吳士存

2016年南海形勢主要圍繞南海仲裁案、南海島礁建設(shè)、“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商，以及美國南海軍事活動和臺灣南海政策調(diào)整等熱點議題展開，總體呈現(xiàn)復雜多變、穩(wěn)中趨緩的特征。特別是隨著7月12日南海仲裁案裁決的出爐，以及之后中菲關(guān)系的轉(zhuǎn)圜，南海形勢發(fā)展逐步回歸緩和與合作的軌道，向好態(tài)勢明顯。但展望2017年，南海形勢發(fā)展的不可預測性和變數(shù)仍在增多，仍面臨諸多消極因素的挑戰(zhàn)。

2016年1月6日，中國南沙群島永暑礁新建機場校驗試飛。

2016年南海形勢的六大特征

首先，隨著南海仲裁案裁決的出爐，南海爭議的法律博弈態(tài)勢日趨明顯，有關(guān)各方圍繞南海問題法理規(guī)則的較量進入新階段。仲裁裁決否定了中國依據(jù)斷續(xù)線的南海生物和非生物資源歷史性權(quán)利主張的國際法基礎(chǔ)，否定了南沙群島全部海洋地物的“島嶼”地位，否定了中國以南沙群島整體主張海洋權(quán)利的合法性，從而可推斷中國與南海周邊國家無重疊專屬經(jīng)濟區(qū)，并認為中國在南海有關(guān)海域的維權(quán)執(zhí)法活動妨礙了菲律賓行使相關(guān)海洋權(quán)利。裁決出爐后，盡管中國政府堅持“不接受、不參與、不承認”的立場，采取了一系列積極有效的應(yīng)對措施，并贏得了80多個國家和國際組織的認可和支持，但美國、日本、澳大利亞等國堅稱裁決具有“法律約束力”，恣意炒作“中國憑借實力改變現(xiàn)狀”“不遵守國際法和國際規(guī)則”，試圖逼迫中國“就范”。

第二，隨著中國南沙島礁擴建工程進入以港口、碼頭、機場跑道、機庫等軍民用設(shè)施建設(shè)及必要武器裝備部署為主的新階段，美、日等國加大利用國際多邊和雙邊場合炒作中國南海島礁建設(shè)“軍事化”，渲染“中國南海威脅論”。越南加速了在南沙南威島、西礁、敦謙沙洲、畢生礁、中礁、染青沙洲、南華礁等十多個島礁上的填海造陸、設(shè)施建設(shè)和裝備部署。菲律賓加緊在中業(yè)島上擴建機場、碼頭等設(shè)施，并開始在中業(yè)、馬歡、費信島建設(shè)所謂旅游設(shè)施。

第三，中美博弈成為南海形勢發(fā)展的“新主線”，尤其是中美雙方圍繞南海仲裁案、“航行自由”、島礁建設(shè)“軍事化”等問題的斗爭持續(xù)加劇。進入2016年以來，美國及其盟友繼續(xù)通過外交施壓、軍事偵察和輿論圍堵等方式加大對華掣肘。奧巴馬政府加緊以南海問題為主要抓手，擴大所謂南?！昂叫凶杂尚拘袆印保螐婈J中國南沙和西沙有關(guān)島礁鄰近海域開展抵近偵察和情報搜集。日本通過支持南海仲裁案，加大向菲、越等國提供武器裝備，以推動南海周邊地區(qū)軍事基地使用、港口訪問和聯(lián)合軍事演習等方式積極提升其在南海地區(qū)的政治和軍事存在。

第四，臺灣民進黨當局南海政策呈現(xiàn)“倒退性”調(diào)整，表現(xiàn)出“切割大陸、迎合美日、呼應(yīng)東盟”的特點。自2016年5月20日上臺以來，蔡英文當局沿襲李登輝與陳水扁時期的“老路”，一反馬英九時期與大陸默契配合的立場，刻意將兩岸渉南海、東海政策主張做切割和區(qū)別處理。一方面，有意模糊國民黨執(zhí)政時期堅持的西沙、南沙、中沙和東沙群島領(lǐng)土主權(quán)和斷續(xù)線立場，試圖將臺灣的南海權(quán)利主張退縮到東沙群島和南沙太平島。另一方面，針對仲裁案，雖拒絕承認不利裁決，但卻強調(diào)通過國際法規(guī)則解決南海爭議，與大陸主張通過雙邊談判解決海上爭議的原則立場拉開距離。此外，還強調(diào)臺灣應(yīng)以“平等主權(quán)”之地位參與有關(guān)南海問題磋商談判多邊框架。

