朱震鋒，曹玉昆

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的脫鉤路徑研究

朱震鋒，曹玉昆

(東北林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150040)

基于脫鉤理論及歷史統(tǒng)計(jì)資料，運(yùn)用Tapio彈性分析法測(cè)算了東北國(guó)有林區(qū)87個(gè)森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗之間的脫鉤關(guān)系，有效識(shí)別了二者之間從嚴(yán)重依賴(lài)到相對(duì)脫鉤、再到強(qiáng)脫鉤的關(guān)系變遷。研究得出：以減伐、停伐為核心內(nèi)容的政策干預(yù)盡管加快了林區(qū)脫鉤進(jìn)程但并未使其真正邁入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源保護(hù)的雙贏區(qū)，強(qiáng)脫鉤背后仍然存在改革成本高、制度缺失、“偽脫鉤”可能造成的決策誤判以及進(jìn)一步加重林區(qū)政策依賴(lài)等方面的潛在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)?；谘芯拷Y(jié)論和林區(qū)實(shí)際，提出鞏固和強(qiáng)化林區(qū)經(jīng)濟(jì)資源脫鉤關(guān)系的典型路徑：改革、轉(zhuǎn)型、發(fā)展及保障，旨在構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與資源的雙贏發(fā)展格局。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；木材資源；脫鉤；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；東北國(guó)有林區(qū)

脫鉤分析是資源環(huán)境領(lǐng)域用于探究區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境消耗之間背離關(guān)系及評(píng)估區(qū)域資源環(huán)境利用進(jìn)程等的重要手段。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)認(rèn)為脫鉤是打破環(huán)境危害與經(jīng)濟(jì)財(cái)富之間、環(huán)境壓力與經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間聯(lián)系的動(dòng)態(tài)過(guò)程，深刻反映了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源消耗間依賴(lài)關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化，并被認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)從“黑色經(jīng)濟(jì)”向“綠色經(jīng)濟(jì)”過(guò)渡的必要內(nèi)容[1-2]；從資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的視角來(lái)看，脫鉤又意味著通過(guò)努力克服環(huán)境壓力、突破“資源詛咒”，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變及經(jīng)濟(jì)績(jī)效的可持續(xù)增長(zhǎng)[3]。東北國(guó)有林區(qū)(主要分布在內(nèi)蒙古、黑龍江和吉林3省區(qū)的天然林區(qū))作為20世紀(jì)50年代國(guó)家大規(guī)模開(kāi)發(fā)國(guó)有森林資源的重點(diǎn)區(qū)域之一[4-5]，數(shù)十年的森林采伐為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和原始資本積累作出了巨大貢獻(xiàn)，但“大木頭”經(jīng)濟(jì)的繁榮背后卻也預(yù)示了過(guò)度依賴(lài)木材資源的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很難長(zhǎng)久持續(xù)。隨著20世紀(jì)80年代末國(guó)有林區(qū)逐漸落入資源優(yōu)勢(shì)陷阱，可采資源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危困，以及由貧困引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題接踵而至，如何突破經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的資源依賴(lài)已經(jīng)成為東北國(guó)有林區(qū)體制改革及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型探索過(guò)程中的關(guān)鍵內(nèi)容和重要目標(biāo)。隨著2000年后國(guó)有林區(qū)職能從木材生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生態(tài)建設(shè)以及2015年開(kāi)始全面落實(shí)禁伐政策，東北國(guó)有林區(qū)來(lái)自森林資源保護(hù)及生態(tài)環(huán)境改善的現(xiàn)實(shí)需求愈加迫切，但同時(shí)依靠森工經(jīng)濟(jì)造血支撐的林區(qū)社會(huì)要生存、要發(fā)展的現(xiàn)實(shí)渴望也更加強(qiáng)烈，資源、環(huán)境與生存、發(fā)展間的矛盾是橫亙?cè)跂|北國(guó)有林區(qū)可持續(xù)發(fā)展道路上的巨大障礙。為此，盡快打破資源束縛，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和資源脫鉤，是東北國(guó)有林區(qū)突破資源環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益兩難權(quán)衡困局，實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)共贏發(fā)展的重要選擇。

1 研究方法

基于脫鉤理論，依據(jù)歷史統(tǒng)計(jì)資料[6]和脫鉤彈性系數(shù)，對(duì)東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的脫鉤路徑進(jìn)行研究。其中根據(jù)《中國(guó)林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，以森工企業(yè)總產(chǎn)值和森工企業(yè)木材產(chǎn)量為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)和木材資源消耗指標(biāo)，采用定量脫鉤分析的常用方法——Tapio彈性分析法，測(cè)算東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)87個(gè)森工企業(yè)2011～2014年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗之間的脫鉤彈性系數(shù)的測(cè)算過(guò)程詳見(jiàn)參考文獻(xiàn)[7]。

2 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源間的脫鉤關(guān)系變遷

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源消耗脫鉤不可能一蹴而就，往往需要一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。特別是對(duì)東北國(guó)有林區(qū)(既是地理區(qū)域又有資源和社會(huì)內(nèi)涵)這樣一個(gè)依林而生超過(guò)半個(gè)世紀(jì)、林區(qū)人口超過(guò)280萬(wàn)人(來(lái)自相關(guān)森工集團(tuán)官方網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))的資源型區(qū)域而言，消除資源依賴(lài)更非易事。東北國(guó)有林區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和木材資源消耗之間大體經(jīng)歷了從過(guò)度依賴(lài)到逐步脫鉤的發(fā)展歷程，深入了解二者間的具體關(guān)系變遷，有助于掌握影響林區(qū)脫鉤關(guān)系變化的主要因素，進(jìn)而為后續(xù)開(kāi)展脫鉤路徑研究提供參考。

2.1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)木材資源的過(guò)度依賴(lài)階段(20世紀(jì)50年代至1997年)

