舒麗娟，付志宇(.上海社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，上海 00；.西南交通大學(xué) 財(cái)稅研究中心，四川 峨眉山 640)

中國(guó)預(yù)算思想演進(jìn)芻議

舒麗娟1，付志宇2
(1.上海社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，上海 210021；2.西南交通大學(xué) 財(cái)稅研究中心，四川 峨眉山 614202)

預(yù)算在中國(guó)已有千年的歷史，其間大量的思想家和政治家關(guān)于如何編制、執(zhí)行和監(jiān)督預(yù)算提出過(guò)許多獨(dú)到的觀點(diǎn)。他們的思想多受傳統(tǒng)的儒家思想熏陶，但由于實(shí)際情況的差異，又體現(xiàn)出強(qiáng)烈的時(shí)代氣息。明清時(shí)期，隨著資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽的產(chǎn)生和西方先進(jìn)思想的進(jìn)入，傳統(tǒng)的預(yù)算思想在變革中得以發(fā)展。本文著眼于歷代先賢關(guān)于預(yù)算原則的討論以及預(yù)算實(shí)踐中體現(xiàn)的思想，探討中國(guó)古代預(yù)算思想演進(jìn)的軌跡和規(guī)律，為當(dāng)前的預(yù)算工作提出良好的借鑒，做到前事不忘后事之師。

國(guó)家財(cái)政；預(yù)算思想；預(yù)算原則；預(yù)算實(shí)踐；量入為出；量出制入

一、從預(yù)算原則看預(yù)算思想

(一)“黜奢崇儉”論的發(fā)展與批評(píng)

中國(guó)自古以來(lái)都是自然經(jīng)濟(jì)國(guó)家，百姓財(cái)富積累十分不易，因此從先秦起勤儉持家的觀點(diǎn)就被大多數(shù)人所認(rèn)可，這個(gè)“家”不僅僅是指家庭，還指國(guó)家。《周禮·天官·小宰》載：“以官府之六職，辨邦治：一曰治職，以平邦國(guó)，以均萬(wàn)民，以節(jié)財(cái)用……”，“節(jié)財(cái)用”就是限制天子開銷。當(dāng)時(shí)的人認(rèn)為，夏桀商紂之所以會(huì)滅亡，就是因?yàn)樯钌菝覜]有節(jié)制，所以周天子在制定國(guó)策時(shí)就師前事之鑒，厲行節(jié)儉。春秋時(shí)期，各諸侯國(guó)的軍力和財(cái)力都有所提升，奢靡之風(fēng)開始抬頭，思想家如孔子、晏子等提出了限制君王支出的觀點(diǎn)?？鬃右灾艹亩Y制作為評(píng)判奢儉的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為治國(guó)要“節(jié)用而愛人”①?？鬃幼羁粗氐亩Y也應(yīng)節(jié)儉：“禮，與其奢也，寧儉；喪，與其易也，寧戚”。②晏子也認(rèn)為，人追求財(cái)富的欲望是無(wú)窮的，因此他主張“幅利”，也就是限制財(cái)富：“且夫富如布帛之有幅焉，為之制度，使無(wú)遷也。夫民生厚而用利，于是乎正德以幅之，使無(wú)黜嫚，謂之幅利。利過(guò)則為敗。吾不敢貪多，所謂幅也?！雹廴绻f(shuō)春秋時(shí)期思想家的觀點(diǎn)還多是從個(gè)人和家庭出發(fā)的話，自戰(zhàn)國(guó)開始，節(jié)制支出的觀點(diǎn)就更加有針對(duì)性地指向了國(guó)家財(cái)政。荀子發(fā)展了孔子的觀點(diǎn)，提出“節(jié)用以禮，裕民以政”④，明確提出了國(guó)家應(yīng)該以“禮”作為用度依據(jù)，以百姓富足作為財(cái)政工作的第一要義。秦統(tǒng)一中國(guó)后，始皇帝大興土木使得民不聊生。秦亡后，漢初采取休養(yǎng)生息的黃老之道。劉安提出了“安民足用”的思想，“為治之本，務(wù)在于安民。安民之本，在于足用。足用之本，在于勿奪時(shí)。勿奪時(shí)之本，在于省事。省事之本，在于節(jié)欲。”⑤這樣的觀點(diǎn)一直延續(xù)了數(shù)千年，每當(dāng)一個(gè)朝代走向沒落之時(shí)，或者君王有驕奢淫逸之欲，都有黜奢崇儉的觀點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行批駁。后世典型的如朱熹、張居正和海瑞等，都提倡節(jié)儉、反對(duì)統(tǒng)治階層揮霍民財(cái)以追求過(guò)度的物質(zhì)享受。張居正以歷史為鑒，提出了富貴節(jié)欲論：“以天下之大，奉一人之身而?？嗥洳蛔悖趨捀蚀?，而天下始有藜藿不飽者矣；身厭紈綺，而天下始有短褐不完者矣；居厭廣麗，而天下始有宵啼露處者矣。其弊至于離志解體而不可收拾，則漢、唐、宋之季世是已?！雹?/p>