第五，中國與東盟國家就加緊落實《南海各方行為宣言》和加快“南海行為準則”談判深化了共識，“準則”磋商“早期收獲”成果的落實取得新進展。2016年7月，中國與東盟十國發(fā)表了《關(guān)于全面有效落實<南海各方行為宣言>的聯(lián)合聲明》，再次強調(diào)直接相關(guān)主權(quán)當事國家談判協(xié)商和平解決有關(guān)爭議。9月，中國-東盟領(lǐng)導人會議審議通過《中國與東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導方針》和《關(guān)于在南海適用<海上意外相遇規(guī)則>的聯(lián)合聲明》兩份文件，有利于中國與東盟各國共同管控南海海上局勢、避免海上沖突危機爆發(fā)和升級。此外，中國還與東盟國家明確將加速“準則”磋商，爭取2017年上半年完成框架文本的起草工作。

第六，中國與東盟有關(guān)國家就重回雙邊談判正軌、突出海上合作達成諸多新共識。2016年下半年以來，中菲關(guān)系經(jīng)歷了相互釋放善意、非正式接觸和領(lǐng)導人會晤之后順利轉(zhuǎn)圜，雙方自2012年以來圍繞南海仲裁案、仁愛礁、黃巖島等問題所形成的僵持局面逐步改善。東盟有關(guān)國家還逐步拋棄競爭、沖突的“零和”思維，謀求與中國加強傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)領(lǐng)域的海上合作，沖突態(tài)勢明顯趨緩。中菲簽署了《關(guān)于建立海警海上合作聯(lián)合委員會的諒解備忘錄》，為兩國海上人道救援、海洋環(huán)境保護等領(lǐng)域合作奠定了基礎(chǔ)。中國與東盟國家舉行的第六次中國-東盟防長非正式會晤重點探討了南海海上聯(lián)合演練、反恐等防務(wù)領(lǐng)域的合作。

未來南海形勢五大值得警惕的趨勢

未來南海局勢發(fā)展既存在積極因素，也存有諸多消極因素，伴隨南海爭議實質(zhì)的演變、游戲規(guī)則的變化以及有關(guān)爭端方和利益攸關(guān)方可能的政策調(diào)整，地緣政治競爭成為驅(qū)動南海形勢發(fā)展的主要因素，南海形勢發(fā)展的不可預測性日漸增加。大致可歸納為五大走勢。

第一，直接相關(guān)各方圍繞南海問題的博弈由島礁領(lǐng)土主權(quán)之爭，演變?yōu)楹Ｓ驙帄Z、資源開發(fā)、航道控制、規(guī)則主導權(quán)等復雜利益的綜合較量。周邊國家可能不再過度聚焦島礁歸屬，而是把處理南海爭議的主要著力點放在海域的有效控制和管轄上，也就是說，可能憑借仲裁裁決加強在爭議海區(qū)的“執(zhí)法”活動來擴大海上存在、強化實際控制。由于南海地區(qū)安全機制缺失、海上危機管控機制供給不足，中國與東盟國家尚未在南海最終建立“海上意外相遇規(guī)則”（CUES），未來中國與南海周邊其他國家海警部門間以及海警與漁民漁船間發(fā)生沖突的可能性增大。

