張功

(北京市人民檢察院，北京 100005)

【法律文化】

“兩法銜接”中檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件的若干問題分析

張梽功

(北京市人民檢察院，北京 100005)

監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件是檢察機(jī)關(guān)兩法銜接工作的重要內(nèi)容。檢察院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件的職權(quán)散見于多個(gè)規(guī)范性文件，實(shí)踐中形成了包括線索來源、審查決定、立案監(jiān)督、后續(xù)跟進(jìn)四個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督程序。然而，整個(gè)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)起來并不順暢，運(yùn)轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了監(jiān)督線索數(shù)量少、行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不到位、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查手段有限、監(jiān)督缺乏剛性、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大等問題。出現(xiàn)這些問題的原因一方面是兩法銜接相關(guān)立法不足，另一方面是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能定位不清晰。為此，首先應(yīng)當(dāng)通過人大立法明確檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限，在此基礎(chǔ)上建立檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的銜接機(jī)制，進(jìn)而在具體工作中加快銜接平臺(tái)的信息化建設(shè)。三條解決路徑層層深入，可以有效解決的監(jiān)督不暢的難題。

兩法銜接；監(jiān)督移送涉刑案件；法律監(jiān)督權(quán)

一、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件的現(xiàn)狀

(一)相關(guān)規(guī)范性文件梳理

“兩法銜接”是指行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)銜接過程的監(jiān)督，包括監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉刑案件。

檢察院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件的職權(quán)散見于有關(guān)兩法銜接的各個(gè)規(guī)范性文件。從2000年開始，不同層級(jí)，不同側(cè)重的兩法銜接相關(guān)文件陸續(xù)出臺(tái)。2001年國務(wù)院頒布《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，當(dāng)年，公安部、最高人民檢察院分別就本部門的具體實(shí)施問題出臺(tái)了兩法銜接相關(guān)文件。2004年、2006年、2007年最高人民檢察院、公安部及有關(guān)部委聯(lián)合出臺(tái)了三部規(guī)范性文件。2011年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》。在這些規(guī)范性文件的指引下，各省市也出臺(tái)了多份兩法銜接的文件。比如2016年，北京市政府通過的《北京市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作辦法》，2016年廣東省五部門聯(lián)合發(fā)布的《廣東省食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實(shí)施辦法》等。

(二)實(shí)踐運(yùn)行情況

偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由辦事模式向辦案模式轉(zhuǎn)變，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件一般包括以下四個(gè)辦案環(huán)節(jié)：線索來源、審查決定、立案監(jiān)督、后續(xù)跟進(jìn)。在線索來源環(huán)節(jié)，除了規(guī)范性文件中明確提到的“單位、個(gè)人舉報(bào)或者群眾反映”以及“辦案中發(fā)現(xiàn)”兩種渠道外，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)抄送也是一個(gè)重要的線索來源。

二、實(shí)踐中存在的問題及成因

(一)實(shí)踐中常見的若干問題

第一，監(jiān)督線索數(shù)量少。實(shí)踐中，三個(gè)線索來源渠道都存在一定問題。就舉報(bào)渠道而言，大多行政當(dāng)事人不清楚檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督移送的職責(zé)，很多媒體發(fā)現(xiàn)案件線索后也只向相關(guān)行政部門或公安機(jī)關(guān)舉報(bào)，沒有意識(shí)到將線索同時(shí)移送檢察院有利于線索價(jià)值最大化。就辦案發(fā)現(xiàn)渠道而言，本單位其他部門辦案中發(fā)現(xiàn)線索較少，監(jiān)督部門也就難以及時(shí)了解行政處罰案件并從中篩選出涉刑案件線索。就抄送渠道而言，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過抄送案件的方式主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督有利于銜接工作順暢展開，但這種形式的監(jiān)督對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言仍被動(dòng)監(jiān)督。

