盛 林

(南開大學馬克思主義學院，天津 300350)

“兩會”與中國特色利益表達機制建設(shè)

盛 林

(南開大學馬克思主義學院，天津 300350)

利益表達是政治過程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。無論是以人大代表、政協(xié)委員的個體形式，還是以人大、政協(xié)的集體形式，“兩會”都是中國重要的制度化利益表達載體。當前，加強“兩會”利益表達機制建設(shè)，應(yīng)確保人大代表、政協(xié)委員基于地域與界別的利益代表性，切實提升人大代表、政協(xié)委員及“兩會”專門委員會的專業(yè)化水平，探索完善人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的常態(tài)工作機制，完善人大代表建議、政協(xié)委員提案辦理環(huán)節(jié)的信息反饋機制，強化閉會期間人大代表、政協(xié)委員的履職機制建設(shè)。

“兩會”；民意；利益表達；制度化

利益表達是政治過程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。無論是以人大代表、政協(xié)委員的個體形式，還是以人大、政協(xié)的集體形式，“兩會”都是中國重要的制度化利益表達載體。黨的十八大以來，習近平總書記對加強人大、政協(xié)“兩會”利益表達機制建設(shè)提出了明確的新要求，指出各級人大要“暢通社情民意反映和表達渠道”，確保人大代表“忠實代表人民利益和意志”*習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日。。“人民政協(xié)要充分發(fā)揮代表性強、聯(lián)系面廣、包容性大的優(yōu)勢”，“暢通和拓寬各界群眾的利益訴求表達渠道”*習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。。當前，探討“兩會”利益表達機制建設(shè)的制度價值及發(fā)展路徑，對于更好地發(fā)揮中國特色社會主義政治制度的自身優(yōu)勢，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

利益表達是政治過程的開端。“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達”*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：過程和政策》，曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987年版，第199頁。。利益表達是民主決策的前提條件。通常，公共政策制定的出發(fā)點就是對社會不同層面的利益訴求進行協(xié)調(diào)和平衡。隨著社會的發(fā)展，利益群體也出現(xiàn)日益多元化的趨勢。充分的利益表達，是確保決策執(zhí)行得到社會力量有效支持的重要保障。同時，針對政策執(zhí)行的利益表達，也是政策評估和下一階段決策調(diào)整的重要依據(jù)。因此，“表達意志的機制向來都是被強調(diào)的重點”*[美]沃爾特·李普曼：《公共輿論》，閻克文等譯，上海：上海人民出版社，2002年版，第247頁。。

人大和政協(xié)是中國政治中極為重要的兩個制度化利益表達渠道。關(guān)于“兩會”的利益表達角色，國外學者較早就已有所觸及。代表性的觀點包括：歐伯文在《沒有自由的改革——中國的人民代表大會和制度變遷的政治》一書中指出，在中國立法實踐中，人大和政協(xié)“兩會”在代表不同群體利益上發(fā)揮著重要作用。同時，他從政治體制視角提出，“如果將人民政治協(xié)商會議升級為上院，實際是把一個統(tǒng)一戰(zhàn)線組織變成國家權(quán)力機關(guān)，會破壞國家政治體系的統(tǒng)一性?！?[美]Kevin J.Obrien：China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change，Cambridge University Press , 1990, pp.138～139.湯森和沃馬克合著的《中國政治》論及了人大和政協(xié)同為利益表達團體的性質(zhì)以及政協(xié)的利益表達優(yōu)勢，認為在中國的利益表達環(huán)節(jié)，人民政協(xié)的地位介于人大和其他群眾性利益表達組織之間；政協(xié)會議與人大會議同期召開的制度設(shè)計，有利于政協(xié)委員更加便捷地接近政府官員；相比人大會議，政協(xié)會議之所以表現(xiàn)得更為活躍，可能的原因是政協(xié)委員中“具有較大比例的知識分子和知名人士”，他們可以向政府提出利益表達的各項提案；在公共決策環(huán)節(jié)，人民政協(xié)發(fā)揮著重要的中介作用，有效搭建了社會團體(特別是知識分子團體)與政府決策機關(guān)之間溝通的平臺*[美]詹姆斯·R·湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，顧速等譯，南京：江蘇人民出版社，2005年版，第177頁。。