盡管黜奢崇儉一直受思想家和政客們所推崇，但是在一些特定的歷史條件下也有人提出反對(duì)意見。明中葉，資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽產(chǎn)生，消費(fèi)主義思想對(duì)傳統(tǒng)的積累主義產(chǎn)生沖擊。思想家陸楫認(rèn)為節(jié)儉只能使一人一家“免于貧”，但如果要讓整個(gè)國(guó)家富裕就不能崇尚節(jié)儉，在他看來(lái)“大抵其地奢，則其民必易生；其地儉，則其民必不易生者也?！雹哧戦J(rèn)為之所以節(jié)儉反而造成貧窮的原因在于節(jié)儉不能創(chuàng)造消費(fèi)的動(dòng)力，也就沒有辦法刺激生產(chǎn)。明末郭子章將陸楫的觀點(diǎn)進(jìn)行了修正并引申至財(cái)政支出上來(lái)，在他看來(lái)“奢儉”不是絕對(duì)的支出多少，而是國(guó)家財(cái)政不該開支的開支了，該開少支的多開支了，就是“奢”；該開支的沒有開支，該多開支的少開支了，就是“儉”，而這兩種“奢儉”都是對(duì)國(guó)家不利的。他尤其批評(píng)“儉”，認(rèn)為“儉”會(huì)造成社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理缺位，使得社會(huì)不穩(wěn)定，“陰以釀國(guó)家他日之憂”。維新變法時(shí)期譚嗣同、梁?jiǎn)⒊紝?duì)黜奢崇儉進(jìn)行了批評(píng)。譚嗣同主要是從市場(chǎng)的角度說(shuō)明黜奢崇儉會(huì)使人們安于生活停滯落后，不利于資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并以此抨擊封建制度。梁?jiǎn)⒊瑥恼碡?cái)?shù)慕嵌?，贊成政府的赤字?cái)政，認(rèn)為政府應(yīng)該大力“興工程，拓商務(wù)”，“而后之頌善政者，以大官之錢累巨萬(wàn)，貫朽而不可校，謂為美談。抑何與計(jì)然之言相剌謬耶？善夫西人之政也，國(guó)家設(shè)銀行，借國(guó)債，民有財(cái)貸之于官，官藉之以興工程，拓商務(wù)，以流通之于民，而國(guó)之富強(qiáng)遂莫與京。”⑧

(二)“量入為出”思想的產(chǎn)生與發(fā)展

黜奢崇儉的觀念延續(xù)了上千年，與之相應(yīng)的量入為出思想也有非常悠久的歷史?！抖Y記》最早提出“量入以為出”，此后一直被奉為圭臬，直至唐德宗年間楊炎提出“量出以制入”的理財(cái)原則并實(shí)施兩稅法，撼動(dòng)了延續(xù)數(shù)千年的經(jīng)典思想。當(dāng)時(shí)反對(duì)量出制入最強(qiáng)烈的便是陸贄。他所提出的量入為出是建立在兩稅法實(shí)行十余年后，政府不斷攤派加碼造成百姓稅負(fù)大幅增加的基礎(chǔ)上，“今既總收極甚之?dāng)?shù)，定為兩稅矣；所定別獻(xiàn)之類，復(fù)在數(shù)外矣；間緣軍用不給，已嘗加征矣；近屬折納價(jià)錢，則又多獲矣。比于大歷極甚之?dāng)?shù)，殆將再益其倍焉?！雹崴运橅緯r(shí)弊地指出：“夫地力之生物有大數(shù)，人力之成物有大限，取之有度，用之有節(jié)，則常足；取之無(wú)度，用之無(wú)節(jié)，則常不足?！雹夂髞?lái)的研究者褒楊貶陸，認(rèn)為陸贄思想過(guò)于保守迂腐，實(shí)際是沒有客觀看待兩稅法這個(gè)“先進(jìn)的”生產(chǎn)關(guān)系脫離當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力而對(duì)百姓生活以及國(guó)家財(cái)政造成的不利影響。

南宋時(shí)期，朱熹和陸九淵兄弟也倡導(dǎo)財(cái)政應(yīng)量入為出。朱熹針對(duì)自北宋遺留下來(lái)的嚴(yán)重的三冗問(wèn)題，提出“撙節(jié)財(cái)用”的基本方針，除老生常談的“去冗兵”“汰浮費(fèi)”之外，他結(jié)合“存天理，滅人欲”的哲學(xué)思想，要求統(tǒng)治階層“正心”。他認(rèn)為“人主之心正，則天下之事無(wú)一不出于正；人主之心不正，則天下之事無(wú)一得由于正。”同時(shí)，朱熹對(duì)“量入”進(jìn)一步解釋，“量入”不僅僅要準(zhǔn)確計(jì)量財(cái)政收入，還應(yīng)該與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況、百姓的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力相匹配。陸九淵兄弟的觀點(diǎn)與朱熹近似，卻也有獨(dú)到之處。陸九韶的治生之學(xué)里提出“用度有準(zhǔn)，豐儉得中”，并定量地舉例來(lái)進(jìn)行說(shuō)明：“今以田疇所收，除租稅，及種蓋糞治之外，所有若干，以十分均之。留三分為水旱不測(cè)之備，一分為祭祀之用，六分分十二月之用。取一月合用之?dāng)?shù)，約為三十分，日用取其一，可余而不可盡用。至七分為得中，不及五分為嗇。其所余者，別置薄收管，以為伏臘、裘葛、修葺、墻屋、醫(yī)藥、賓客、吊喪、問(wèn)疾、時(shí)節(jié)饋送；又有余，則以周給鄰族之貧弱者、賢士之困窮者、佃人之饑寒者、過(guò)往之無(wú)聊者?！鄙鲜鲇^點(diǎn)雖然沒有上升到國(guó)家的高度，但不可不謂是量入為出思想的直接體現(xiàn)。

