梁慧

摘 要：該文介紹了當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛存在的問(wèn)題，表現(xiàn)形式，并提出化解糾紛的對(duì)策。主要包括：清查土地承包現(xiàn)狀，加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包；糾紛；對(duì)策；宜漢縣

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）04-0013-03

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入也很大，土地的收益所帶來(lái)的誘惑，讓土地成為農(nóng)民關(guān)注的熱點(diǎn)，由此引發(fā)農(nóng)村土地糾紛信訪也逐年攀升，影響到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，尤其是山區(qū)。以四川省宣漢縣的土地糾紛為例，從歷年土地糾紛上訪事件的調(diào)查中，分析當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的成因、表現(xiàn)形式，提出實(shí)踐中的調(diào)解原則及化解糾紛的對(duì)策。

1 當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的誘因

由于利益驅(qū)動(dòng)，土地效益提升，誘發(fā)當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛量持續(xù)上升。地方政府在農(nóng)村打造旅游景點(diǎn)、重點(diǎn)工程、擴(kuò)建場(chǎng)鎮(zhèn)、引入企業(yè)開采礦產(chǎn)資源等需要占用大量的農(nóng)村土地，發(fā)生拆遷及占地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事宜，從而引發(fā)了農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)注。二輪土地承包開始時(shí)，因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，不主動(dòng)承包土地的農(nóng)民，現(xiàn)在紛紛上訪到各級(jí)政府要求原承包土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。宣漢縣是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，巴山大峽谷和場(chǎng)鎮(zhèn)的開發(fā)，中石油、中石化等企業(yè)入駐建設(shè)，新型農(nóng)業(yè)主體土地流轉(zhuǎn)的加快等外環(huán)境變化，使農(nóng)村土地效益大幅提升，誘發(fā)全縣土地糾紛。

2 農(nóng)村土地承包糾紛表現(xiàn)形式

2.1 “戶在人不在”的農(nóng)戶 有些農(nóng)戶在二輪土地延包時(shí)，沒(méi)有得到相應(yīng)的承包權(quán)，現(xiàn)回鄉(xiāng)上訪要地。這類糾紛當(dāng)事人因各種原因當(dāng)時(shí)與村組失聯(lián)，有的長(zhǎng)期外出務(wù)工，棄耕撂荒；有的為逃避繳納村內(nèi)公益建設(shè)集資金或農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，隱瞞或遷出戶口，近年又重新恢復(fù)戶口；有的交給親戚鄰居代管，村組將其第一輪承包地發(fā)包給了其他農(nóng)戶，他們現(xiàn)在以“土地承包三十年不變、村組在二輪延包時(shí)沒(méi)有通知到本人，頒證程序不合法”為由，現(xiàn)在紛紛回來(lái)爭(zhēng)要承包地。

2.2 農(nóng)戶間買賣農(nóng)房搭售承包土地 農(nóng)戶間雙方口頭協(xié)議，或者書面協(xié)議約定不明，采用“轉(zhuǎn)包”或“代管”等歧義詞造成房屋買賣合同糾紛。2004年，全縣開展了對(duì)二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的變更、換發(fā)工作，現(xiàn)在賣房農(nóng)戶以“土地不能買賣”為由與已取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的買房戶發(fā)生糾紛。

2.3 離婚婦女與前夫家人發(fā)生土地分割的承包地糾紛 由于農(nóng)村婦女離婚后，法院未對(duì)家庭承包土地地進(jìn)行分割，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證戶主是男方，離婚婦女承包權(quán)難以維護(hù)，與前夫家人發(fā)生土地糾紛。

2.4 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛 主要是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。因?yàn)橐源迳缱孕辛鬓D(zhuǎn)土地為主，未履行報(bào)批、備案或申請(qǐng)變更、登記等手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)合同概念不清，約定不明，權(quán)利義務(wù)不確定等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)戶與土地流入方發(fā)生糾紛。

3 土地糾紛增多的原因

3.1 二輪土地延包工作疏漏 1999年二輪土地延包時(shí)，部分村組在難以與部分農(nóng)戶簽訂落實(shí)承包合同的情況下，統(tǒng)一按當(dāng)年村民小組分配給農(nóng)戶的計(jì)稅面積落實(shí)承包任務(wù)，沒(méi)有簽訂土地承包合同，也沒(méi)有頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使頒發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，土地證上地塊數(shù)沒(méi)填完整，且四至界畔模糊不清，征地補(bǔ)償發(fā)生時(shí)，農(nóng)民利益受到損失。如普光鎮(zhèn)、土主鎮(zhèn)、南壩鎮(zhèn)，因開發(fā)天然氣，中石油、中石化建脫硫廠征占農(nóng)村土地，柳池鄉(xiāng)柳坪村因修建工業(yè)園區(qū)征地等。這些涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制定土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案、上報(bào)失地農(nóng)民購(gòu)買社保補(bǔ)償款名冊(cè)時(shí)均以土地證為準(zhǔn)，由于部分農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬不清，引發(fā)征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛。