第二，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察院的監(jiān)督職能認(rèn)識(shí)不到位。實(shí)踐中，很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)兩法銜接工作的認(rèn)識(shí)僅停留在與公安機(jī)關(guān)的對(duì)接上，執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作流程及工作考核缺少監(jiān)督模塊的內(nèi)容。因此，很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)錯(cuò)誤的認(rèn)為只要將案件移送給了公安機(jī)關(guān)就算完成了工作任務(wù)，甚至有些行政機(jī)關(guān)在將案件移送給公安機(jī)關(guān)時(shí)都沒有同時(shí)抄備檢察機(jī)關(guān)的意識(shí)，更不清楚疑難案件商請(qǐng)協(xié)助流程。這些情況反映出的根本問題是行政機(jī)關(guān)不清楚檢察院在兩法銜接工作中有哪些監(jiān)督職能以及這些職能的作用，因此導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督、線索抄送等方面配合不到位。

第三，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查手段有限增加了立案難度。除公安機(jī)關(guān)外，大多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有限制人身自由的權(quán)力，扣押財(cái)物也有期限上的限制。因此很多涉刑行政執(zhí)法案件會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人逃匿、贓物被移轉(zhuǎn)等情況。從而導(dǎo)致案件證據(jù)不足，難以認(rèn)定是否涉嫌刑事犯罪。對(duì)于這類案件，檢察機(jī)關(guān)由于法律授權(quán)有限無法展開調(diào)查，只能根據(jù)行政執(zhí)法案件中現(xiàn)有的證據(jù)材料出具建議，這就影響了立案的成功率，同時(shí)也降低了整個(gè)移送的效率。

第四，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。各地兩法銜接工作主要由各參與機(jī)關(guān)組成的兩法銜接領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。但是，具體案件銜接時(shí)仍需要各單位承辦人單獨(dú)與其他單位的聯(lián)系人、承辦人溝通。為了增進(jìn)銜接效率，各地都將建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作為兩法銜接工作的重中之重，但由于涉及單位多、錄入信息量大、建設(shè)周期長等原因，兩法銜接信息化平臺(tái)大多尚未投入使用。以北京為例，在《北京市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件工作辦法》出臺(tái)以后，各行政機(jī)關(guān)要在平臺(tái)中錄入涉刑職權(quán)、職權(quán)依據(jù)、移送要件等相關(guān)信息，之后還須經(jīng)過公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)審核通過后再導(dǎo)入行政處罰案件，距平臺(tái)正式運(yùn)行還要有一段時(shí)間。

(二)運(yùn)行不暢的原因分析

一方面，兩法銜接相關(guān)的立法不足。很多學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者在論及兩法銜接工作銜接不暢的原因時(shí)都提到法律層面的問題，存在“政策層面較高、法治層級(jí)較低，制度剛性不足，權(quán)威性還不夠”的問題。一則，現(xiàn)有兩法銜接法律依據(jù)位階較低，缺少法律規(guī)定，多為行政法規(guī)?！缎淌略V訟法》《人民檢察院組織法》在兩法銜接工作中檢察院的職責(zé)規(guī)定不清，沒有規(guī)定檢察院擁有主動(dòng)審查行政案件、從行政案件中發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索的職權(quán)。[1]而檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)屬于立法保留事項(xiàng)，行政法規(guī)無權(quán)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)職權(quán)。二則，缺少有關(guān)兩法銜接的專門立法，兩法銜接是行政執(zhí)法和刑事司法的銜接，涉及檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等多家單位，需要專門的法律規(guī)定來統(tǒng)籌各個(gè)機(jī)關(guān)的工作，但全國僅徐州市人大于2016年6月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的決定》。