近年來，隨著中國民主政治建設(shè)及社會群體利益訴求的多元化發(fā)展，越來越多的國內(nèi)學者開始關(guān)注人大和政協(xié)作為專業(yè)性利益表達渠道的作用。人大方面，有學者提出，人大制度是我國社會成員利益表達“最正式、最具法律效力的機制”，因此，應(yīng)“著力構(gòu)建以人大代表為主導(dǎo)的利益表達體系”*刁俊華：《構(gòu)建以人大代表為主導(dǎo)的利益表達體系》，《人民論壇》2009年第3期。。還有學者提出，各級人大是我國的國家權(quán)力機關(guān)，這一特殊地位和性質(zhì)決定了人大必然是“我國公民最權(quán)威和最主要的利益表達渠道”*徐振光：《論利益分化視野下人大利益表達功能的強化》，《學術(shù)論壇》2009年第2期。。政協(xié)方面，目前已有少數(shù)學者從“兩會”整體層面論及其在利益表達中的作用。有學者將人大代表、政協(xié)委員界定為專業(yè)性利益表達個體，相比人大代表的利益表達，政協(xié)委員的利益表達更具有社會利益群體的特征*朱光磊：《當代中國政府過程》，天津：天津人民出版社，2008年版，第72頁。。有學者將利益表達行為分為體制內(nèi)表達和體制外表達兩種類型，并指出在體制內(nèi)的利益表達中，“人民代表和政協(xié)委員是最正式的利益代表人”*徐道穩(wěn)：《社會政策過程中的利益表達》，《學術(shù)論壇》2006年第7期。。

總體而言，目前國內(nèi)和國外學界的研究，均已論及了“兩會”以及人大代表和政協(xié)委員在中國政治生活中的利益表達功能和主體地位，但尚缺乏對于實際政治過程中人大、政協(xié)“兩會”利益表達的實際形態(tài)和具體運作的研究。科學認識“兩會”利益表達的制度優(yōu)勢和現(xiàn)實問題，對于建立完善的社會利益表達機制，有效地反映和協(xié)調(diào)社會各方面利益訴求，具有重要的意義。

二、“兩會”是基于地域與界別的利益表達互補結(jié)構(gòu)

地域與界別的互補性，是“兩會”利益表達機制的重要制度優(yōu)勢?！皩ｉT利益組織的發(fā)展，提高了政治決策者了解各種集團目前有哪些要求的能力?！?[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：過程和政策》，曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987年版，第228頁。作為專業(yè)性的民意表達機構(gòu)，人大、政協(xié)“兩會”構(gòu)成了基于地域與基于界別的互補性利益表達機制。在“兩會”這一平臺上，民意經(jīng)過有效地表達，實現(xiàn)了對政治體系的制度化進入。

各級人大及其常委會是我國的國家權(quán)力機關(guān)，各級人大代表“代表人民利益和意志”行使國家權(quán)力，其基本義務(wù)之一是與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求?！爸袊?60多萬各級人大代表，都要忠實代表人民利益和意志，依法參加行使國家權(quán)力”，“各級國家機關(guān)加強同人大代表的聯(lián)系、加強同人民群眾的聯(lián)系，是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求?！?習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日。人大代表選舉依據(jù)選區(qū)的地域原則，選區(qū)的劃分包括居住區(qū)域和單位區(qū)域兩種基本形式(解放軍代表單獨進行選舉)。各級人大會議依據(jù)地域原則進行組織，開展分組討論和審議。人大會議期間，人大代表作為主體的利益表達主要有三種形式：其一，審議和表決政府工作報告、年度計劃報告、預(yù)算報告和“兩院”工作報告。代表主要通過代表團全體會議聽取報告，經(jīng)代表小組會議審議，進行討論和提出意見，并在會議結(jié)束前，在人大代表團全體會議上對關(guān)于各報告的決議草案進行表決；其二，提出建議、批評和意見。提出建議、批評和意見是人大代表利益表達的最重要形式，是其履行代表職責的核心內(nèi)容。人大代表主要圍繞國家或所來自選區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展中的重大問題，特別是基層群眾反映較為集中的社會熱點問題，就其與本級人大、政府各職能部門、人民法院、人民檢察院及其它組織工作相關(guān)的具體事項，提出予以改進的利益訴求。2017年全國人大會議期間，代表共提交8609件建議、批評和意見*張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》，《人民日報》2017年3月19日。。其三，提出議案。議案是須由全國人大一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名提交的屬于全國人大職權(quán)范圍內(nèi)的議事原案，內(nèi)容主要涉及制定、修改或解釋法律，有關(guān)憲法實施中的重大問題的議案以及應(yīng)當由全國人大及其常委會決定或批準的其他重要事項。提出議案是人大代表利益表達的另一重要形式。人大閉會期間，人大代表除可列席原選舉單位的人民代表大會會議外，還可通過對本地域內(nèi)的本級或者下級國家機關(guān)和有關(guān)單位的工作進行視察，通過多種方式收集和整理民眾利益訴求。