不同于先代理財(cái)者，明代的丘浚非常直接地主張“國(guó)家之所最急者，財(cái)用也”，并且提出了最接近現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算的思想。丘浚也以量入為出為基本原則，但是他并不是根據(jù)當(dāng)年所收到的財(cái)政收入“現(xiàn)收現(xiàn)付”地去安排財(cái)政支出，而是根據(jù)今年的收入情況，安排來(lái)年的財(cái)政支出。由于國(guó)家的主要財(cái)政收入來(lái)源于田賦，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在當(dāng)時(shí)受天時(shí)的影響很大，在缺乏科學(xué)技術(shù)進(jìn)行合理預(yù)測(cè)的情況下，預(yù)計(jì)來(lái)年的收入情況是很困難的，“財(cái)生于地，而成于天，所以致其用者人也。天地歲歲有所生，人生歲歲有所用，歲用之?dāng)?shù)不可少，而歲生之物或不給。”因此丘浚提出根據(jù)本年的收入安排來(lái)年的支出，具有操作上的可行性，并能夠?qū)?guó)家財(cái)政支出進(jìn)行限制，即來(lái)年支出的上限就是本年的收入，“至十二月終旬，本部通具內(nèi)外新舊儲(chǔ)積之?dāng)?shù)，約會(huì)執(zhí)政大臣通行計(jì)算嗣歲一年之間所用幾何，所存幾何，用之之余，尚有幾年只蓄，具有總數(shù)，以達(dá)上知。不足則取之何所以補(bǔ)數(shù)，有余則儲(chǔ)之何所以待用。歲何不足，何事可以減省，何事可以暫已。如此國(guó)家用度有所稽考，得以預(yù)為之備，而亦俾上之人知?dú)q用之多寡，國(guó)計(jì)之盈縮，蓄積之有無(wú)云?！边@種預(yù)算思想相較以前“勒緊褲腰帶”式的量入為出更加科學(xué)，實(shí)際的財(cái)政工作也更加易于管理。

明末清初，黃宗羲總結(jié)了歷朝歷代的興盛衰亡，把當(dāng)時(shí)的賦稅制度所存在的問(wèn)題概括為“三害”，并提出了有針對(duì)性的改革建議。關(guān)于財(cái)政管理原則，黃宗羲強(qiáng)烈反對(duì)楊炎的量出制入，認(rèn)為這是統(tǒng)治階層任意加賦的根源。從現(xiàn)代財(cái)政理論的角度來(lái)看，量出制入更加先進(jìn)、民主、科學(xué)，但若以今人之智度古人，難免有失公允。黃宗羲反對(duì)量出制入而提倡量入為出，可以從兩個(gè)方面來(lái)看待：首先，他提出“反積累以前而為之制”，也就是提倡復(fù)古，恢復(fù)到三代的貢、助、徹制度。周天子在中國(guó)歷來(lái)都是被視為解救萬(wàn)民于水火中的君王，加上傳統(tǒng)的儒家將周禮奉為一切行事之基本準(zhǔn)則，因而歷代的鴻儒們都對(duì)周朝時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活抱有烏托邦式的幻想。一旦土地兼并問(wèn)題嚴(yán)重了，就有人提出“復(fù)井田”；一旦君王的開銷顯得鋪張，“義主利從”的觀點(diǎn)便再次興盛。同樣，量入為出屬于周制之一，在當(dāng)時(shí)的人看來(lái)，是使國(guó)家財(cái)政健康穩(wěn)定的最優(yōu)解，以食古不化來(lái)批評(píng)是不恰當(dāng)?shù)?。其次，量出制入的預(yù)算原則雖然先進(jìn)，但是需要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹С鲇?jì)劃、嚴(yán)格的征收管理，最重要的是以充分的權(quán)力制衡為前提，而在當(dāng)時(shí)這些條件都是不具備的。中國(guó)古代君權(quán)與相權(quán)之爭(zhēng)自朱元璋撤相后就已經(jīng)白熱化了，而黃宗羲所處的時(shí)代距離下一次權(quán)力回歸君主只有幾十年的時(shí)間。因此，與其任統(tǒng)治階層隨心所欲地制定開銷計(jì)劃并讓百姓埋單，不如先鎖定財(cái)政收入，使得財(cái)政支出不至于失控。

(三)“量出制入”思想的出現(xiàn)與演變

漢武帝時(shí)桑弘羊主管國(guó)家財(cái)政，其財(cái)政管理方面的言論不多，僅在《鹽鐵論》中有“計(jì)委量入，雖急用之，宜無(wú)乏絕之時(shí)”的說(shuō)法。關(guān)于“計(jì)委量入”，先前有學(xué)者將其理解為根據(jù)支出來(lái)確定收入，筆者認(rèn)為是過(guò)度引申原意了。在“計(jì)委量入”之前，桑弘羊說(shuō)：“兵甲不休，戰(zhàn)伐不乏，軍旅外奉，倉(cāng)庫(kù)內(nèi)實(shí)。今以天下之富，海內(nèi)之財(cái)，百郡之貢，非特齊、楚之畜，趙、魏之庫(kù)也?！贝颂幧：胙蛘f(shuō)的是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期各國(guó)連年征戰(zhàn)而沒有出現(xiàn)財(cái)政虧空，而漢初國(guó)庫(kù)充裕但財(cái)政工作開展步履維艱，因而應(yīng)該根據(jù)國(guó)庫(kù)儲(chǔ)備的實(shí)際情況來(lái)度量財(cái)政收入。此處“計(jì)委量入”的“委”是積累的意思，“委之則聚”，而非支出之意。盡管如此，桑弘羊提出的根據(jù)國(guó)庫(kù)的充裕程度來(lái)確定財(cái)政收入，亦體現(xiàn)出量出制入的思想，是對(duì)周朝以來(lái)量入為出思想的一個(gè)大膽的挑戰(zhàn)。