東北國(guó)有林區(qū)自20世紀(jì)50年代逐步確立為國(guó)家重要木材生產(chǎn)基地直到20世紀(jì)末，林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期表現(xiàn)為對(duì)木材資源的高度依賴(lài)，更為確切地說(shuō)，東北國(guó)有林區(qū)的基本經(jīng)濟(jì)格局是完全依靠森林采伐逐漸建立起來(lái)的。1950年?yáng)|北森林工業(yè)總局成立，以木材生產(chǎn)為主營(yíng)業(yè)務(wù)的森工產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步，1953年吉林、哈爾濱、伊春、內(nèi)蒙古四大森林管理局下屬的38個(gè)森工企業(yè)成為這一時(shí)期東北國(guó)有林區(qū)森林資源開(kāi)發(fā)的主要力量，并隨著森工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大逐漸形成了以木材加工為主、以資源培育和其他非林產(chǎn)業(yè)為輔的經(jīng)濟(jì)格局。以東北國(guó)有林區(qū)森林面積最大的內(nèi)蒙古森工為例，根據(jù)可查資料顯示[6]，1986～1997年林區(qū)森工產(chǎn)業(yè)平均產(chǎn)值占到林區(qū)總產(chǎn)值的72.9%，分別以木材采運(yùn)、林木加工為主的第一二產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了這一時(shí)期東北國(guó)有林區(qū)的經(jīng)濟(jì)支柱，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源依賴(lài)特征十分顯著。然而，東北國(guó)有林區(qū)的“大木頭”經(jīng)濟(jì)繁榮并沒(méi)有持續(xù)太久，過(guò)度砍伐導(dǎo)致林區(qū)在20世紀(jì)80年代就已出現(xiàn)可采資源危機(jī)，盡管適時(shí)制定了森林資源采伐限額制度，但作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中原始資本積累的重要來(lái)源，中國(guó)最大木材生產(chǎn)基地的地位并未受到影響，反而由于資源危機(jī)引發(fā)的森工企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難及林區(qū)社會(huì)貧困進(jìn)一步加劇了資源依賴(lài)，東北國(guó)有林區(qū)陷入了木材資源開(kāi)發(fā)利用的惡性循環(huán)。

2.2 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的相對(duì)脫鉤階段(1998～2010年)

相對(duì)脫鉤是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗間正式脫鉤之前的過(guò)渡狀態(tài)，此間林區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，而木材資源消耗量并未隨之顯著增加，林區(qū)經(jīng)濟(jì)的資源環(huán)境壓力有所緩解，但二者之間的依賴(lài)關(guān)系依然存在。東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的相對(duì)脫鉤主要發(fā)生在1998～2010年，這一時(shí)期林區(qū)木材產(chǎn)量年均下降2.7%，而經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的年均增長(zhǎng)率達(dá)到10.7%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的相對(duì)脫鉤特征顯著。究其原因，一方面，實(shí)施“天保”工程，東北國(guó)有林區(qū)木材產(chǎn)量下降，從1997年的1 782萬(wàn)m3調(diào)減到工程實(shí)施期間的年均1 100萬(wàn)m3，按出材率65%計(jì)算，累計(jì)節(jié)約2 218萬(wàn)m3的森林蓄積量；另一方面，依托生態(tài)建設(shè)投入，東北國(guó)有林區(qū)加快了產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以多種經(jīng)營(yíng)業(yè)為代表的非林經(jīng)濟(jì)比例上升，并逐漸成為林區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，很大程度上彌補(bǔ)了森工產(chǎn)業(yè)萎縮造成的林區(qū)經(jīng)濟(jì)損失。相對(duì)脫鉤階段林區(qū)盡管未能徹底消除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)木材資源的過(guò)度依賴(lài)，但依靠政策扶持為國(guó)有林區(qū)的非林經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好機(jī)遇，林區(qū)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能力增強(qiáng)；通過(guò)實(shí)施封山育林、人工造林及森林管護(hù)等，林區(qū)資源狀況也有所改善，為加快東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗之間的脫鉤進(jìn)程夯實(shí)了基礎(chǔ)。

2.3 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的強(qiáng)脫鉤階段(2011年至今)

所謂強(qiáng)脫鉤，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗之間背離關(guān)系的理想狀態(tài)，意味著資源環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益不再處于此消彼長(zhǎng)的兩難境地，而是進(jìn)入了理論上的雙贏期。東北國(guó)有林區(qū)的木材產(chǎn)量已經(jīng)從2010年的1 120萬(wàn)m3連續(xù)4年下調(diào)至2014年的340萬(wàn)m3，下降幅度近70%，而林區(qū)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值則從2010年的495.1億元持續(xù)增長(zhǎng)到2014年的738.6億元，增長(zhǎng)幅度超過(guò)50%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的數(shù)量變化符合強(qiáng)脫鉤特征。通過(guò)Tapio脫鉤彈性系數(shù)的定量測(cè)算，同樣得出強(qiáng)脫鉤結(jié)論(測(cè)算得到脫鉤彈性系數(shù)依次為-0.058、-0.402和-0.064，參考Tapio脫鉤模型關(guān)于強(qiáng)脫鉤的判定標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)濟(jì)變化量>0、資源消耗變化量<0、脫鉤彈性系數(shù)<0，2011～2014年?yáng)|北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗之間已形成強(qiáng)脫鉤關(guān)系[7])。由此判定，2011年后東北國(guó)有林區(qū)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的強(qiáng)脫鉤階段。2015年，東北國(guó)有林區(qū)全面落實(shí)禁伐政策，打破了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)木材資源的長(zhǎng)期依賴(lài)，客觀上強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)資源的強(qiáng)脫鉤關(guān)系，但依靠政策干預(yù)促成的強(qiáng)制性脫鉤盡管加快了脫鉤進(jìn)程，卻也給國(guó)有林區(qū)帶來(lái)了巨大沖擊?？紤]到林區(qū)處在強(qiáng)脫鉤關(guān)系的初始階段，無(wú)論是頂層設(shè)計(jì)還是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，都無(wú)法有效支撐林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源保護(hù)實(shí)現(xiàn)真正意義上的雙贏發(fā)展，有必要對(duì)強(qiáng)脫鉤關(guān)系實(shí)施進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化。