人民政協(xié)是中國政治中協(xié)商民主的重要實現(xiàn)渠道，是匯集各界群眾利益訴求、建言獻策的重要民意代表機構(gòu)。政協(xié)委員的基本任職要求是“在本界別中有代表性，有社會影響和參政議政能力”，要密切聯(lián)系所來自界別的群眾，“了解和反映他們的愿望和要求”*《人民政協(xié)重要文獻選編》(下)，北京：中國文史出版社、中央文獻出版社，2009年版，第699頁。。按界別設(shè)置和組織，是人民政協(xié)自誕生就具有的重要特點。各級政協(xié)組織均依界別進行設(shè)置，并根據(jù)本行政區(qū)域各界別的實際特點，開展具體工作。政協(xié)會議期間，政協(xié)委員作為主體的利益表達方式主要有四種：一是列席同期人大的全體會議，分別旁聽和討論政府工作報告和“兩院”工作報告。會議期間，政協(xié)委員以小組形式組織討論政府工作報告、計劃報告、預(yù)算報告和“兩院”工作報告；以界別聯(lián)組會議的形式，結(jié)合本界別實際討論政府工作報告。界別聯(lián)組會議通常由具備兩個以上小組的界別組織安排，可由來自同一界別或不同界別的委員小組組成，日程安排多為半天。二是提出提案。提案是政協(xié)委員利益表達的最主要方式。政協(xié)委員在閉會期間，深入基層開展調(diào)查研究，將分散于各個界別群眾中的意見和利益訴求，進行匯集和整理，以界別提案的形式，向政協(xié)全體會議或常務(wù)委員會提交。提案經(jīng)審查正式立案后，以書面形式轉(zhuǎn)交政府相關(guān)承辦單位。政協(xié)第十二屆全國委員會第五次會議期間，以委員個體、政協(xié)各參加單位和各專門委員會名義提交的提案總數(shù)為5210件，經(jīng)審查，有4156件得以立案。其中，對過于宏觀、短期內(nèi)難以落實或?qū)W術(shù)研討性等提案，作為“意見和建議”送有關(guān)部門參考920件*《中國人民政治協(xié)商會議第十二屆全國委員會提案委員會關(guān)于政協(xié)十二屆五次會議提案審查情況的報告(2017年3月13日政協(xié)第十二屆全國委員會第五次會議通過)》，《人民日報》2017年3月14日。；三是大會發(fā)言。大會發(fā)言是政協(xié)委員行使民主權(quán)利、代表不同界別反映利益訴求的重要途徑。大會發(fā)言內(nèi)容是政協(xié)委員深入基層、開展實際調(diào)研形成的，大多聚焦國計民生的熱點問題。大會發(fā)言始于全國政協(xié)第一屆全體會議期間，目前，已成為每屆政協(xié)會議的固定日程。自1993年起，全國政協(xié)會議期間，政府各部長列席政協(xié)大會發(fā)言成為一種慣例。2017年全國“兩會”期間，政協(xié)大會共收到大會發(fā)言437份，并在連續(xù)三天里安排了42次大會發(fā)言，中共中央、國務(wù)院約40個部門的負責人列席。大會發(fā)言環(huán)節(jié)，政協(xié)委員與各部長直接“面對面”交換意見，推動了相關(guān)問題的快速解決。閉會期間，政協(xié)委員根據(jù)界別的實際情況，開展專題調(diào)研，切實了解和把握界別民眾的利益訴求，并將調(diào)研成果以提案或建議的方式向政府相關(guān)部門進行提交。