3.2 農(nóng)村土地發(fā)包、承包雙方法律意識(shí)淡薄 1999年至2004年期間，村組調(diào)整土地（遷入戶分配土地）未頒證、農(nóng)戶間因賣房搭土地，達(dá)成土地轉(zhuǎn)讓口頭協(xié)議，未作變更登記并頒發(fā)土地證；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組1999年和2004年土地承包合同記錄或臺(tái)帳資料保管不善遺失。如南壩鎮(zhèn)未取得二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的農(nóng)民，以村組集體頒證不合法為由，上訪到市政府，要求行政復(fù)議并撤證，并要回第一輪承包地。

3.3 農(nóng)民承包的土地逐漸使農(nóng)民有資源性資產(chǎn)的收益 一是有國(guó)家投資的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)已成為土地糾紛頻發(fā)地帶。2016年，宣漢縣開展農(nóng)村土地確權(quán)和巴山大峽谷旅開發(fā)征地，導(dǎo)致了龍泉鄉(xiāng)、渡口鄉(xiāng)土地糾紛集中爆發(fā)，每天有幾十個(gè)村民到各級(jí)政府部門上訪要地，縣委、縣政府組建專項(xiàng)工作組研討方案，3個(gè)月才基本平息。二輪土地承包時(shí)，龍泉鄉(xiāng)、渡口鄉(xiāng)因交通不便、土地貧瘠、耕種條件惡劣等原因，農(nóng)戶外出務(wù)工，造成大量土地撂荒。大部分回鄉(xiāng)要地的農(nóng)戶，已于10a前整家遷出，承包土地已被村組在二輪延包時(shí)重新發(fā)包。他們要地的目的不是回原村組耕種土地，而是觀望可能存在的土地征用補(bǔ)償費(fèi)，于是一邊打工，一邊上訪要地。三是基層歷年來(lái)落實(shí)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策簡(jiǎn)化程序，大部分以稅費(fèi)時(shí)期的農(nóng)戶稅費(fèi)任務(wù)名冊(cè)及面積上報(bào)補(bǔ)貼表冊(cè)，大量承包地荒蕪多年，照樣領(lǐng)取種糧補(bǔ)貼資金。由此造成農(nóng)戶對(duì)“誰(shuí)種糧，補(bǔ)貼誰(shuí)”的政策認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為有土地就必須給補(bǔ)貼。從多年來(lái)實(shí)地調(diào)查處理的土地糾紛案件中看，有50%以上有爭(zhēng)議土地長(zhǎng)滿了灌木雜草，處于撂荒狀態(tài)達(dá)數(shù)年，已分辨不出耕地邊界。

3.4 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范 國(guó)家土地政策調(diào)整，使得土地的負(fù)擔(dān)減少，農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)合作社、種植大戶等紛紛增加農(nóng)業(yè)投入，大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，但流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，程序不合法。土地流轉(zhuǎn)以村社自行流轉(zhuǎn)為主，未履行報(bào)批、備案或申請(qǐng)變更登記等手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)合同概念不清，約定不明，權(quán)利義務(wù)不確定等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)戶與土地流入方發(fā)生糾紛。

3.5 缺乏必要的矛盾調(diào)處機(jī)制 農(nóng)村土地承包糾紛的訴訟、調(diào)解和仲裁制度不完善。矛盾發(fā)生時(shí)沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)及時(shí)調(diào)處，基層將問(wèn)題上交，農(nóng)民通常直接到縣、市、省上訪，基層政府花費(fèi)大量資金到各級(jí)接回上訪人后，調(diào)處人員怕?lián)?zé)，不是嚴(yán)格依法調(diào)解，而是給錢保穩(wěn)定，讓其暫時(shí)平息不上訪。時(shí)隔1a后，又重復(fù)上訪，滋生一批職業(yè)上訪戶常訪各級(jí)政府部門。