3 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗強(qiáng)脫鉤背后的潛在問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)

雖已實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤，但從東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，強(qiáng)脫鉤背后還存在著改革成本高、制度缺失、“偽脫鉤”造成決策誤判及加重政策依賴(lài)等方面的潛在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，若對(duì)其缺乏足夠認(rèn)識(shí)，將對(duì)后脫鉤時(shí)代國(guó)有林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙。

3.1 政策干預(yù)加快脫鉤進(jìn)程意味著必須支付更高的改革成本

結(jié)合經(jīng)濟(jì)資源脫鉤的關(guān)系變遷，認(rèn)為東北國(guó)有林區(qū)的脫鉤有著較強(qiáng)的政策干預(yù)特征。從“天保”工程不斷下調(diào)木材產(chǎn)量到全面停止天然林商業(yè)性采伐，政策在脫鉤關(guān)系變遷中扮演著重要角色，是促成木材資源消耗不斷下降的主要原因，但在加快脫鉤進(jìn)程的同時(shí)也對(duì)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成一系列沖擊，包括森工企業(yè)收入下降、剛性支出不足、設(shè)備閑置、原料短缺、職工下崗及居民收入減少等問(wèn)題。強(qiáng)制性脫鉤意味著國(guó)家在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源保護(hù)的利益權(quán)衡中選擇了后者，而要在有效保護(hù)資源的同時(shí)維持林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展就要為此支付更高的改革成本。結(jié)合林區(qū)實(shí)際情況來(lái)看，“天?！惫こ桃黄诶塾?jì)投入超過(guò)400億元，二期預(yù)計(jì)投入將超過(guò)500億元，巨額的財(cái)政投入除用于森林管護(hù)和經(jīng)營(yíng)撫育外，剩余部分多用來(lái)彌補(bǔ)因停伐減產(chǎn)對(duì)林區(qū)造成的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失，包括森工企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌、企業(yè)社會(huì)性支出、下崗職工基本生活保障費(fèi)補(bǔ)助、下崗職工一次性安置以及彌補(bǔ)地方財(cái)政減收等?？梢?jiàn)，政策干預(yù)的強(qiáng)制性脫鉤盡管加快了經(jīng)濟(jì)資源脫鉤進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了資源保護(hù)利益，但也由此在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上支付更高的改革成本。上述問(wèn)題對(duì)后續(xù)脫鉤路徑研究的啟示主要集中在兩個(gè)方面：一是如何擴(kuò)大對(duì)林區(qū)改革轉(zhuǎn)型的資本投入；二是如何依托現(xiàn)有投入盡可能提高改革和轉(zhuǎn)型成效。

3.2 經(jīng)濟(jì)總量絕對(duì)變化下的強(qiáng)脫鉤結(jié)論可能產(chǎn)生的“偽脫鉤”風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗的脫鉤關(guān)系判定主要基于兩點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)和資源的數(shù)量變化特征；二是脫鉤彈性系數(shù)的定量測(cè)算。兩點(diǎn)中涉及的變量指標(biāo)都是總量型指標(biāo)，其中木材資源的總消耗量變化是絕對(duì)的，只要出現(xiàn)下降即意味著距離強(qiáng)脫鉤目標(biāo)更近一步；而經(jīng)濟(jì)總量的變化并非絕對(duì)，即經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值上升，但并不能在事實(shí)上得出林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗間已實(shí)現(xiàn)強(qiáng)脫鉤的肯定結(jié)論。原因在于：在木材資源消耗量下降的前提下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)總量小幅上升而相對(duì)經(jīng)濟(jì)比例大幅下降時(shí)，盡管數(shù)量上仍能得出二者間的強(qiáng)脫鉤結(jié)論，但林區(qū)經(jīng)濟(jì)卻面臨低增長(zhǎng)、低產(chǎn)出的衰退風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)的強(qiáng)脫鉤并不意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源消耗真正實(shí)現(xiàn)了雙贏[8]，若參考“偽脫鉤”結(jié)論繼續(xù)執(zhí)行嚴(yán)格的資源管控政策而忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的衰退信號(hào)，東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的雙贏目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。結(jié)合數(shù)據(jù)來(lái)看，2011～2014年?yáng)|北國(guó)有林區(qū)木材資源消耗量年均下降15.14%，經(jīng)濟(jì)總量年均上升16.74%，而林區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)林業(yè)總產(chǎn)值的比例則連續(xù)4年下降，不過(guò)平均下降幅度僅為1.60%，并未出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)總量小幅上升而相對(duì)經(jīng)濟(jì)比例大幅下降”的情況，顯然東北國(guó)有林區(qū)2011年后的經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤結(jié)論不具有“偽脫鉤”風(fēng)險(xiǎn)，但林區(qū)相對(duì)經(jīng)濟(jì)比例下降卻也是不爭(zhēng)的事實(shí)，加之2015年禁伐政策對(duì)林區(qū)企業(yè)、職工及居民等造成的巨大沖擊，因此這一潛在問(wèn)題對(duì)后續(xù)脫鉤路徑研究的啟示主要集中在如何依托現(xiàn)有條件及資源加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，依靠持續(xù)、顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為構(gòu)建強(qiáng)脫鉤下經(jīng)濟(jì)資源雙贏發(fā)展格局提供動(dòng)力。

3.3 東北國(guó)有林區(qū)在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤過(guò)程中的制度缺失