在利益表達環(huán)節(jié)，人大制度體現(xiàn)了不同地域民眾的普遍性利益訴求，但難以體現(xiàn)同一地域內(nèi)不同群體群眾的利益差異性。隨著社會利益群體的日益多元化發(fā)展，人大愈加難以全面體現(xiàn)社會不同層面的利益需求。政協(xié)委員均是在各個界別中具有代表性、有社會影響和參政議政能力的人選中產(chǎn)生，他們能夠充分地反映社會各個界別的民眾意志，從而實現(xiàn)對人大制度的有益補充?；诮鐒e設(shè)置的組織原則，是人民政協(xié)在反映社情民意方面的重要優(yōu)勢。第十二屆全國政協(xié)的委員構(gòu)成充分體現(xiàn)了界別設(shè)置的特點，委員由領(lǐng)導(dǎo)干部、社會各個方面做出突出貢獻的代表人士、專家學者、企業(yè)主要負責人，各黨派、人民團體和無黨派人士，各少數(shù)民族代表和宗教界人士，以及新興社會階層中的優(yōu)秀代表人士等各個界別代表組成。其中，中共委員人選占39.9%，非中共委員人選占60.1%，少數(shù)民族委員人選占11.5%，婦女委員占17.8%*《充分發(fā)揚民主，反復(fù)溝通協(xié)商，形成第十二屆全國政協(xié)委員名單》，《人民日報》2013年2月2日。。

三、加強“兩會”利益表達機制建設(shè)的路徑思考

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”和“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”，作為加強社會主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容，并對加強“兩會”利益表達機制建設(shè)提出了明確要求，要“加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用。通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”；要“拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”，“在政協(xié)健全委員聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2014年版，第529～530頁。。只有切實拓寬利益表達的制度化渠道，才能實現(xiàn)“隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待”，“不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”*習近平：《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第41頁。。“人民群眾能否暢通表達利益要求”，是“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的”的重要尺度*習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月6日。。人大和政協(xié)“兩會”為民眾利益表達提供了重要的制度化渠道，有力地促進了各方利益的表達和協(xié)調(diào)。但從政治運行的角度來考察，“兩會”利益表達機制仍需要進一步完善。當前，加強“兩會”利益表達機制建設(shè)，應(yīng)重點做好以下五個方面的工作：

(一)確保人大代表、政協(xié)委員基于地域與界別的利益代表性

人大代表和政協(xié)委員在利益表達環(huán)節(jié)存在部分民意缺失的問題，主要體現(xiàn)在三個方面：其一，比例偏差。人大與政協(xié)方面均面臨基層利益代表不足的問題，因此有的人就認為，“政協(xié)委員都是精英，很多時候他看到的是他自己關(guān)注的東西，但未必是最底層的東西”*《全國政協(xié)委員舒紅兵：“討論話題高大上，百姓覺得很奢侈”》，《南方都市報》2014年3月11日。。其二，認識偏差。個別人大代表和政協(xié)委員錯誤地認為，愛國、愛黨就是不投反對票，即便在不同意的情形下，也不投反對票。這種認識偏差混淆了愛國、愛黨和履行民意代表職責的關(guān)系，造成批評性建議、意見的缺失。其三，履職缺位。個別人大代表、政協(xié)委員職責意識不強，連續(xù)缺席一年一度的全體大會，并出現(xiàn)整個任期內(nèi)“零議案代表”、“零提案委員”等現(xiàn)象。人大代表、政協(xié)委員的履職缺位會直接導(dǎo)致其所代表的地域或界別的民意無法得到表達。