另一方面，就檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能而言，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的內(nèi)涵和外延都不清楚，無法為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件提充足的理論背書。新中國成立之初，由于借鑒蘇聯(lián)檢察職權(quán)的設(shè)置，54憲法將檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)定位為一般監(jiān)督，能夠?qū)Α皣鴦?wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”，據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)自然可以對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，但一般監(jiān)督并不現(xiàn)實(shí)，“不論是在新中國的檢察實(shí)踐中，還是在蘇聯(lián)的檢察實(shí)踐中，一般監(jiān)督權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)都是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)”。[2]因此，在82憲法中檢察機(jī)關(guān)被定性為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。但是，關(guān)于法律監(jiān)督的定性和范圍一直以來爭論不斷。有觀點(diǎn)認(rèn)為法律監(jiān)督基本等同于訴訟監(jiān)督，即對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)閷?shí)踐中法律監(jiān)督就是圍繞訴訟活動(dòng)而展開；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為法律監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)局限于訴訟監(jiān)督，“將法律監(jiān)督歸結(jié)于訴訟監(jiān)督不僅縮小了法律監(jiān)督的范圍，也會(huì)帶來一系列的不利后果”。[3]觀點(diǎn)一雖具有操作性，但削弱了檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)存在的必要性，觀點(diǎn)二雖然有利于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的延伸，但是延伸的邊界在哪里并不清楚。

三、銜接機(jī)制不順暢的破解路徑

(一)通過人大立法明確檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的職權(quán)需要人大立法明確。在我國的政體下有多種國家機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督，如檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督以及正在推行的針對(duì)所有公職人員職務(wù)違紀(jì)違法行為的監(jiān)察監(jiān)督等等。在現(xiàn)有的授權(quán)范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要集中在對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，不宜逾越法律監(jiān)督的范圍去監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為是否違法,但基于訴訟監(jiān)督的需求，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督事項(xiàng)可以適當(dāng)延伸，這種延伸就是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)拓展性的體現(xiàn)。[4]以刑事訴訟立案環(huán)節(jié)為例，為了讓涉刑案件全部的、及時(shí)的進(jìn)入刑事訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)就需要加強(qiáng)對(duì)涉刑行政執(zhí)法案件的監(jiān)督。監(jiān)督職權(quán)需要全國人大立法來明確，隨著國家監(jiān)察體制的改革，《人民檢察院組織法》的修改勢在必行。本次修改應(yīng)當(dāng)明確檢察院對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大訴訟的監(jiān)督職權(quán)，并具體列明在每個(gè)訴訟體系中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)何種職能、享有何種監(jiān)督手段。尤其是在對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督上，新修法應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)兩法銜接工作中的違法行為有權(quán)發(fā)出檢察建議、糾正違法通知書，從而讓監(jiān)督更具剛性，提升監(jiān)督效果。

(二)探索法律監(jiān)督機(jī)關(guān)主導(dǎo)的銜接機(jī)制

在明確檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法享有監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，兩法銜接工作應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)牽頭向檢察機(jī)關(guān)牽頭轉(zhuǎn)變。以往，兩法銜接工作由行政機(jī)關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，由政府法制部門落實(shí),但是，作為行政執(zhí)法和刑事司法之間的銜接程序單純由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)并不合適。一則，政府法制部門有自己的職責(zé)，對(duì)于兩法銜接工作“法制辦有理由無暇顧及”。二則，無論是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)都屬于政府的組成部門，缺少外部監(jiān)督很難保證銜接效果，而實(shí)踐中兩法銜接最大的問題恰恰就出在監(jiān)督不到位上。檢察機(jī)關(guān)是專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，熟悉刑事法律運(yùn)用，能夠及時(shí)給予行政機(jī)關(guān)法律指導(dǎo)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以參與到訴訟的整個(gè)過程中，有利于案件的順利推進(jìn)，因此，相較于政府法制部門，作為中間監(jiān)督環(huán)節(jié)的檢察機(jī)關(guān)更適宜主導(dǎo)兩法銜接機(jī)制。在檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的銜接機(jī)制中，一則，檢察機(jī)關(guān)要著力破解銜接工作中的客觀難題，為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)移送案件掃清障礙。比如，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在行政機(jī)關(guān)涉刑職權(quán)的基礎(chǔ)結(jié)合實(shí)踐中常見案件制定常見類案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及建立證據(jù)轉(zhuǎn)換制度。通過證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化提高執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)涉刑案件的辨識(shí)力，方便執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉刑案件。二則，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)銜接過程事前、事中的監(jiān)督。在事前環(huán)節(jié)，嘗試通過派駐檢察室或者以固定檢察官聯(lián)系行政機(jī)關(guān)的方式了解行政執(zhí)法的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的涉刑線索。在事中環(huán)節(jié)，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)報(bào)備的管理，對(duì)于移送公安機(jī)關(guān)但不向檢察機(jī)關(guān)報(bào)備的單位，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督，通過檢察建議等方式規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為。