自2011年開(kāi)始，伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)木材資源長(zhǎng)期的依賴(lài)關(guān)系被打破，東北國(guó)有林區(qū)原有的資源管理體制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)制亟需調(diào)整和重塑，然而2016年林區(qū)才進(jìn)入深化改革實(shí)施的起步階段，東北國(guó)有林區(qū)在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤方面存在著嚴(yán)重的頂層設(shè)計(jì)滯后和制度缺失。具體包括兩個(gè)方面：一是加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中林區(qū)企業(yè)市場(chǎng)化組織、經(jīng)營(yíng)、管理制度的缺失。國(guó)有森工企業(yè)作為林區(qū)創(chuàng)收主體，承擔(dān)著推動(dòng)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要使命，包括資源開(kāi)發(fā)利用、產(chǎn)品技術(shù)創(chuàng)新及新興市場(chǎng)培育等，但森工企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)還扮演著資源、社會(huì)的管理者角色，沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能、部門(mén)化的組織結(jié)構(gòu)和管理體系使其很難以正常經(jīng)營(yíng)者身份充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和開(kāi)展替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在依靠政府保護(hù)和行政性壟斷經(jīng)營(yíng)維持企業(yè)生存的前提下，林區(qū)新興市場(chǎng)培育及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型效率將大打折扣。二是資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)過(guò)程中有效監(jiān)督、激勵(lì)制度的缺失。東北國(guó)有林區(qū)的森林資源監(jiān)督機(jī)制是在“不完全委托—不完全代理”的森林資源經(jīng)營(yíng)管理體制背景下產(chǎn)生的，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)復(fù)雜并存在著體制錯(cuò)位，在政企同體的組織形式下隸屬于政府的國(guó)有林管理機(jī)關(guān)和森工企業(yè)利益趨同[9]，體制性缺陷嚴(yán)重削弱了資源經(jīng)營(yíng)保護(hù)的監(jiān)督效力；由于木材產(chǎn)量大幅下調(diào)導(dǎo)致林區(qū)收入水平下降，森工企業(yè)及國(guó)有林管理部門(mén)的工作重心被迫轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)停伐、深化改革及保障民生等方面，使得原本依靠企業(yè)收益及政府投入支撐、激勵(lì)的資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的積極性受到嚴(yán)重影響。上述兩個(gè)方面的制度缺失問(wèn)題對(duì)后續(xù)脫鉤路徑研究的啟示主要集中在如何完善、改革和構(gòu)建東北國(guó)有林區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，最大程度為林區(qū)充分適應(yīng)經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤提供制度保障。

3.4 東北國(guó)有林區(qū)實(shí)踐改革和轉(zhuǎn)型過(guò)程中可能進(jìn)一步加重政策依賴(lài)

東北國(guó)有林區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源管理方面實(shí)施的是“政府主導(dǎo)型”體制，雖然森林生態(tài)效益的外部性因素決定了在資源保護(hù)及環(huán)境建設(shè)方面堅(jiān)持政府主導(dǎo)具有充分的必要性和合理性，但在經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤背景下追求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)實(shí)施的政策調(diào)控必須謹(jǐn)慎，若調(diào)控過(guò)度則可能致使支撐林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策扶持轉(zhuǎn)化為政策依賴(lài)，東北國(guó)有林區(qū)應(yīng)對(duì)禁伐及經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤后可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力將受到嚴(yán)重影響。2000年“天保”工程正式實(shí)施后國(guó)家加大了對(duì)東北國(guó)有林區(qū)資源保護(hù)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策扶持，包括人員安置、資源培育及其他社會(huì)性支出補(bǔ)助等，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式累計(jì)向林區(qū)提供了超過(guò)500億元的資本投入，加上其他固定資產(chǎn)投入，東北國(guó)有林區(qū)2000～2010年累計(jì)完成投資634.6億元，占林區(qū)累計(jì)總產(chǎn)值的22.2%；而在2011年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤后的4年中這一比例增高至30.18%，盡管財(cái)政投入在短期內(nèi)對(duì)緩解禁伐沖擊具有重要作用，但連續(xù)性、大額度的政策扶持同時(shí)也增加了林區(qū)政策依賴(lài)形成的巨大風(fēng)險(xiǎn)。享受政策紅利的東北國(guó)有林區(qū)整體創(chuàng)新能力依然較弱、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化體系和功能仍不健全，若政策依賴(lài)進(jìn)一步加重，將更嚴(yán)重地削弱林區(qū)后續(xù)改革創(chuàng)新的積極性和有效性，因此后續(xù)開(kāi)展脫鉤路徑研究要重點(diǎn)探索如何在確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的前提下盡可能降低林區(qū)對(duì)各類(lèi)改革轉(zhuǎn)型扶持政策的依賴(lài)程度，思考如何建立有助于增強(qiáng)林區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的長(zhǎng)效機(jī)制。