針對上述問題，應(yīng)加強制度和機制建設(shè)，確保人大代表、政協(xié)委員基于地域與界別的利益代表性。第一，應(yīng)進一步優(yōu)化人大代表和政協(xié)委員的結(jié)構(gòu)比例。人大代表選舉、政協(xié)委員推選環(huán)節(jié)應(yīng)逐步增加一線工人、農(nóng)民、知識分子等基層代表的數(shù)量，進一步改善“官民比例”失衡的問題。2016年廣州出臺文件從嚴掌握干部代表比例、進一步提升工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員代表比例，2017年重慶首次推薦鄉(xiāng)村“精英”擔任政協(xié)委員，這些實踐值得推廣。第二，應(yīng)強化人大代表和政協(xié)委員利益表達的主體意識。應(yīng)建立代表和委員向選區(qū)和界別群眾定期述職的常態(tài)機制，使其明確各自作為地域或界別群眾民意代表、而非單純個體的特定角色。第三，應(yīng)建立合理的退出機制，確保人大代表和政協(xié)委員的會議出勤率。代表、委員的因公請假、因故請假或無故缺席，會直接影響其所代表的地域和界別群眾利益表達的缺失。因此，無故缺席會議的，應(yīng)予以辭退；因生病或公務(wù)原因多次無法參會的，應(yīng)予以勸辭。

(二)切實提升人大代表、政協(xié)委員及“兩會”專門委員會的專業(yè)化水平

目前，人大代表、政協(xié)委員及“兩會”機構(gòu)建設(shè)的專業(yè)化水平，均有待進一步提高。一方面，人大代表和政協(xié)委員自身的專業(yè)能力欠缺，導(dǎo)致出現(xiàn)議案、提案“多事一件”或標題與內(nèi)容不符，部分代表、委員在審議計劃報告和預(yù)算報告時“看不懂”等問題；另一方面，“兩會”專門委員會建設(shè)存在明顯不足。人大方面，專門委員會委員的專業(yè)背景與所屬專業(yè)存在較大不一致現(xiàn)象；一些地方人大專門委員會與其常委會工作機構(gòu)之間存在職權(quán)交叉的問題。政協(xié)方面，大多數(shù)省級及省級以下政協(xié)的專門委員會委員均實行“全員制”，即根據(jù)委員個人意愿，在屆初將所有委員編入某一特定專門委員會，并未貫徹《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會專門委員會通則》對于專業(yè)知識的要求。

切實提升人大代表、政協(xié)委員及“兩會”專門委員會的專業(yè)化水平，確保代表、委員發(fā)揮利益表達的主體作用。一方面，應(yīng)加強對各級人大代表和政協(xié)委員的專業(yè)培訓(xùn)。要使代表、委員科學認識其權(quán)利和義務(wù)，掌握相應(yīng)的議案、建議、提案等基本履職工作能力；同時，通過開展法律、財經(jīng)等方面的專業(yè)知識培訓(xùn)，確保其能夠履行利益表達和參政議政的職責。近年來，中央和地方財政預(yù)算報告編制愈加詳盡，涉及更多更深的專業(yè)知識，對代表和委員履職的專業(yè)知識能力提出了更高要求。另一方面，加強“兩會”專業(yè)委員會建設(shè)。一是科學界定人大和政協(xié)專門委員會的職權(quán)。應(yīng)進一步以制度明確和區(qū)分“兩會”專門委員會的職責范圍；二是切實提高“兩會”專門委員會成員的專業(yè)化水平?！皟蓵睂ｉT委員會應(yīng)由具有專業(yè)知識或?qū)ｉT工作經(jīng)歷的代表和委員組成。尤其是政協(xié)方面，應(yīng)借鑒人大專門委員會的組織經(jīng)驗，由部分委員組成，但開展工作時允許全體委員自由參與，既確保自身專業(yè)性，也能夠廣泛聯(lián)系各界、各方面人士；三是應(yīng)合理吸納代表、委員以外的專家擔任兼職顧問或?qū)Ｂ氼檰枴?016年上海市人大出臺《上海市人大專門委員會、常委會工作委員會立法專家顧問暫行辦法(草案)》，選聘60位專家擔任專門委員會立法顧問*王海燕：《上海立法有了智囊團》，《解放日報》(南開大學圖書館館藏影印本)2016年6月26日。，這一舉措有利于提升“兩會”專門委員會的建設(shè)水平；四是應(yīng)加強人大和政協(xié)“兩會”專門委員會之間的協(xié)作。二者可圍繞社會群眾普遍關(guān)注的熱點問題，聯(lián)合開展調(diào)研和視察。

