傅文華（廣西水利電力勘測設計研究院，530023，南寧）

大藤峽水利樞紐建設征地長期補償安置方式研究

傅文華
（廣西水利電力勘測設計研究院，530023，南寧）

長期補償安置方式是征地補償和移民安置的一種模式創(chuàng)新?；诖筇賺{水利樞紐建設征地情況，對長期補償的范圍、原則及方式進行了研究，對實施長期補償安置的補償費進行了測算并分析了對電價的影響。研究認為本工程若實施長期補償具有一定可行性，但將在運營期對項目法人帶來較大資金壓力，對此提出了相應建議。

大藤峽水利樞紐；長期補償安置；移民安置；實施條件

大藤峽水利樞紐（以下簡稱大藤峽工程）是國務院批準的珠江流域防洪控制性樞紐工程。根據批復初設階段的《移民安置規(guī)劃報告》，大藤峽水利樞紐建設征地涉及貴港、來賓、柳州3個市的桂平、武宣、象州、興賓、柳江、鹿寨6個縣（市、區(qū)）的37個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）133個村以及4個國有單位。

受國家發(fā)展改革委的委托，中咨公司于2014年對大藤峽工程可行性研究報告進行了評估。在評估過程中，部分地方干部和移民群眾提出了長期補償安置的訴求。中咨公司認為評估調研了解的移民意愿與可研報告提出以大農業(yè)為主的安置方式不完全相符，建議進一步征求移民和安置區(qū)居民意愿，結合近年自治區(qū)水庫移民的經驗教訓，由項目法人和廣西壯族自治區(qū)政府充分協商，統(tǒng)籌考慮采用大農業(yè)和長期補償等安置方式，妥善解決好移民安置問題，制定切實可行的移民安置方案。

2014年7—8月，設計單位抽取了庫壩區(qū)12個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的21個村民委144個村民小組進行了移民生產安置方式意愿調查。根據典型調查結果，20.77%的移民選擇了耕地長期補償安置方式。目前，本工程庫區(qū)和壩區(qū)征地工作已進入實施階段，其中壩區(qū)部分在征地過程中地方政府已經根據群眾的意愿實施了長期補償，庫區(qū)部分縣（市、區(qū)）也有不少原來選擇大農業(yè)安置的移民現在傾向于實施長期補償。群眾的安置意愿充分反映出對大藤峽工程長期補償安置進行研究的重要性，對維護庫壩區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定有著重要的意義。

一、長期補償安置方案的范圍、原則及方式

1.補償范圍

根據實地調研，大藤峽工程建設征地區(qū)農村的農民收入包括農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)及副業(yè)等，農業(yè)收入中種植業(yè)收入占絕大部分，種植業(yè)的收入主要是通過耕地獲得，因此本方案研究的長期補償范圍是工程建設征收的耕地（含庫區(qū)和樞紐工程建設區(qū)）。

2.補償原則

①實行長期補償安置方案后不降低被征用土地的農民原來的耕地收入水平。

②充分尊重移民的意愿，以移民自愿為原則。

③長期補償采取公正、公平、公開的原則，兼顧國家、業(yè)主、地方、移民個人利益。

④只對工程征收的耕地實行長期補償，長期補償的耕地僅指水田和旱地，對耕地以外的土地和其他項目實行一次性補償。

⑤長期補償的耕地類別按核定后的原地類長期不變。

⑥耕地長期按其凈產值進行補償，同時對耕地的凈產值隨時間的變化進行動態(tài)調整，參考自治區(qū)內同類工程的經驗，實施長期補償的耕地凈產值根據自治區(qū)有關部門發(fā)布的標準和期限進行調整。

⑦長期補償的期限以樞紐存在的時間為期限直到樞紐工程報廢為止。

3.補償方式

根據廣西相關政策法規(guī)以及相關已實施的水電工程長期補償經驗，并結合大藤峽工程建設征地區(qū)實際情況，大藤峽工程長期補償的方式建議采取年產值補償的方式，即對工程建設征收的耕地的年產值進行長期補償，對耕地以外的土地按照目前有關政策規(guī)定實行一次性補償。在安置區(qū)不做具體的生產安置規(guī)劃，由各村民小組用所得補償費用自行發(fā)展生產。