唐中葉時(shí)楊炎提出以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的賦稅征收辦法，“戶無(wú)主客，以見居為簿；人無(wú)丁中，以貧富為差。不居處而行商者，在所郡縣稅三十之一，度所與居者均，使無(wú)僥利。”楊炎之所以要以“量出以制入”作為兩稅法實(shí)行的前提，實(shí)際上正是為了克服后世思想家所言的兩稅法之弊病。楊炎在談及租庸調(diào)制失敗時(shí)，除了戰(zhàn)亂導(dǎo)致人丁脫離土地外，官員的肆意盤剝加碼也是很重要的原因。他說(shuō)：“權(quán)臣猾吏，因緣為奸，或公托進(jìn)獻(xiàn)，私為贓盜者動(dòng)萬(wàn)萬(wàn)計(jì)?！彼裕碌亩愔埔ＷC國(guó)家的財(cái)政收入，也要保證稅負(fù)的穩(wěn)定。有研究者將以支定收的財(cái)政管理原則分為“量出制入”和“量出為入”，此二者大意是相同的，但細(xì)究起來(lái)確有區(qū)別?！傲砍鲋迫搿敝傅氖歉鶕?jù)支出來(lái)限制、控制收入，而“量出為入”則是根據(jù)支出來(lái)安排、確定收入。據(jù)此判斷，楊炎所提倡的是“量出制入”，因?yàn)樗付ǖ恼吣康氖窍拗普^(guò)多地收取稅收，減輕“有形的手”對(duì)生產(chǎn)生活造成的負(fù)外部性。此外，楊炎在之前談及皇室支出時(shí)，也提出“度宮中經(jīng)費(fèi)一歲幾何，量數(shù)奉入”的觀點(diǎn)，表明其量出制入的財(cái)政管理思想并非是專為兩稅法而特別提出的。

楊炎之后，王安石、李鴻章等人都在實(shí)際的財(cái)政工作中采取過(guò)類似量出制入的管理模式，但均未明確提出量出制入的思想，及至清末從歐美國(guó)家考察回國(guó)的學(xué)者、官員以量出制入為原則編制財(cái)政預(yù)算才被公開提出。王韜在訪問(wèn)英國(guó)之后，對(duì)英國(guó)采取的財(cái)政體制大加贊揚(yáng)，“所征田賦之外，商稅為重。其所抽雖若繁瑣，而每歲量出以為入，一切善堂經(jīng)費(fèi)以及橋梁道路，悉皆撥自官庫(kù)，借以養(yǎng)民而便民，故取諸民而民不怨，奉諸君而君無(wú)私焉。”同樣是向西方學(xué)習(xí)，黃遵憲考察了日本的財(cái)政之后，明確地提出應(yīng)實(shí)行預(yù)算制度。他說(shuō)：“余考泰西理財(cái)之法，豫計(jì)一歲之入，某物課稅若干、某事課稅若干、一一普告于眾，名曰豫算……其征斂有制，其出納有程，其支銷各有實(shí)數(shù)，于豫計(jì)之?dāng)?shù)無(wú)所增，于實(shí)用之?dāng)?shù)不能濫，取之于民，布之于民，既公且明，上下孚信。自歐羅巴逮于米利堅(jiān)，國(guó)無(wú)小大，所以制國(guó)用之法莫不如此?！痹陬A(yù)算原則方面，“泰西諸國(guó)必預(yù)計(jì)一歲出入之款，量出為入。”也就是說(shuō)，黃遵憲提出效仿西方建立量出制入的財(cái)政預(yù)算。并且，他還認(rèn)識(shí)到，在量出制入原則的指導(dǎo)下，非經(jīng)常性財(cái)政支出可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)作困難，因而需要以國(guó)債作為補(bǔ)充，“國(guó)家一旦有大兵革、大政事，乃大開議院，議加征重賦。重賦加征之不足，于是議借債?！辈贿^(guò)，黃遵憲對(duì)舉國(guó)債的態(tài)度相對(duì)謹(jǐn)慎，認(rèn)為“外國(guó)債則利在一時(shí)而害貽于他日，且利在鄰國(guó)而害中于本邦?！钡偟膩?lái)說(shuō)，黃遵憲還是贊同量出制入的原則。此時(shí)期以后，由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，量出制入的財(cái)政預(yù)算原則逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。

南京國(guó)民政府時(shí)期，宋子文主持國(guó)家財(cái)政工作時(shí)曾希望建立量入為出的預(yù)算，“先定收數(shù)，次為支配，以收統(tǒng)一財(cái)政之實(shí)效”[1]，但是在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民政府的軍費(fèi)、基礎(chǔ)建設(shè)等支出劇增，量入為出的預(yù)算被破壞。孔祥熙出任財(cái)政部長(zhǎng)時(shí)，改“量入為出”為“量出制入”，他認(rèn)為戰(zhàn)時(shí)理財(cái)“應(yīng)以達(dá)到增加國(guó)家財(cái)富為目的”，同時(shí)加大征稅力度并大量舉債。由于國(guó)民黨本身的腐敗和戰(zhàn)時(shí)財(cái)政管理工作的缺位，量出制入的預(yù)算反而助紂為虐，加深民眾的苦痛，這不得不說(shuō)是一種遺憾。