4 強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗間脫鉤關(guān)系的路徑分析

東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)與資源的強(qiáng)脫鉤關(guān)系雖已確立，但考慮到政策干預(yù)促成的強(qiáng)制性脫鉤并沒(méi)有讓林區(qū)真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源保護(hù)的雙贏發(fā)展，并且強(qiáng)脫鉤背后還隱含著諸多潛在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要對(duì)林區(qū)經(jīng)濟(jì)與資源間的強(qiáng)脫鉤關(guān)系進(jìn)一步實(shí)施鞏固和強(qiáng)化，變數(shù)量型脫鉤為質(zhì)量型脫鉤，盡快構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與資源的雙贏發(fā)展格局。加快東北國(guó)有林區(qū)制度改革創(chuàng)新，消除體制障礙，既是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)資源脫鉤關(guān)系的迫切需要，也是實(shí)現(xiàn)林區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本前提和重要保障。長(zhǎng)期形成的以林為生的思想觀念和以林為繼的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式嚴(yán)重阻礙了林區(qū)強(qiáng)脫鉤后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源保護(hù)，而盡快轉(zhuǎn)變觀念和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能夠?yàn)榱謪^(qū)積極探索雙贏發(fā)展的新思路創(chuàng)造條件。在完成改革、轉(zhuǎn)型之后發(fā)展是東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源保護(hù)雙贏目標(biāo)的具體實(shí)踐，既包括維持消除木材資源依賴(lài)后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還包括依托嚴(yán)格的森林資源管控政策實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)增長(zhǎng)和林區(qū)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。而東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤后的改革、轉(zhuǎn)型及發(fā)展是一項(xiàng)涉及眾多利益主體和領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，實(shí)現(xiàn)并鞏固經(jīng)濟(jì)資源的雙贏發(fā)展成果，離不開(kāi)完善的配套保障機(jī)制。因此，鞏固和強(qiáng)化脫鉤關(guān)系的路徑是：改革、轉(zhuǎn)型、發(fā)展和保障。

4.1 改革：消除經(jīng)濟(jì)資源雙贏發(fā)展的體制障礙

一是建立職能明確的機(jī)構(gòu)體系。東北國(guó)有林區(qū)承擔(dān)著國(guó)有林資源管理、林區(qū)社會(huì)管理及森工企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理3項(xiàng)主要職能，政企合體的基本形式不利于每一項(xiàng)職能的有效落實(shí)。因此，消除林區(qū)經(jīng)濟(jì)資源雙贏發(fā)展障礙的首要任務(wù)就是加快政企、政社、企社分離，建立職能明確的機(jī)構(gòu)體系。第一，在資源管理層面，以東北國(guó)有林區(qū)各森工總局及林業(yè)局為改革對(duì)象，構(gòu)建國(guó)有林資源從中央到地方的三級(jí)管理體系，國(guó)家林業(yè)局作為國(guó)有林管理總局，負(fù)責(zé)東北國(guó)有林區(qū)森林資源的監(jiān)督管理工作；原森工總局改制為國(guó)有林管理局，分管不同森工林區(qū)的資源經(jīng)營(yíng)管理工作；原森工林業(yè)局根據(jù)資源分布特征進(jìn)行數(shù)量精簡(jiǎn)，并改制為國(guó)有林管理分局，負(fù)責(zé)基層資源經(jīng)營(yíng)管理工作，取消林管局編制。第二，在社會(huì)管理方面，充分明確資源管理機(jī)構(gòu)與政府的本質(zhì)區(qū)別，將林區(qū)社會(huì)管理職能移交地方，這是政企分開(kāi)實(shí)際操作過(guò)程中難度相對(duì)較大的一項(xiàng)內(nèi)容，但也是從根本上打破林區(qū)小社會(huì)、真正落實(shí)國(guó)有林資源管理職能的必經(jīng)之路。第三，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，鑒于國(guó)有林資源對(duì)國(guó)家生態(tài)建設(shè)及森林資源儲(chǔ)備的戰(zhàn)略意義，將原森工企業(yè)改制為以國(guó)有林區(qū)森林資源開(kāi)發(fā)利用為主的國(guó)有控股企業(yè)，實(shí)行現(xiàn)代化企業(yè)組織管理模式，接受相應(yīng)國(guó)有林監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

二是創(chuàng)新東北國(guó)有林區(qū)森林資源經(jīng)營(yíng)、管護(hù)和監(jiān)督機(jī)制。政企合一的森工部門(mén)集森林培育、經(jīng)營(yíng)、管護(hù)、開(kāi)發(fā)、監(jiān)督等職能于一身，不僅不利于經(jīng)營(yíng)管理效率的提高，而且極易形成資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的監(jiān)督者與利用者合謀。為此，在落實(shí)政企分開(kāi)的前提下，東北國(guó)有林區(qū)應(yīng)充分明確職能分配，改革創(chuàng)新現(xiàn)有的森林資源經(jīng)營(yíng)、管護(hù)和監(jiān)督機(jī)制，為林區(qū)森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)保護(hù)提供制度保障。第一，基于完全委托代理理論，對(duì)原有的東北國(guó)有林區(qū)森林資源監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改革，提出由中央向各國(guó)有林管理局直接派駐森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)立與各國(guó)有林管理局平級(jí)的國(guó)有林資源監(jiān)督局，分別對(duì)管理局、管理分局的資源經(jīng)營(yíng)和管護(hù)工作以及對(duì)國(guó)有森工企業(yè)林區(qū)資源開(kāi)發(fā)和利用等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的垂直監(jiān)督，消除中央以下各級(jí)國(guó)有林管理部門(mén)與森工企業(yè)在資源管理和開(kāi)發(fā)中的合謀風(fēng)險(xiǎn)，最大程度保證國(guó)有林資源的經(jīng)營(yíng)管護(hù)成效，實(shí)現(xiàn)國(guó)有林區(qū)天然林資源保護(hù)的政策預(yù)期。第二，建立由國(guó)有林管理局和管理分局具體負(fù)責(zé)實(shí)施的森林管護(hù)機(jī)制，根據(jù)不同森工林區(qū)的資源分布特點(diǎn)，實(shí)行不同的管護(hù)模式，并同時(shí)將森林防火、有害生物防治等工作與資源管護(hù)相結(jié)合，實(shí)施一體化森林經(jīng)營(yíng)模式。第三，改革東北國(guó)有林區(qū)由森工企業(yè)職工承擔(dān)的林業(yè)生產(chǎn)組織模式，原來(lái)由各森工林業(yè)局承擔(dān)的造林、管護(hù)、撫育等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)不再由改制后的各級(jí)國(guó)有林管理部門(mén)的具體工作人員承擔(dān)，而是通過(guò)向森工企業(yè)或社會(huì)進(jìn)行服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的方式實(shí)現(xiàn)，不僅減輕了國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)的資源管理壓力，而且之前森工企業(yè)森林培育和管護(hù)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)得以保留，為國(guó)有林區(qū)體制改革后產(chǎn)生的富余人員提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。