耕地的補償單價需按耕地的年產值扣除中間成本后的凈產值進行計算，耕地年產值實行動態(tài)調整制度，根據自治區(qū)有關部門發(fā)布的標準和年限進行調整。

長期補償金的來源為優(yōu)先使用一次性補償金，一次性補償金使用不足部分由發(fā)電成本和地方政府共同分攤，分攤比例由項目業(yè)主與地方政府共同商議。

二、補償費測算及對電價的影響分析

實施長期補償機制，其本質是將原需要一次性補償移民的資金變?yōu)閯討B(tài)的逐年補償資金，該筆資金的運用可視為移民與業(yè)主之間的投 （融）資形式，其關系可以大致理解為移民個人財產存款（存入業(yè)主這一非銀行實體）、移民個人財產貸款（貸給業(yè)主用于項目建設與開發(fā)）、移民個人財產入股（投入項目建設，每年獲取一定收益）等三種方式，以年折現率反映資金的時間價值。本研究以作為長期補償資金的耕地（僅包括水田和旱地）補償補助費用為獨立的研究對象，暫以全部移民實施長期補償方式為例，通過價格指數、產量等不同的參數設定，對不同資金折現率情況下長期補償資金的使用進行宏觀的測算和分析，并測算一次性補償金不足部分由發(fā)電收益列支相應的電價。

1.計算條件及參數假定

（1）實施模式

參照國內及廣西水電站已有的長期補償實踐，以耕地畝產值凈值折現進行長期補償。

（2）補償期限

按《水利水電工程合理使用年限及耐久性設計規(guī)范》（SL 654—2014）規(guī)定并參照國內及廣西水電站已有長期補償實踐以及大藤峽工程規(guī)劃設計成果及實際情況，長期補償起始年限（基準年）為建設征地開始年，時長為建設期（9年）及運行期（50年），即長期補償年限暫定為59年。

（3）補償范圍

僅對耕地 （包括水田和旱地）按照“淹多少、補多少”的原則進行長期補償，其他地類予以直接補償。

（4）補償標準

參照國內及廣西其他水電站長期補償實踐，以水田生產的畝均稻谷凈產值為基礎進行逐年補償，參考區(qū)內其他項目經驗并考慮到本工程建設征地的實際情況，旱地畝產值按等同于水田考慮。參照廣西地區(qū)水稻種植經驗值，水田凈產值按產值的75%計。全庫區(qū)采用“同庫同策”政策，即不同區(qū)域的水田稻谷凈產值采用統(tǒng)一值。

根據大藤峽庫區(qū)涉及區(qū)域的農業(yè)生產水平狀況、統(tǒng)計數據、市場調研及網絡查詢結果，基準年稻谷產量按659 kg/畝計列?？紤]今后農業(yè)生產技術的提高，水田畝產量平均每3年增長3%，當畝產量達到1 000 kg/畝時，產出基本上趨于穩(wěn)定，不再考慮增產?；鶞誓甑竟仁袌鰞r格按2.8元/kg計列，考慮3%的年增長率。

（5）資金折現率

本次研究過程中資金的時間價值按以下3種方式考慮：

①移民與業(yè)主的關系可以理解為移民補償資金作為移民的個人財產存入業(yè)主這一非銀行實體，移民以整存零取的方式每年從業(yè)主處領取一定額度的補償款。在這種情況下，該筆資金時間價值將通過多年平均存款利率反映 （本次分析按2015年10月24日中國人民銀行發(fā)布的存款利率，整存零取利率為1.3%）。

②移民與業(yè)主理解為債權人與債務人的關系，移民將本應一次性補償到位的補償款全部貸給業(yè)主用于項目建設與開發(fā)，該筆資金時間價值將通過多年平均貸款利率反映。

③移民作為一個投資決策者將其移民補償資金一次性投入水電行業(yè)中，每年獲取一定的收益，由于這些補償資金是投資者（移民）自有資金，因此其投資的基準利率按照水電行業(yè)的基準收益率來計算該筆資金的時間價值，本次分析按水電行業(yè)財務基準年收益率7%考慮。

2.資金測算模型

采用資金時間價值基本公式中的已知不等額年值與現值公式，即將歷年補償費用折為現值并累積現值的計算公式：

式中，P為n年補償費用現值累積值，折算至基準年；Pn為第n年補償費用現值，折算至基準年；An為第n年補償費用；i為折現率。

3.資金測算成果

（1）一次性補償費用

根據《大藤峽水利樞紐工程初步設計階段建設征地移民安置規(guī)劃設計報告（批復稿）》，大藤峽水利樞紐庫區(qū)及樞紐建設區(qū)耕地一次性補償費為172 351萬元。