然而，無(wú)論是量入為出還是量出制入，都需要建立在政府權(quán)力能夠被有效制約的基礎(chǔ)上。王韜認(rèn)為這是“君無(wú)私”的結(jié)果，他的思想是典型的奴隸、封建社會(huì)中渴望“明君”、“彌賽亞”的思想。從今人的實(shí)踐中可知，民主政治是制約政府權(quán)力的一個(gè)有效途徑，量入為出和量出制入的預(yù)算原則對(duì)民主政治的一種支持，二者各有利弊，在民主的基礎(chǔ)上因具體形勢(shì)的不同而又在實(shí)踐中所取舍，方能達(dá)到最優(yōu)的財(cái)政和預(yù)算管理效果。

二、從預(yù)算實(shí)踐看預(yù)算思想

在量入為出和量出制入的預(yù)算原則的指導(dǎo)下，歷代的財(cái)政官員在編制財(cái)政預(yù)算、制定政府收支政策的具體實(shí)踐中，也有值得當(dāng)代學(xué)習(xí)和借鑒的思想。

(一)強(qiáng)調(diào)財(cái)政平衡、收支有度

自古以來(lái)，儒生便把《禮記》中的“欲治其國(guó)者，先齊其家”作為管理國(guó)家的先行條件，治國(guó)之道亦是從治生之學(xué)中演化而來(lái)。孟子的恒產(chǎn)論開辟了治生之學(xué)中“平衡、有度”的理論先河，他說(shuō)：“五畝之宅，樹之以桑，五十者可以衣帛矣。雞豚狗彘之畜，無(wú)失其時(shí)，七十者可以食肉矣。百畝之田，勿奪其時(shí)，八口之家，可以無(wú)饑矣?！卑凑彰献拥脑O(shè)想，每一家都有剛好能夠使每個(gè)家庭成員“無(wú)饑”的財(cái)產(chǎn)，就能夠使君王“然而不王者，未之有也?！碑?dāng)每家每戶都能有穩(wěn)定的收入，則“百姓足，君孰與不足”，國(guó)家財(cái)政就有了穩(wěn)定的保證。

秦漢之后，治國(guó)思想逐漸從治生思想中獨(dú)立出來(lái)，才有了相對(duì)成形的財(cái)政觀念。漢成帝時(shí)期，劉向針對(duì)當(dāng)時(shí)賦斂繁多的問(wèn)題，以“楚人獻(xiàn)魚”的典故表明國(guó)家不應(yīng)一味追求國(guó)庫(kù)充盈，而應(yīng)使財(cái)政平衡、讓利于民。他引用楚王的話：“蓋聞囷倉(cāng)粟有余者，國(guó)有餓民；后宮多幽女者，下民多曠夫；余衍之蓄，聚于府庫(kù)者，境內(nèi)多貧困之民；皆失君人之道。故庖有肥魚，廄有肥馬，民有餓色，是以亡國(guó)之君，藏于府庫(kù)”，勸解皇帝要輕徭薄賦，使財(cái)政張弛有度。東漢末年，曹操提出了“他不得擅興發(fā)”，亦是對(duì)財(cái)政的度的控制。

魏晉時(shí)期，傅玄對(duì)于財(cái)政平衡、收支有度的問(wèn)題，提出了“有?！薄爸疗健焙汀胺e儉趨公”三個(gè)基本原則[2]。其中，“有?！敝傅氖恰吧喜慌d非常之賦，下不進(jìn)非常之貢”，也就是說(shuō)，財(cái)政收入應(yīng)該是按照計(jì)劃好的數(shù)量去征收，中央不額外增添附加稅費(fèi)，地方也不能在定額以外另行征收。并且應(yīng)效仿周朝訂立“典”來(lái)規(guī)范國(guó)家財(cái)政，“役簡(jiǎn)賦輕則奉上之禮宜崇，國(guó)家之制宜備，此周公所以定六典也。”從預(yù)算的角度來(lái)看，傅玄的這種“有常”的思想與現(xiàn)代的增量預(yù)算較為相似，都是強(qiáng)調(diào)財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定，使經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

元初，耶律楚材在財(cái)政問(wèn)題上提倡收支有度、抵制任意攤派。由于統(tǒng)一中原后財(cái)政機(jī)構(gòu)機(jī)制尚不健全，出現(xiàn)了“州郡長(zhǎng)吏，生殺任情，至孥人妻女，取貨財(cái)，兼土田，燕薊留后長(zhǎng)官石抹咸得卜尤貪暴，殺人盈市”的現(xiàn)象，耶律楚材“即入奏，請(qǐng)禁州郡，非奉璽書，不得擅征發(fā)”，從而一定程度上遏制了“貪暴之風(fēng)”。元太宗即位后，一些大臣認(rèn)為蒙古國(guó)應(yīng)以牧業(yè)作為主要產(chǎn)業(yè)，“漢人無(wú)補(bǔ)于國(guó)，可悉空其人以為牧地”，耶律楚材認(rèn)為中原保持其原有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)才能夠給國(guó)家創(chuàng)造穩(wěn)定的收入，“財(cái)用所出，宜存恤其民”，不允許“擅行科差”。耶律楚材的財(cái)政思想，不僅僅因地制宜，并且還體現(xiàn)出了可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)，具有時(shí)代的先進(jìn)性。

(二)區(qū)別國(guó)家財(cái)政和皇室財(cái)政

西漢初，政府的經(jīng)費(fèi)收支與皇室的經(jīng)費(fèi)收支實(shí)行“分灶吃飯”，其目的在于保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行免受皇權(quán)的干預(yù)，實(shí)質(zhì)是限制皇權(quán)。雖然在實(shí)際操作中二者很難區(qū)分，但思想家和官員們通過(guò)財(cái)政來(lái)限制王權(quán)的努力是不可被否認(rèn)的。