4.2 轉(zhuǎn)型：探索經(jīng)濟(jì)資源雙贏發(fā)展的新思路

一是觀念轉(zhuǎn)變。加快以林為生的觀念轉(zhuǎn)變將極大提高東北國(guó)有林區(qū)后續(xù)改革及轉(zhuǎn)型發(fā)展的積極性。第一，對(duì)管理者而言，必須充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)資源脫鉤對(duì)林區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要意義，并將區(qū)域發(fā)展和資源保護(hù)上升到國(guó)家生態(tài)建設(shè)的戰(zhàn)略層面。一方面，加大對(duì)林區(qū)居民生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)的宣傳教育，引導(dǎo)居民在思想上對(duì)禁伐政策的理解和支持，確保社會(huì)穩(wěn)定和后續(xù)改革轉(zhuǎn)型工作的順利開(kāi)展；另一方面，增強(qiáng)對(duì)林區(qū)體制改革和資源環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)意識(shí)，轉(zhuǎn)變林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的宏觀調(diào)控思路，弱化行政干預(yù)，突出政策導(dǎo)向。此外，改革必然涉及利益分配，東北國(guó)有林區(qū)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源脫鉤所需實(shí)施的一系列改革措施，其阻力更多的可能是來(lái)自系統(tǒng)內(nèi)部，因此針對(duì)管理者的觀念轉(zhuǎn)變還特別包括在改革面前積極做出有利于林區(qū)優(yōu)先轉(zhuǎn)型發(fā)展的利益選擇。第二，對(duì)森工企業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)資源脫鉤意味著傳統(tǒng)林木加工產(chǎn)業(yè)不再是企業(yè)收入的主要來(lái)源，必須進(jìn)一步加快經(jīng)營(yíng)理念的深刻轉(zhuǎn)變，具體包括以林木資源生產(chǎn)加工為主向以非林資源開(kāi)發(fā)為主轉(zhuǎn)變、以政府宏觀調(diào)控為主向以市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)為主轉(zhuǎn)變、以財(cái)政投入為主向投資多元化方向轉(zhuǎn)變等。經(jīng)營(yíng)理念的轉(zhuǎn)變是順利推進(jìn)森工企業(yè)后續(xù)體制改革和市場(chǎng)化改革的重要前提和基礎(chǔ)支撐。第三，對(duì)林業(yè)職工和林區(qū)居民而言，除了充分認(rèn)識(shí)資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性外，更多地是盡快轉(zhuǎn)變以林為生的傳統(tǒng)觀念，堅(jiān)持自主創(chuàng)業(yè)和二次就業(yè)，依托林區(qū)各類(lèi)豐富的非林資源積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。林區(qū)大眾的觀念轉(zhuǎn)變是協(xié)調(diào)人與資源關(guān)系、維持林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重要內(nèi)容和必要條件。

二是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)資源脫鉤后東北國(guó)有林區(qū)尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)體系的必經(jīng)之路，而轉(zhuǎn)型過(guò)程中同步實(shí)現(xiàn)的資源轉(zhuǎn)換又為林區(qū)森林資源保護(hù)創(chuàng)造了條件。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型主要包括體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。第一，體制轉(zhuǎn)型方面，加快政企分開(kāi)，消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)；明晰產(chǎn)權(quán)，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)資源商品化；提高市場(chǎng)參與度，實(shí)現(xiàn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場(chǎng)化；劃定經(jīng)濟(jì)調(diào)控界限，確保市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、政府調(diào)控為輔。第二，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)久之計(jì)：需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。大力倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)保理念，積極引導(dǎo)綠色消費(fèi)，加快需求結(jié)構(gòu)調(diào)整；加大生態(tài)建設(shè)投入，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極應(yīng)對(duì)需求調(diào)整。第三，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的根本任務(wù)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。加快傳統(tǒng)木材加工業(yè)的替代升級(jí)；增強(qiáng)對(duì)非木質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策扶持；實(shí)施林區(qū)特色產(chǎn)業(yè)品牌化建設(shè)；加快從林業(yè)經(jīng)濟(jì)向林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，最終建立多種經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新格局。第四，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必由之路：要素結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。為避免轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)重蹈木材資源型經(jīng)濟(jì)覆轍，不斷增加轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)在科技創(chuàng)新、勞動(dòng)者素質(zhì)及企業(yè)組織管理等方面的要素投入，將林區(qū)經(jīng)濟(jì)從資源要素投入型轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍紕?chuàng)新驅(qū)動(dòng)型。第五，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)：企業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)資源強(qiáng)脫鉤為林區(qū)企業(yè)創(chuàng)造了一個(gè)優(yōu)勝劣汰的客觀環(huán)境，優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)旨在增強(qiáng)企業(yè)生存能力，一是調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品科技含量和經(jīng)濟(jì)、生態(tài)雙重附加值；二是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，建立扁平化組織管理結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營(yíng)效率和和市場(chǎng)反應(yīng)能力。

4.3 發(fā)展：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源雙贏目標(biāo)