(三)探索完善人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的常態(tài)工作機制

人大代表、政協(xié)委員與民眾的常態(tài)聯(lián)系尚待加強。人大代表、政協(xié)委員只有保持與選區(qū)、界別群眾的密切聯(lián)系，才能真正了解和汲取民意。近年來，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和自媒體平臺的快速發(fā)展，拓展了人大代表、政協(xié)委員收集社情民意的渠道和空間。然而，現(xiàn)實政治生活中人大代表、政協(xié)委員與群眾之間，仍缺乏常態(tài)的聯(lián)系機制，主要體現(xiàn)在：其一，缺少基本聯(lián)系信息。當選區(qū)或界別群眾遇到問題或困難想去聯(lián)系代表或委員時，往往找不到代表、委員，很多人不知道自己選區(qū)或界別的人大代表、政協(xié)委員是誰，即便知道也沒有直接的聯(lián)系方式。目前，各級人大、政協(xié)的官方網(wǎng)站大多尚未公開代表、委員的工作專用手機號碼；其二，代表、委員聯(lián)絡(luò)站建設(shè)不規(guī)范。近年來，在加強代表、委員與群眾聯(lián)系方面，各地代表和委員聯(lián)絡(luò)站發(fā)揮了積極作用，但其在工作機制、經(jīng)費來源、政策支持、監(jiān)督管理等方面均存在諸多不規(guī)范、不完善之處；其三，缺乏主動性聯(lián)系。很多代表、委員仍是以參加周期性的代表小組、界別小組活動作為主要的聯(lián)系群眾渠道，缺乏主動地、經(jīng)常性地深入基層、走訪群眾的職責意識。

當前，應(yīng)切實建立人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的常態(tài)工作機制?！耙晟苹鶎咏M織聯(lián)系群眾制度，加強議事協(xié)商，做好上情下達、下情上傳工作”*習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。。首先，完善人大代表、政協(xié)委員相關(guān)信息的公開制度。應(yīng)統(tǒng)一公開各級人大代表、政協(xié)委員的基本聯(lián)系方式，包括辦公電話、工作專用手機號碼、電子郵箱、通信地址等；其次，基于人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站，完善常態(tài)接訪制度。深圳市南山區(qū)月亮灣片區(qū)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的經(jīng)驗值得基層人大、政協(xié)借鑒。作為全國首家人大代表聯(lián)絡(luò)站，該站點不僅全面建立了聯(lián)絡(luò)站聯(lián)系選民的各項工作制度，而且創(chuàng)新性地聘任人大代表聯(lián)絡(luò)員，擔任人大代表履職的“助手”和“耳目”。聯(lián)絡(luò)員受人大代表的委托，對群眾反映的問題進行調(diào)研，收集社情民意。這一舉措，很好地解決了兼職代表履職時間有限的難題，實現(xiàn)了代表與群眾的雙向聯(lián)系，搭建了常態(tài)化的代表履職平臺；最后，完善主動走訪制度。除了人大代表小組、政協(xié)界別小組固定的活動日、座談會等制度外，應(yīng)建立人大代表、政協(xié)委員基于實際問題、不定期走訪選區(qū)、界別群眾的工作制度，建立收集社情民意的走訪登記制度，并將其納入代表、委員履職考核體系中。