唐初國(guó)家財(cái)政由太府主管，貯于左藏庫(kù)，尚書比部負(fù)責(zé)稽核，而皇室財(cái)政則由中官管理，貯于大盈內(nèi)庫(kù)。楊炎之前，由于皇帝私欲膨脹和宦官亂政，原貯于左藏庫(kù)的國(guó)家財(cái)政收入被歸入大盈內(nèi)庫(kù)，國(guó)家財(cái)政完全由皇帝及宦官掌控。楊炎出任宰相后上書唐德宗：“夫財(cái)賦，邦國(guó)之大本，生人之喉命，天下理亂輕重皆由焉。是以前代歷選重臣主之，猶懼不集，往往覆敗，大計(jì)一失，則天下動(dòng)搖。先朝權(quán)制，中人領(lǐng)其職，以五尺宦豎操邦之本，豐儉盈虛，雖大臣不得知，則無(wú)以計(jì)天下利害，……請(qǐng)出之以歸有司?！彼搓惱Φ玫教频伦谂鷾?zhǔn)，此后“凡財(cái)賦皆歸左藏庫(kù)，一用舊式，每歲于數(shù)中量進(jìn)三五十萬(wàn)入大盈，而度支先以其全數(shù)聞?！?/p>

丘浚也提出了限制皇室開支的措施。他主張將財(cái)政收支管理分為內(nèi)外二府，“外府貯常賦所入，如秋糧、夏稅及折糧、銀鈔、絹帛之屬以待軍國(guó)之用，歲終計(jì)其用度之余別為貯處，以備水旱兵火不測(cè)之需；內(nèi)府則貯凡天下坑冶、贓罰、門攤之屬以待宮室、衣車、賜予、燕好之費(fèi)，歲終則計(jì)其有余者別儲(chǔ)，以備他年之不足，及外府或有不給則以濟(jì)之。”內(nèi)外二府的庫(kù)藏不僅用途各異，流通路徑也不一致，“夫外府有不足則可取之于內(nèi)，內(nèi)府則常為撙節(jié)，使不至于不足，雖有不足亦不可取之于外。”丘浚認(rèn)為，國(guó)家的財(cái)政支出需求應(yīng)該被放在第一位，“軍國(guó)之需決不可無(wú)”，而皇室開支是滿足私欲的，是“可以有可以無(wú)故也”，因而“斷不可以軍國(guó)之儲(chǔ)以為私奉之用?！鼻鹂５乃枷耄辉偈菃渭兊囊試?guó)家來(lái)供養(yǎng)皇室，而是區(qū)分了輕重先后，即先有國(guó)家后有皇室，無(wú)論是從財(cái)政管理的角度，還是限制皇權(quán)的角度，較之過(guò)往的思想家都更加先進(jìn)。

(三)決算思想

決算是預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)。在近代以前，由于預(yù)算體系本身不健全，因而也談不上有科學(xué)的決算制度。但是，財(cái)政并不是一個(gè)定性的政府行為，而是由實(shí)實(shí)在在的數(shù)字所反映的，因而古時(shí)雖無(wú)決算之名，但已有決算之實(shí)。一如預(yù)算起于周，會(huì)計(jì)制度也始于周。此時(shí)的決算有兩種職能：一是作為官員績(jī)效考核的依據(jù)，如《周禮》記載：“歲終，則令百官府各正其治，受其會(huì)，聽其致事，而詔王廢置。三歲，則大計(jì)群吏之治而誅賞之”。二是作為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，由“司會(huì)”下轄的“職幣”掌管，“職幣掌式法，以斂官府、都鄙與凡用邦財(cái)者之幣。振掌事者之余財(cái)，皆辨其物而奠其錄，以書楬之，以詔上之小用賜予。歲終，則會(huì)其出?！泵吭?、每年都要進(jìn)行結(jié)算，“以周知四國(guó)之治”，范圍很寬泛，包括“膳夫”、“庖人”、“酒正”、“外府”、“司裘”等，通常是“歲終則會(huì)”，但是也有例外，就是“唯王及后、世子不會(huì)”。

秦時(shí)，商鞅將決算涵蓋的信息進(jìn)一步細(xì)化，他認(rèn)為“強(qiáng)國(guó)知十三數(shù)：竟內(nèi)倉(cāng)、口之?dāng)?shù)，壯男、壯女之?dāng)?shù)，老、弱之?dāng)?shù)，官、士之?dāng)?shù)，以言說(shuō)取食者之?dāng)?shù)，利民之?dāng)?shù)，馬、牛、芻藁之?dāng)?shù)?！边@里的十三數(shù)不僅僅包括了財(cái)政所直接管理的收支之?dāng)?shù)，還包括了統(tǒng)計(jì)經(jīng)濟(jì)信息。商鞅的觀點(diǎn)不僅推動(dòng)了決算事項(xiàng)的發(fā)展，也使中國(guó)古代的統(tǒng)計(jì)制度有了理論基礎(chǔ)。

西漢初年，張蒼出任“計(jì)相”，主管上計(jì)事務(wù)。張蒼將算術(shù)思想應(yīng)用于上計(jì)之中，史載“蒼明習(xí)天下圖書，善用算術(shù)，故命以列侯居相府主郡國(guó)上計(jì)也?！笨梢酝茢喑觯藭r(shí)的決算就已經(jīng)不僅僅局限于登記造冊(cè)，而是可以通過(guò)計(jì)算使財(cái)政績(jī)效指標(biāo)化。約七百年后，劉晏將財(cái)政決算從思想和實(shí)踐上推向了一個(gè)新的高度。劉晏推行的常平法，實(shí)際是建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)情報(bào)網(wǎng)，亦可稱為經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)。

