expression mechanism of public opinion；financial incentive mechanism.

（責(zé)任編校：文 泉）

蔣悟真，浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員（浙江 杭州 310008）王齊睿，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生（江西 南昌 330013）

10.19503/j.cnki.1000-2529.2017.05.012

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算法治化研究”（14ZDC015）