(四)完善人大代表建議、政協(xié)委員提案辦理環(huán)節(jié)的信息反饋機制

人大代表、政協(xié)委員向選區(qū)或界別群眾及時反饋建議、提案的辦理信息，既是自身作為利益表達工作的延續(xù)，也是基于群眾滿意與否的新一輪利益表達的開始。當前，人大代表、政協(xié)委員在提交建議、提案后，缺乏后續(xù)的信息反饋工作，不能及時向其所聯(lián)系的群眾反饋具體辦理的過程和結(jié)果信息，導(dǎo)致代表、委員失去群眾的信任和支持，進而影響其后社情民意的收集工作。當選區(qū)、界別群眾向代表、委員反映了利益訴求，并協(xié)助其完成相關(guān)建議、提案工作后，理應(yīng)對利益表達的結(jié)果信息知情。缺乏信息反饋的部分原因是由于前述代表、委員聯(lián)系群眾工作機制的不健全，但更重要的原因是建議和提案在辦理環(huán)節(jié)承辦單位存在重答復(fù)、輕落實的問題，使得代表、委員不愿向群眾反饋未解決或雖列入計劃但尚未進入解決流程的信息。實踐中，在建議、提案辦理環(huán)節(jié)，代表、委員自身作為建議人、提案人，需要由政府相關(guān)承辦單位對建議、提案的辦理進行書面答復(fù)。答復(fù)結(jié)果主要分為三種情況：所提問題已經(jīng)解決或者基本解決的；所提問題列入計劃擬逐步解決的；所提問題因條件限制或其他原因無法解決，或者留作參考的。各級政府在督辦人大代表建議、政協(xié)委員提案過程中，往往側(cè)重考評辦理答復(fù)率，并且經(jīng)?；\統(tǒng)地統(tǒng)計“得到解決或計劃逐步解決”的數(shù)值。這里，“得到解決”與“計劃逐步解決”顯然不應(yīng)做同類歸并統(tǒng)計。即便“已經(jīng)解決或者基本解決的”的情況，也不等同于真正落實，因為存在個別承辦單位承諾列入當年年度計劃或特定時間內(nèi)解決，從而得到建議人、提案人認可并在辦復(fù)意見表上簽署滿意的情形。

因此，應(yīng)從承辦單位聯(lián)系代表、委員和代表、委員聯(lián)系群眾兩個層面，建立起完善的信息反饋機制。一方面，建立承辦單位向人大代表、政協(xié)委員反饋建議、提案辦理信息的工作機制。應(yīng)將向建議人和提案人溝通和反饋信息，貫穿于事項辦理的全過程，建立起建議、提案辦理前、辦理中、辦理后的規(guī)范的信息反饋工作機制；另一方面，建立人大代表、政協(xié)委員向所聯(lián)系的群眾反饋建議、提案辦理信息的工作機制。應(yīng)基于承辦單位反饋信息的基礎(chǔ)，從辦理前、辦理中、辦理后三個環(huán)節(jié)建立代表、委員向所聯(lián)系群眾反饋信息的工作機制。辦理前，代表、委員應(yīng)認真地收集和整理群眾意見，擬定并提交建議、提案。對群眾所提問題因條件限制或其他原因無法解決或留作參考的，應(yīng)實事求是地向相關(guān)群眾進行反饋和做好解釋工作；辦理中，代表、委員應(yīng)對建議、提案辦理進行及時追蹤，保持與群眾的互動聯(lián)系，并適時向承辦單位反饋群眾意見；辦理后，應(yīng)主動聯(lián)系群眾，收集群眾對于建議、提案辦理結(jié)果不滿意的方面，作為下一輪利益表達的內(nèi)容。2016年廣東省出臺《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于實行人大代表建議和政協(xié)提案辦理工作“一把手”責任制的通知》，明確了承辦單位“一把手”責任制，要求“一把手”要“親自部署交辦工作，審定辦理計劃、答復(fù)意見和辦理情況報告”，并在每年3月底前和領(lǐng)辦工作完成后10個工作日內(nèi)，將建議和提案的辦理情況，以書面形式報送省政府辦公廳備案，同時抄送人大、政協(xié)相關(guān)機構(gòu)，取得了較好的實踐效果。

(五)強化閉會期間人大代表、政協(xié)委員的履職機制建設(shè)

“兩會”閉會期間，代表、委員提交建議、提案，開展視察和專題調(diào)研，列席“兩會”常務(wù)委員會和參加專門委員會活動，均是其發(fā)揮利益表達職能的重要途徑。人大代表、政協(xié)委員的兼職制適合了中國的基本國情，也有助于其保持與選區(qū)、界別群眾的密切聯(lián)系。但是，兼職制在很大程度上制約了閉會期間代表、委員的有效履職。其一，提交建議、提案方面，人大代表、政協(xié)委員在閉會期間提交的建議和提案均遠低于其在會議期間提交的件數(shù)。全國政協(xié)十一屆五次會議期間，政協(xié)委員共提交5762件，而之前近一年的閉會期間，提案數(shù)僅有314件*林文漪：《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會常務(wù)委員會關(guān)于政協(xié)十一屆四次會議以來提案工作情況的報告》，《人民日報》2012年3月14日。；其二，視察和專題調(diào)研工作方面，人大代表、政協(xié)委員仍是多以年終集中視察作為主要活動方式；其三，人大代表、政協(xié)委員列席“兩會”常務(wù)委員會和參加專門委員會活動頻次仍有待加強。這一點，從2013年全國人大提出“要保證每一位基層代表在五年任期之內(nèi)都能夠列席一次常委會”的要求中，可見一斑。此外，缺乏對人大代表、政協(xié)委員閉會期間開展活動的考核，也是導(dǎo)致其履職較差的重要原因。