南宋時(shí)，鄭伯謙所著的《太平經(jīng)國(guó)之書》主張“不獨(dú)考其國(guó)之財(cái)，亦將以并考天下之財(cái)”，以決算“計(jì)用度之當(dāng)否”，鄭伯謙提出“職內(nèi)掌邦之賦入”“職歲掌邦之賦出”，由“職內(nèi)”和“職歲”分別管理財(cái)政收入和支出的賬務(wù)，而由“職幣”負(fù)責(zé)掌管“幣”。他認(rèn)為如果財(cái)政收支由同一個(gè)部門管理，“不惟不免于奸欺，而內(nèi)外參差不齊，出入之變交錯(cuò)差并，薄書會(huì)計(jì)之繁多委軋，亦必將有敝其精神，而絡(luò)其思慮者。”收支分離則可以防止舞弊，并提高效率?！凹m察鉤考之勢(shì)得以行于諸府之中，事不至于欺偽，用不至于沒，數(shù)不至于虧耗?！编嵅t對(duì)財(cái)政工作中存在的問(wèn)題洞若觀火，對(duì)于當(dāng)世的財(cái)政工作亦有極高的借鑒價(jià)值。

明清時(shí)期，丘浚針對(duì)當(dāng)時(shí)存在的問(wèn)題提出了一些建議。首先，丘浚指出明朝廢相后“以戶部掌天下戶口、田土、錢糧，然散屬諸司”，導(dǎo)致“兼厘眾務(wù)，事多端而職不專”，所以提出“如古計(jì)相制，于戶部卿、佐之外添設(shè)尚書一員專總國(guó)計(jì)，凡內(nèi)外倉(cāng)庫(kù)之儲(chǔ)、遠(yuǎn)近漕挽之宜咸在所司，稽歲計(jì)之出入，審物產(chǎn)之豐約，權(quán)貨幣之輕重，斂散支，調(diào)通融，干轉(zhuǎn)一切?！鼻鹂２煊X到戶部在專制制度下無(wú)法獨(dú)立行使監(jiān)督和限制財(cái)政收支的職能，必須設(shè)置專門的預(yù)決算機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格限制財(cái)政開支，“凡所以用度取予一付于九式之成法，故雖一尺之帛、一束之芻、一飲食之微、一燕好之私而皆不得以過(guò)差焉，是以上之人侈心有所憚而不生，欲心有所節(jié)而不縱。”其次，丘浚還提出了具體的財(cái)政預(yù)決算對(duì)象，“凡天下秋糧、夏稅、戶口、鹽鈔及商稅、門攤、茶鹽、抽分、坑冶之類租額年課，每歲起運(yùn)存留及供給邊方數(shù)目一一開具，與夫每歲祭祀、修造、供給等費(fèi)，通以一年歲計(jì)出入最多者為準(zhǔn)，總計(jì)其數(shù)凡有幾何，一年之內(nèi)所出之?dāng)?shù)比所入之?dāng)?shù)或有余或不足或適均稱?！弊詈?，丘浚也強(qiáng)調(diào)財(cái)政與審計(jì)職務(wù)相分離，“司會(huì)掌鉤考、司書掌書記，二者之職交相參互”，這樣便能夠“防有司之奸欺也?！焙髞?lái)民國(guó)衛(wèi)挺生所提出的超然主計(jì)制度最核心的思想也是審計(jì)對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行稽查審核，“明清以降，計(jì)政與財(cái)政和而不分，故雖嚴(yán)刑峻法，而仍不能防止官吏之貪污私營(yíng)?！瓰榉乐钩恢饔?jì)人員之玩忽職掌，或串通機(jī)關(guān)長(zhǎng)官或其所屬人員共同舞弊起見，并應(yīng)采用就地審計(jì)制度?！?/p>

黃遵憲在將日本預(yù)算制度引入中國(guó)的同時(shí)，相應(yīng)地也引入了決算制度。他給決算的定義是“及其支用已畢，又計(jì)一歲之出，某項(xiàng)費(fèi)若干、某款費(fèi)若干、亦一一普告于眾，名曰決算”。為了民不加賦而國(guó)用足，更需要對(duì)財(cái)政精打細(xì)算，故“通籌統(tǒng)計(jì)勢(shì)不得不爾”。具體而言，首先應(yīng)完善審計(jì)制度，“分別朝廷之上計(jì)，州縣之留支，核需用之額明取之，即舉應(yīng)用之款實(shí)銷之”。為了使決算被百姓所接受，政府應(yīng)該做到財(cái)政公開透明，“列所用之?dāng)?shù)公布之，以惰庶政，以普美利，以昭大信，……書其貳行，懸之象魏，使庶民咸知?！必?cái)政透明可以提高百姓對(duì)財(cái)政的參與度，“深信吾君吾上無(wú)聚斂之患，凡所以取吾財(cái)者舉以衣食我，安宅我，干城我，則爭(zhēng)先恐后以納租稅矣”，最終“君民相親，上下和樂(lè)”，實(shí)現(xiàn)周朝時(shí)的太平盛世。

三、結(jié) 論

中國(guó)預(yù)算制度起于先人創(chuàng)立國(guó)家之時(shí)在財(cái)政活動(dòng)中的實(shí)踐摸索，其后的思想家和執(zhí)政者不斷總結(jié)，并在理論上進(jìn)行創(chuàng)新，再在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)。這樣反復(fù)的試驗(yàn)最終形成了一套與中國(guó)傳統(tǒng)哲學(xué)及現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力相匹配的財(cái)政預(yù)算思想體系。