（2）長期補償方案設定

①基本方案。耕地水稻產量為659kg/畝，稻谷價格2.80元/kg，水田凈產值按產值的75%計，經計算水田凈產值為1 384元/畝。大藤峽水利樞紐耕地長期補償方案現狀年補償給移民的年費用為7 818萬元。

長期補償方案補償期為59年，按照前述補償標準，資金時間價值按中國人民銀行5年期整存零取利率1.3%、中國人民銀行5年以上貸款利率4.9%、水電行業(yè)的基準收益率7%三種情況分別考慮。大藤峽水利樞紐電站裝機1 600 MW，多年平均發(fā)電量60.55億kWh，有效電量57.52億kWh。

由測算成果可知，一次性補償費用與長期補償方案的平衡折現率為8%，按目前國內銀行存款、貸款及行業(yè)收益的基準收益率來分析資金的價值，一次性補償費用不足以支付長期補償方案中歷年補償費用，其中當采用水電行業(yè)財務基準收益率進行分析時，一次性補償費用可支付38年，第39年的費用需計入發(fā)電成本，由發(fā)電收入進行補償，試算從第39年開始需抬高電價0.028～0.116元/kWh。按國內銀行整存零取、長期貸款方式分析資金價值時，一次性補償費用較長期補償歷年總費用差額更大。

測算成果如下：

一是當收益率（折現率）為1.3%時，相當于中國銀行整存零取5年存款利率，基準年耕地補償補助費用現值約可補償17年，若補償59年，則基準年資金現值需增加867 804萬元。假設補差費用從電價中提取，若從第18年開始提取，電價需提高0.003～0.116元/kWh；若從電站開始運營的第1年開始提取，計算得出等額提增電價0.047元/kWh。

二是當收益率 （折現率）為4.9%時，相當于中國銀行5年以上貸款利率，基準年耕地補償補助費用現值約可補償25年，若補償59年，則基準年資金現值需增加167141萬元。假設補差費用從電價中提取，若從第26年開始提取，電價需提高0.005～0.116元/kWh；若從電站開始運營的第1年開始提取，計算得出等額提增電價0.025元/kWh。

三是當收益率（折現率）為7%時，相當于水電行業(yè)財務基準收益率，基準年耕地補償補助費用現值約可補償38年，若補償59年，則基準年資金現值需增加36649萬元。假設補差費用從電價中提取，若從第39年開始提取，電價需提高0.028～0.116元/kWh；若從電站開始運營的第1年開始提取，計算得出等額提增電價0.009元/kWh。

四是當收益率（折現率）為8%時，基準年耕地補償補助費用現值才能與長期補償59年資金累積折現值平衡。

②敏感性分析。長期補償基本方案按耕地實際產量及單價分析計算了長期補償方案的年費用，并按耕地畝產量每3年遞增3%、糧食單價年增3%的幅度考慮了耕地產量及糧食單價在未來時間內可能出現的變化，但畢竟產量變化及價格浮動都是未知的因素，其變化將直接影響到長期補償方案的年費用及與一次性補償方案的比較成果，因此需要對糧食產量增加和價格上漲這兩個因素變化情況進行敏感性分析。

基本方案與敏感性分析方案資金測算對比成果見表1。從表1可以看出，耕地畝產量及產出物單價對于長期補償方案有至關重要的影響，其中產出物單價增長對方案的影響更為明顯。

三、結論及建議

1.結論

①實施長期補償可以減輕地方政府移民安置的壓力，有利于移民工作的開展。但是考慮到庫區(qū)和壩區(qū)并非所有移民均有長期補償的意愿，在實際實施過程中不同安置方式之間可能會產生不同的安置效果，一旦不同安置方式的移民之間產生了 “攀比”現象，就有可能對地方的社會穩(wěn)定產生不良的影響。

②對移民來說，實施長期補償后可以保證其基本口糧，并且耕地的產出相對較為穩(wěn)定，更為重要的是實行長期補償后解放了部分農村勞動力，可從事其他行業(yè)的工作。

③根據測算，當收益率（折現率）為1.3%（5年期存款利率）、4.9%（5年期貸款利率）、7%（水電行業(yè)財務基準收益率）時，本工程耕地的一次性補償款現值均不足以支付長期補償費用，資金缺口分別為867 804萬元、167 141萬元、36 649萬元。若上述資金缺口全部通過提升電價解決，則上述3種情況下等額年提增電價分別為0.047元/kWh、0.025元/kWh、0.009元/kWh。經測算，只有當本工程的收益率（折現率）為8%，耕地的一次性補償金才能足夠支付長期補償費用。由此可見，若電價得不到保護和提升，本工程實施長期補償將會在工程運營期對項目業(yè)主帶來較大的資金壓力。