一是持續(xù)推進(jìn)林區(qū)多種經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。多種經(jīng)營(yíng)被視為禁伐后支撐林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要選擇。根據(jù)多種經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，提出7條具體發(fā)展思路。第一，森林旅游業(yè)。加大森林文化景觀資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)旅游產(chǎn)品創(chuàng)新；通過(guò)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才和實(shí)施技能培訓(xùn)提升林區(qū)生態(tài)旅游專(zhuān)業(yè)化水平；實(shí)施東北國(guó)有林區(qū)森林旅游品牌建設(shè)工程，增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；加強(qiáng)不同林區(qū)間森林旅游產(chǎn)業(yè)互助，打破地域界限，拓展旅游資源和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效益。第二，特色種養(yǎng)業(yè)。不斷優(yōu)化林區(qū)種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)類(lèi)作物種植比例；依托林區(qū)環(huán)境資源，加快發(fā)展林下養(yǎng)殖，重點(diǎn)培育特色肉食、高檔皮毛產(chǎn)業(yè)。第三，森林食品業(yè)。積極引導(dǎo)綠色、健康消費(fèi)，調(diào)整需求結(jié)構(gòu)；提高森林食品資源精、深加工水平，突出食用菌類(lèi)、堅(jiān)果類(lèi)、保健品類(lèi)、飲品類(lèi)等食品產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)發(fā)；建立具有林區(qū)特色和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的綠色食品龍頭企業(yè)，增強(qiáng)市場(chǎng)影響力和林區(qū)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)。第四，北藥產(chǎn)業(yè)。作為東北林區(qū)傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，應(yīng)盡快建立以北方地道藥材栽培、采集、引種、加工和銷(xiāo)售在內(nèi)的一體化產(chǎn)業(yè)鏈和國(guó)家級(jí)北藥生產(chǎn)加工基地，促進(jìn)不同林區(qū)間產(chǎn)業(yè)集聚，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第五，林產(chǎn)工業(yè)。對(duì)重點(diǎn)林產(chǎn)工業(yè)實(shí)施優(yōu)化提升戰(zhàn)略，通過(guò)進(jìn)口、國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)、存量盤(pán)活等方式保障資源供給，加快精、深、特加工技術(shù)引進(jìn)，提高產(chǎn)品附加值。第六，苗木花卉產(chǎn)業(yè)。借助林地優(yōu)勢(shì)，建立大型苗木花卉資源培育和銷(xiāo)售基地，實(shí)施“城市包圍農(nóng)村”的市場(chǎng)拓展戰(zhàn)略，逐步提高社會(huì)需求和擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋。第七，其他產(chǎn)業(yè)。依托森林旅游業(yè)的快速發(fā)展不斷完善林區(qū)餐飲、服務(wù)行業(yè)體系建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)；鼓勵(lì)東北國(guó)有森工企業(yè)走出去，探索境外資源開(kāi)發(fā)；借助區(qū)位優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)新能源開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

二是林區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。通過(guò)落實(shí)禁伐和加強(qiáng)管護(hù)、經(jīng)營(yíng)、保護(hù)，實(shí)現(xiàn)森林資源可持續(xù)增長(zhǎng)和林區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。第一，在禁伐方面，堅(jiān)守東北國(guó)有林區(qū)生態(tài)和資源紅線(xiàn)，全面落實(shí)停止天然林商業(yè)性采伐政策，加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)對(duì)各林區(qū)禁伐政策落地的有效監(jiān)督和資源監(jiān)控。第二，在管護(hù)方面，建議改制后的國(guó)有林管理局設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有林管護(hù)機(jī)構(gòu)，通過(guò)向森工企業(yè)和社會(huì)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)管護(hù)服務(wù)，增強(qiáng)資源管護(hù)能力，并且管護(hù)機(jī)構(gòu)要定期對(duì)管護(hù)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、查驗(yàn)。第三，在經(jīng)營(yíng)方面，東北國(guó)有林區(qū)的森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)讓位于禁伐政策之后，經(jīng)營(yíng)內(nèi)容主要包括撫育和造林。一方面，禁伐后森林撫育任務(wù)加重，需要進(jìn)一步加大林區(qū)中幼齡林撫育、森林改培、補(bǔ)植補(bǔ)造和低質(zhì)低效林改造等經(jīng)營(yíng)力度；另一方面，在公益林區(qū)和商品林區(qū)實(shí)施差異化造林方案，前者重點(diǎn)采用人工促進(jìn)天然更新的方式，旨在提升公益林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)水平，后者則主要進(jìn)行人工更新，采取定向培育，突出人工林速生、豐產(chǎn)、高效等特點(diǎn)。第四，在保護(hù)方面，提高森林防火和林業(yè)病蟲(chóng)害防治的科技水平，包括防火機(jī)械化建設(shè)及林區(qū)通信能力建設(shè)等；利用現(xiàn)代化手段增強(qiáng)對(duì)森林資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

4.4 保障：鞏固經(jīng)濟(jì)資源雙贏發(fā)展成果

一是建立改革績(jī)效評(píng)價(jià)與國(guó)有林資源管理考核機(jī)制。改革績(jī)效評(píng)價(jià)與資源管理考核本質(zhì)上屬于公共管理領(lǐng)域中的政府績(jī)效考核，根據(jù)政府考核的主要模式，建議東北國(guó)有林區(qū)實(shí)施基于目標(biāo)管理的改革績(jī)效評(píng)價(jià)與資源管理考核機(jī)制。首先，設(shè)定體制改革和資源管理目標(biāo)，前者包括政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、社企分開(kāi)；后者包括全面停伐、資源增長(zhǎng)和環(huán)境改善。其次，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行有效分解，體制改革目標(biāo)分解為職能分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分配等；資源管理目標(biāo)分解為資源數(shù)量變化和質(zhì)量變化。再次，建立各分解目標(biāo)下的細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。最后，在各分解目標(biāo)考核基礎(chǔ)上完成總體目標(biāo)考核。