中國(guó)古代預(yù)算思想的核心是“禮”，“禮”要求政府和君王的行為要符合社會(huì)的道德準(zhǔn)則、遵守社會(huì)的運(yùn)行秩序，因而不可以進(jìn)行奢靡的消費(fèi)，也不可以過(guò)度征稅、剝奪百姓的生產(chǎn)生活權(quán)利。無(wú)論是量入為出思想還是量出制入思想，其根本的出發(fā)點(diǎn)都是限制君王支出，實(shí)現(xiàn)輕徭薄賦。

相比西方以“法”為核心的預(yù)算思想，中國(guó)的預(yù)算思想更強(qiáng)調(diào)道德。與其用君王制定的法律來(lái)約束君王自己，使用道德手段更能限制君王的行為。因?yàn)槿绻踹`背社會(huì)公認(rèn)的道德，鋪張浪費(fèi)、奢靡享受，百姓就會(huì)失去對(duì)他的尊重和敬畏，就必然會(huì)被推翻。這種反對(duì)鋪張浪費(fèi)的道德準(zhǔn)則，是由中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)積累慢、勞動(dòng)收獲少、百姓生活不易的性質(zhì)決定的。當(dāng)代執(zhí)政者在編制和執(zhí)行國(guó)家預(yù)算時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持傳統(tǒng)思想中的精華，每一分財(cái)政支出都應(yīng)實(shí)實(shí)在在地作用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生，并在注重效益的同時(shí)兼顧節(jié)儉。此外，預(yù)算不能對(duì)沒有效益的空頭賬戶置之不理，亦不能助長(zhǎng)政府?dāng)控?cái)行為，而應(yīng)以監(jiān)督控制財(cái)政為目的，以保障民生為根本，讓政府真正成為“守夜人”。

但是，基于“禮”的預(yù)算思想也有其本身的不足。一方面，君王作為國(guó)家的最高統(tǒng)治者，其權(quán)力遠(yuǎn)大于道德的軟約束，只有自身具有杰出道德修養(yǎng)的賢君、明君才會(huì)接受以“禮”為基礎(chǔ)的預(yù)算，昏君、暴君則完全可以突破道德約束、踐踏財(cái)政預(yù)算。因此，唯有更強(qiáng)有力的約束，也就是以民主政治為制成的“法”，才能夠制約君主權(quán)力、限制君主行為。另一方面，傳統(tǒng)預(yù)算的編制受限于落后的科學(xué)技術(shù)，上下級(jí)之間、區(qū)域之間的信息不對(duì)稱，并且由于統(tǒng)計(jì)手段原始，預(yù)算編制的精確性也較差。先人雖提出了一些改進(jìn)的觀點(diǎn)，也有過(guò)相應(yīng)的嘗試，但多沒有能夠延續(xù)下去。因此，當(dāng)代政府在開展財(cái)政預(yù)算工作時(shí)，首先，應(yīng)制定完善的預(yù)算法律，更重要的是在編制和執(zhí)行預(yù)算以及進(jìn)行決算時(shí)，須一切在法律的規(guī)范下進(jìn)行，絕不能跨過(guò)法律的紅線。其次，預(yù)算應(yīng)采用科學(xué)的方法進(jìn)行編制，不僅僅是采用科技手段，還應(yīng)樹立嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的預(yù)算工作作風(fēng)，杜絕經(jīng)驗(yàn)主義。最后，預(yù)算需對(duì)百姓公開，接受百姓和媒體的監(jiān)督。公開不能只是一個(gè)形式，而應(yīng)該在不損害國(guó)家利益和國(guó)家安全的基礎(chǔ)上，將預(yù)算公開細(xì)節(jié)化、可理解化，并明確相關(guān)責(zé)任人，使預(yù)算的全過(guò)程在陽(yáng)光下執(zhí)行。

注釋：

①《論語(yǔ)·學(xué)而第一》。

② 《論語(yǔ)·八佾第三》。

③ 《左傳·襄公二十八》。

④ 《荀子·富國(guó)》。

⑤ 《淮南子·詮言訓(xùn)》。

⑥ 《張?zhí)牢募ぞ硎濉贰?/p>

⑦ 《蒹葭堂雜著摘抄》。

⑧ 《史記貨殖列傳今義》。

⑨ 《均節(jié)賦稅恤百姓·其二》。

⑩ 《均節(jié)賦稅恤百姓·其二》。

[1] 江蘇省中華民國(guó)工商稅收史編寫組,中國(guó)第二歷史檔案館.中華民國(guó)工商稅收史料選編(第一輯上冊(cè))[M].南京：南京大學(xué)出版社，1996.183.

[2] 趙靖.中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想通史(第二冊(cè))[M].北京：北京大學(xué)出版社,2002.902.

[3] 孫文學(xué).中國(guó)財(cái)政思想史[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,2008.

[4] 刑鐵.我國(guó)古代專制集權(quán)體制下的財(cái)政預(yù)算和決算[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究,1996,(4)：92-100.

[5] 陳光焱.中國(guó)預(yù)算制度的歷史變遷與現(xiàn)今改革[J].地方財(cái)政研究,2008,(5)：59-63.

[6] 王軍.中國(guó)財(cái)政制度變遷與思想演進(jìn)[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009.

(責(zé)任編輯：蘭桂杰)

2016-11-06

舒麗娟(1976-)，女，貴州開陽(yáng)人，博士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)思想史研究。E-mail:shulijuan@sina.com付志宇(1977-)，男，貴州遵義人,教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，主要從事財(cái)政稅收學(xué)與經(jīng)濟(jì)思想史研究。E-mail:fuzhiyu1234@263.net

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