切實推進人大代表、政協(xié)委員閉會期間履職的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，應(yīng)做到以下幾點：其一，應(yīng)建立閉會期間人大代表、政協(xié)委員提交建議、提案的考核機制。人大代表、政協(xié)委員雖然是兼職性質(zhì)，但其作為民意代表聽取和反映群眾利益訴求，不應(yīng)局限于“兩會”會議期間，閉會期間代表、委員提交建議、提案，也是其履職的重要方面。由于代表、委員提出的建議、提案，大多在辦理上是需要較長時間的，因此，閉會期間提交建議、提案，有利于群眾利益訴求的落實和解決；其二，應(yīng)重視開展人大代表、政協(xié)委員年中的視察和專題調(diào)研。應(yīng)改變年終集中視察和調(diào)研的機械模式，應(yīng)圍繞黨和國家的工作重點，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題，圍繞群眾利益訴求中集中反映的民生問題，不定期地開展年中的視察和專題調(diào)研工作。這既是代表、委員掌握第一手材料、提出高質(zhì)量的議案、建議和提案的重要基礎(chǔ)，也是代表、委員對“一府兩院”工作進行監(jiān)督的重要途徑。應(yīng)鼓勵代表、委員在年中開展不定期的視察和專題調(diào)研，一些地方“兩會”聯(lián)合開展專題調(diào)研和視察的模式，有利于發(fā)揮“兩會”在反映民意方面的整體效能；其三，應(yīng)建立人大代表、政協(xié)委員列席常務(wù)委員會和參加專門委員會的工作制度。代表、委員列席常務(wù)委員會，可以直接向政府相關(guān)部門提出意見和建議，并進行“面對面”交流；代表、委員參與各自專門委員會的工作，可以更好地發(fā)揮其自身的專業(yè)優(yōu)勢；其四，應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支撐。應(yīng)進一步完善代表、委員履職的網(wǎng)絡(luò)平臺、手機應(yīng)用平臺，方便代表、委員“移動履職”。2016年上海市人大推出“上海代表履職”APP，創(chuàng)新了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的代表履職新模式*劉昕璐：《“上海代表履職”APP“升級”》，《青年報》2016年3月2日。；其五，應(yīng)建立人大代表、政協(xié)委員履職的量化考評機制。應(yīng)建立評分制度，全面考核代表、委員會議期間和閉會期間的履職情況。并且，考核機制應(yīng)與代表、委員的選拔、推選、激勵等工作結(jié)合起來，建立必要的退出機制。2016年重慶市江北區(qū)人大將人大代表履職事項具體規(guī)定為“參加區(qū)人代會”、“提出代表議案、建議”、“參加區(qū)人大常委會組織的評議、視察、調(diào)研等履職監(jiān)督活動”、“列席區(qū)人大常委會會議”等11項，并對應(yīng)賦值計分*《重慶江北人大代表履職推“積分制”》，《新京報》2016年6月14日。。2017年上海市普陀區(qū)政協(xié)制定20個方面共計56項具體評價指標，對委員各項履職活動，進行量化評價*《委員履職強不強，政協(xié)標尺量一量》，《聯(lián)合時報》2017年4月11日。。

本文系國家社會科學基金項目“我國人大和政協(xié)‘兩會’機制實證研究”(項目編號：11CZZ029)的階段性成果。

盛林，男，政治學博士，南開大學馬克思主義學院副教授，研究方向為中共黨史、中國政黨政治。

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1002-3909(2017)05-0128-07

[責任編輯吳榮生]