二是建立財(cái)政金融政策扶持的長(zhǎng)效機(jī)制。加大財(cái)政支持和金融扶持對(duì)全面禁伐不足2年的東北國(guó)有林區(qū)而言十分必要，但考慮到林區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)享受的政策紅利，為避免進(jìn)一步加重政策依賴(lài)，相關(guān)扶持政策必須突出對(duì)林區(qū)改革轉(zhuǎn)型發(fā)展的長(zhǎng)效驅(qū)動(dòng)。在財(cái)政方面，提高“天保”工程管護(hù)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；加大對(duì)林區(qū)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；加大森林保險(xiǎn)的財(cái)政投入，提高林區(qū)抵御森林災(zāi)害的能力。在金融方面，分類(lèi)化解森工企業(yè)金融債務(wù)；開(kāi)發(fā)適合國(guó)有林區(qū)的信貸產(chǎn)品，加大林業(yè)信貸投放；完善林業(yè)貸款的中央財(cái)政貼息政策；盡快將東北國(guó)有林區(qū)基本建設(shè)項(xiàng)目納入振興東北老工業(yè)基地的政策體系。

三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完備的基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)東北國(guó)有林區(qū)促進(jìn)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展和森林資源保護(hù)具有重要意義，但為配套政企體制改革，必須明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的不同主體。第一，加強(qiáng)資源經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：由國(guó)有林管理部門(mén)承擔(dān)，包括林區(qū)道路建設(shè)、資源監(jiān)測(cè)站維護(hù)、防火防災(zāi)設(shè)施建設(shè)等。第二，改善居民生計(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：由相應(yīng)政府部門(mén)承擔(dān)，不僅包括教育、醫(yī)療、文化、體育等方面的基礎(chǔ)建設(shè)，還涉及棚戶(hù)區(qū)改造和林區(qū)深山遠(yuǎn)山職工搬遷中的住房建設(shè)等。第三，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：由相應(yīng)政府部門(mén)、資源管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同承擔(dān)，包括非林資源開(kāi)發(fā)和森林資源維護(hù)過(guò)程中的必要設(shè)施建設(shè)。

四是改善居民生計(jì)與保障社會(huì)穩(wěn)定。居民生計(jì)改善和社會(huì)穩(wěn)定既是東北國(guó)有林區(qū)追求經(jīng)濟(jì)資源雙贏發(fā)展的目標(biāo)之一，同時(shí)又是這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提保障，林區(qū)相關(guān)經(jīng)營(yíng)和管理主體都承擔(dān)著改善民生和穩(wěn)定社會(huì)的基本職能。結(jié)合林區(qū)現(xiàn)狀，認(rèn)為盡可能緩解禁伐產(chǎn)生的就業(yè)壓力是改善林區(qū)民生和穩(wěn)定社會(huì)的首要工作。第一，對(duì)離崗創(chuàng)業(yè)職工提供金融補(bǔ)貼和政策扶持。第二，鼓勵(lì)靈活就業(yè)并提供相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。第三，林區(qū)企業(yè)和政府部門(mén)積極開(kāi)展創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn)。第四，森林資源管護(hù)經(jīng)營(yíng)盡可能向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)，創(chuàng)造就業(yè)崗位。第五，引導(dǎo)和扶持職工個(gè)人利用林下資源發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。

5 結(jié)論與展望

通過(guò)對(duì)東北國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗之間脫鉤關(guān)系的研究得出結(jié)論：林區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與木材資源消耗間大體經(jīng)歷了從過(guò)度依賴(lài)到相對(duì)脫鉤，再到強(qiáng)脫鉤的關(guān)系變遷；經(jīng)濟(jì)資源脫鉤關(guān)系變遷具有政策干預(yù)的強(qiáng)制性特征，客觀上加快了林區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的脫鉤進(jìn)程；林區(qū)雖已進(jìn)入強(qiáng)脫鉤階段，但并未真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與資源有效保護(hù)的雙贏目標(biāo)，強(qiáng)脫鉤背后依然存在著改革成本高、制度缺失、“偽脫鉤”可能造成的決策誤判以及加重林區(qū)政策依賴(lài)等方面的潛在問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)；能夠真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源雙贏發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化脫鉤關(guān)系的主要路徑為改革、轉(zhuǎn)型、發(fā)展及保障。

東北國(guó)有林區(qū)即將進(jìn)入全面改革深化的關(guān)鍵實(shí)施階段，2016年隨著《內(nèi)蒙古大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革總體方案》、《黑龍江省重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革總體方案》及《大興安嶺重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)改革總體方案》相繼獲批，不僅能夠?yàn)榱謪^(qū)加快體制改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、資源保護(hù)及生態(tài)建設(shè)提供寶貴的政策機(jī)遇，還能為林區(qū)真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源保護(hù)的雙贏目標(biāo)、促進(jìn)林區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供可靠保障。然而，任何一項(xiàng)改革都不可能一蹴而就，更何況是已經(jīng)維持資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及政策合一體制多年的東北國(guó)有林區(qū)，其中必然面臨著巨大障礙和阻力。未來(lái)在改革、轉(zhuǎn)型過(guò)程中，東北國(guó)有林區(qū)必須牢固樹(shù)立生存求變和大膽創(chuàng)新的意識(shí)，深刻權(quán)衡各相關(guān)利益主體在國(guó)家生態(tài)戰(zhàn)略布局、林區(qū)社會(huì)和諧小康、森工企業(yè)重塑、資源管理體制再造等預(yù)期目標(biāo)上的利弊得失，切實(shí)推進(jìn)改革和轉(zhuǎn)型實(shí)踐，以嶄新林區(qū)肩負(fù)新的歷史使命。

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2017-02-10 基金項(xiàng)目：黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)研究課題(17009)、黑龍江省森工總局科技計(jì)劃項(xiàng)目(sgzjY2016008、sgzjY2015029)

朱震鋒(1987-)，男，河南滎陽(yáng)人，博士研究生，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策方面的研究，(電話(huà))13029707550，(E-mail)zzf nefu@163.com。

曹玉昆(1962-)，女，山東茌平人，教授，博士，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策方面的研究，(電話(huà))0451-82192205，(E-mail)cyklk@163.com。

10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.04.001

F061.2；F326.273

A

1005-9709(2017)04-0001-07