(三)加快銜接平臺(tái)的信息化建設(shè)

各地區(qū)應(yīng)以省級(jí)為單位盡快搭建兩法銜接信息平臺(tái)。其一，通過信息化平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)可以全面掌握行政執(zhí)法案件的情況，解決線索來源少、時(shí)間滯后的問題。其二，信息化平臺(tái)能夠減少銜接成本，節(jié)省時(shí)間和精力。其三，全程網(wǎng)上移送可以全程留痕，進(jìn)一步規(guī)范了銜接程序。搭建信息化平臺(tái)的有如下幾個(gè)問題需要關(guān)注：(1)兩法銜接信息平臺(tái)可以在各省行政執(zhí)法信息平臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)立，在現(xiàn)有案件信息的基礎(chǔ)上建立兩法銜接板塊既有利于減少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作量，又能夠保證信息的完整性，避免漏報(bào)、瞞報(bào)；(2)就檢察機(jī)關(guān)的審查范圍而言，實(shí)踐中行政處罰案件數(shù)量多、法規(guī)龐雜，而檢察機(jī)關(guān)人力不足以審查所有案件，[5]因此在兩法銜接信息平臺(tái)上可以在案件分類的基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的篩選條件，提高審查效率；(3)審查移送方式，檢察機(jī)關(guān)可以通過電子閱卷的方式審查各個(gè)案件，發(fā)現(xiàn)犯罪線索或犯罪嫌疑人后直接向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)送電子文書，要求其立即向公安機(jī)關(guān)移送，同時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)控公安機(jī)關(guān)受案的進(jìn)展。

四、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)移送涉刑案件是兩法銜接工作的一個(gè)側(cè)面，所反映的實(shí)質(zhì)問題是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)限的模糊。要想讓兩法銜接工作順暢開展，需要檢察機(jī)關(guān)在明確法律依據(jù)和職權(quán)范圍的基礎(chǔ)上有所作為，這并不是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的擴(kuò)張，而是法律監(jiān)督的應(yīng)然邏輯。時(shí)下，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)正在發(fā)生重大調(diào)整，在這一大背景下，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限應(yīng)當(dāng)怎樣配置才能更好的建設(shè)法治國家服務(wù)值得深入探討，兩法銜接工作恰恰是一個(gè)很好的突破口。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，有利于兩法銜接工作的順暢運(yùn)行，也可以為檢察制度改革提供可供參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

[1]呂敬美，蘇喆.兩法銜接難題：宜地方人大立法分類破解——以環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法銜接為例的分析[J].河北法學(xué)，2016,(10)：124.

[2]謝鵬程.論行政處罰法律監(jiān)督制度論[J].人民檢察，2013,(15)：16.

[3]蔣德海.法律監(jiān)督還是訴訟監(jiān)督[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009,(3)：86.

[4]童建明.加強(qiáng)訴訟監(jiān)督需要把握好的若干關(guān)系[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2010,(5)：14.

[5]張守良，崔杰.兩法銜接機(jī)制中行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)研究[J].中國刑事法雜志，2012,(9)：125.

【責(zé)任編輯：王崇】

D926.34

A

1673-7725(2017)09-0196-04

2017-05-10

張梽功(1991-),男，河北南宮人，主要從事檢察制度、犯罪學(xué)研究。