④根據敏感性分析，長期補償安置方案雖然可以減輕企業(yè)的前期投資壓力，但實施后將會使企業(yè)的經營負擔進一步加大。因耕地年產值的調整或物價的上漲，將會使企業(yè)負擔一定的經濟風險。

2.建議

①大農業(yè)安置和長期補償安置具有突出的優(yōu)缺點，本工程移民制定安置方式應遵循 “因地制宜，保障基本口糧，利于長遠發(fā)展”的主導思想。一是移民安置方式的確定應充分征求移民的意愿，盡量根據群眾的意愿確定安置方式。二是地方政府在安置方式的確定過程中應具有主導性，積極引導移民選擇科學、合理的安置方式。三是應保障移民具有基本的口糧田，對于征地影響不大，且征地后基本口糧有保障的群眾可以尊重意愿采取長期補償、投親靠友、自謀職業(yè)等多種安置方式；對于征地后剩余耕地資源不足，無法滿足基本口糧需求的群眾，建議仍采取大農業(yè)安置方式，確保群眾的長遠生計有保障。

表1 基本方案與敏感性分析方案資金測算對比成果表

②建議加大移民安置與移民勞動技能培訓的結合力度，對于采取長期補償安置方式的移民，應加強對其進行二、三產業(yè)技能培訓，促進其順利實現轉產轉業(yè)；對于采取大農業(yè)安置的移民應加強對其進行種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的培訓，在科技指導下使這部分移民能夠充分利用征地后剩余的有限土地資源恢復生產生活水平。

③長期補償安置方式的實施需具備相應的政策條件、資金條件和社會條件。

政策條件：建議國家和自治區(qū)進一步研究出臺長期補償的有關文件。就本工程而言，應當在國家和自治區(qū)現有政策的基礎上，充分參考和吸納區(qū)內同類工程實施長期補償工作的經驗，制定針對本工程的長期補償實施辦法和細則，明確耕地產值的確定方法、種植成本的扣除方式、補償期限、耕地分解到戶的實施機制、長期補償資金籌措機制、長期補償費用發(fā)放機制、檔案管理機制等，確保安置工作有法可依、有據可循。

資金條件：盡管從項目建設期來看，項目法人的移民安置資金籌措壓力有所減少，但根據測算本工程的耕地一次性補償款現值不足以支付整個建設期和運營期的長期補償費用。本工程為公益性工程，收益率較低，后期若將一次性補償資金與長期補償資金之間的缺口全部列入工程的運營成本無疑將大大增加企業(yè)的負擔和風險，進而有可能轉化為社會穩(wěn)定風險。建議項目業(yè)主進一步與地方政府溝通合理分攤部分投資缺口，或進一步研討資金籌措的方案，拓展資金來源。

社會條件：實行長期補償應充分兼顧移民、地方政府和項目法人三方利益。一是實施長期補償應充分征求群眾的意愿，征得移民同意才可考慮實施。二是實施長期補償要充分征詢地方政府的意見，確保地方穩(wěn)定。地方政府是移民安置工作的實施主體，在移民安置工作中具有主導地位，實施長期補償應取得地方政府對實施方案和具體操作方式的認可意見。三是實施長期補償要保障項目法人的基本權益，確保長期補償資金來源可持續(xù)、項目運營風險可接受等。 ■

[1]廣西水利電力勘測設計研究院，江河咨詢中心.大藤峽水利樞紐工程建設征地移民安置長期補償研究報告[R].2016.

[2]曾凡亮，葉發(fā)勇.水利水電工程建設征地實行長期補償安置移民有關問題的探索[J].紅水河，2009（5）.

責任編輯 韋鳳年

Studies on long-term compensation approaches for land acquisition of Datengxia Water Complex

Fu Wenhua

Long-term compensation is regarded as one of innovative approaches for land acquisition and resettlement arrangement.Studies have been made on scope,principle and methods of long-term compensation for land acquisition of Datengxia Water Complex based on local conditions.An analysis is made on impact of compensation on the cost of electricity tariff.It is found that long-term compensation is feasible but it will be a financial burden to the project owner during the operation of the dam.Therefore,relevant measures are proposed.

Datengxia Water Complex;long-term compensation arrangement;resettlementarrangement; implementation condition

TV697+D632.4

B

1000-1123（2017）04-0061-04

2017-01-18

傅文華，院長，高級工程師。