4 化解農(nóng)村土地承包糾紛的原則及對(duì)策

4.1 嚴(yán)格界定《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的合法有效性 一是界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。首先界定是否具備本社集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。根據(jù)《四川省〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉實(shí)施辦法》第六條：“家庭承包的承包方是指戶籍在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)登記在冊(cè)的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”“非本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶不得以家庭承包方式承包本集體經(jīng)濟(jì)組織所有或者國(guó)家所有的依法由本集體經(jīng)濟(jì)組織使用的農(nóng)村土地”。對(duì)取得該成員資格起享有該時(shí)點(diǎn)之后的本社集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。二是維護(hù)合法取得的土地權(quán)屬證。對(duì)依法取得的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》和《林權(quán)證》予以確認(rèn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》第二條：“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后國(guó)家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律權(quán)證”，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證只限承包方使用”。三是明確取得土地證的時(shí)間界限：（1）第一輪土地承包期限15a（1984年—1999年），1999年10月簽定第二輪土地承包合同時(shí)，原承包戶享有優(yōu)先承包權(quán)。1999年合同到期，不申請(qǐng)參加第二輪土地延包并簽合同并取得第二輪《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，則原承包戶失去優(yōu)先承包權(quán)，社集體可以與其農(nóng)戶重新簽訂土地承包合同，并頒發(fā)第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，農(nóng)戶以此取得的《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》合法有效。（2）1999年到2004年期間，因部分地方按照原來(lái)的政策規(guī)定進(jìn)行了土地小調(diào)整，宣漢縣2004年開展了換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證工作。因村社按土地政策調(diào)整并落實(shí)到了具體承包戶并頒發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的，以2004年重新頒發(fā)的《土地證》為依據(jù)。例如：參加了第二輪土地承包，并且合法取得《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》后的農(nóng)戶，在與第三人發(fā)生房屋買賣等交易時(shí)，將承包土地隨同房屋一并處理搭售轉(zhuǎn)讓土地權(quán)利義務(wù)（賣房?jī)r(jià)格明顯高于當(dāng)時(shí)市面價(jià)格）后，同時(shí)買房農(nóng)戶取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，賣房農(nóng)戶在該社的社員權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)給買房農(nóng)戶，在2004年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證換證時(shí)，社集體經(jīng)濟(jì)組織頒證給了買房農(nóng)戶，則以2004年調(diào)整土地后重新?lián)Q發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》為依據(jù)。（3）2003年3月1日之后，村社集體不再調(diào)整承包土地，宣漢縣以2004年換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證工作為截止點(diǎn)。之后村社集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整土地頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的不予認(rèn)可，但個(gè)人之間達(dá)成的協(xié)議變更權(quán)屬關(guān)系而頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》除外。

4.2 妥善解決農(nóng)戶無(wú)承包地的問(wèn)題 未取得第二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的農(nóng)戶，現(xiàn)要求承包土地，分類處理，妥善解決。一是出售房屋搭土地類。原則上按長(zhǎng)期以土地為主要生活來(lái)源的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以穩(wěn)定不變。二是主動(dòng)申請(qǐng)退回土地類。在承包期內(nèi)，主動(dòng)將土地交回發(fā)包方，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。三是“戶在人不在”的農(nóng)戶。通過(guò)民主協(xié)商解決。以前戶口消失后又在本社恢復(fù)或戶籍遷入的農(nóng)戶，享受戶口恢復(fù)或遷入之日起后的村民待遇，原則上同意繼續(xù)參加本社土地承包。四是對(duì)想種地而無(wú)地或少地農(nóng)戶。有條件的應(yīng)在機(jī)動(dòng)地中調(diào)劑解決，但只能解決少部分的無(wú)承包地問(wèn)題，大部分可通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等辦法解決。五是對(duì)暫時(shí)無(wú)力，無(wú)法解決承包地的。建議政府有關(guān)民生保障部門給予沒(méi)有承包地農(nóng)記農(nóng)民最低生活保障金，勞動(dòng)保障部門優(yōu)先解決沒(méi)有承包地農(nóng)戶且有勞動(dòng)力的農(nóng)民再就業(yè)，在當(dāng)?shù)卣鞯嘏d建的企業(yè)優(yōu)先用本村無(wú)承包地農(nóng)民。

4.3 清查土地承包現(xiàn)狀 由于土地二輪延包以來(lái)，農(nóng)村戶已形成不少應(yīng)收回的農(nóng)村消亡戶承包地、承包到戶的集體機(jī)動(dòng)地、因退耕還林、國(guó)家建設(shè)征用而改變用途的承包地，使土地承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證未得到及時(shí)變更，所以要清查土地承包現(xiàn)狀，完善土地承包工作。

4.4 加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳 糾紛調(diào)解員向當(dāng)事人講解有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家政策，耐心疏導(dǎo)，使當(dāng)事雙方正確判斷權(quán)益邊界，消除不切實(shí)際的過(guò)高期望，引導(dǎo)當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓，達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

4.5 理順糾紛處理體制 按土地糾紛屬地管理原則，落實(shí)基層主體責(zé)任，充分合理統(tǒng)籌使用或借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大調(diào)解中心”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“司法調(diào)解室” 形成工作合力將矛盾化解在基層。加強(qiáng)縣級(jí)土地仲裁工作，充分發(fā)揮“縣土地承包仲裁委員會(huì)”職能，減少久拖不決積壓的土地糾紛案件。加強(qiáng)部門配合，多渠道及時(shí)解決糾紛，避免推諉、扯皮現(xiàn)象，防止矛盾糾紛復(fù)雜化、擴(kuò)大化，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。

4.6 健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制 鑒于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒(méi)有按照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定簽訂流轉(zhuǎn)合同的實(shí)際，要健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，組成專門班子負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同訂立、鑒證、登記備案制度，管理和指導(dǎo)村委會(huì)完善本村的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合同。