第二，南沙島礁建設(shè)及其軍事設(shè)施部署、“航行自由行動”及“準則”磋商等三大因素或?qū)⒁l(fā)南海形勢再升溫。未來隨著中國南沙島礁港口、碼頭、機庫等軍民用設(shè)施的逐步投入使用以及必要裝備設(shè)施的部署，越、美、日、澳等域內(nèi)外國家勢必繼續(xù)炒作“南海軍事化”和“中國海洋擴張論”，越、菲等聲索國可能趁機強化在其非法占領(lǐng)島礁上的相關(guān)設(shè)施建設(shè)和裝備部署，美國亦將在“維護航行自由”旗號下維持南海巡航的常態(tài)化、機制化，并且繼續(xù)拉攏日、澳等盟友開展針對中國的聯(lián)合巡航。隨著“準則”磋商談判的逐步深入，中國與東盟有關(guān)方圍繞“準則”條款的某些關(guān)鍵問題的分歧可能會更加突出，特別是在“準則”是否應(yīng)具備法律約束力、適用海域，以及建立強執(zhí)機制等問題上，如磋商陷入僵局，國際社會可能會在把責任強加給中國的同時，利用各種多邊機制向中國施加壓力。如出現(xiàn)這種情況，必將導致南海局勢再次升溫。

第三，中美軍事博弈將成為未來南海地緣政治競爭中的顯著特征。中美南海博弈的深層動因在于守成大國與新興大國的結(jié)構(gòu)性矛盾，涉及地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢之爭、海權(quán)之爭及東亞秩序主導權(quán)之爭。中美在南海的博弈將隨著中國的日益崛起和美國亞太戰(zhàn)略的深度調(diào)整而“只增不減”，甚至更加緊張和激烈。目前，特朗普政府的南海政策雖尚不明朗，但已釋放出其將繼續(xù)在亞太地區(qū)加強海上軍力建設(shè)、保持對華反制優(yōu)勢的信號，未來美軍在南海周邊增加先進武器裝備部署的步伐仍將繼續(xù)，同時美國還將繼續(xù)增強在南海周邊地區(qū)的軍事基地和伙伴網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。不僅如此，在特朗普執(zhí)政初期，美國軍方為贏得制定南海政策的主動權(quán)并維持防務(wù)預算的增加，不排除在南海蓄意制造摩擦、挑起事端，以此佐證、渲染“中國南海軍事化”，從而達到影響或綁架特朗普南海政策的目的。

第四，日本和臺灣南海政策的調(diào)整將成為影響南海形勢發(fā)展的新變數(shù)。在美國的支持、推動及自身政治和軍事大國野心驅(qū)使下，日本可能加入美國主導的所謂南海“航行自由行動”，并通過加大對越南、菲律賓等國的資金援助和武器輸出，推動與菲、越情報保護協(xié)定磋商（2016年1月日本就開始與菲、越討論簽署情報保護協(xié)定的可能性），從而全方位介入南海問題。鑒于中日政治互信赤字、軍事戰(zhàn)略對立、危機管控機制缺失等因素，日本在南海地區(qū)軍事存在的不斷擴大必將大大增加中日在南海發(fā)生軍事沖突的風險。

“臺獨”理念和思維仍將是蔡英文當局未來臺灣內(nèi)外政策的總綱領(lǐng)。在可以預見的未來，南海議題將成為蔡英文推行其“臺獨”路線難以回避的重要問題。在“臺獨”理念和“新南向政策”引導下，臺灣未來南海政策難逃進一步“倒退”之虞，且與大陸漸行漸遠，甚至出現(xiàn)“分化與拆臺”的最壞局面。

第五，仲裁裁決只是暫時“翻篇”，仍可能階段性地死灰復燃。美、日、澳等域外國家及有關(guān)聲索國亦可能挾裁決挑戰(zhàn)中國南海權(quán)益主張和擴大在南海的單邊行動，南海爭議中的法律博弈更趨激烈。伴隨著中國一系列及時有效的外交和輿論應(yīng)對，南海局勢在仲裁裁決出爐之后進入了一個相對平靜的時期。但美、日、澳等部分域外國家并不甘心裁決成為一張“廢紙”，也不會輕易放過借裁決挑戰(zhàn)中國南海政策主張和擴大自身在南海地區(qū)軍事存在的機會。有關(guān)聲索國仍可能依據(jù)裁決對中國在斷續(xù)線內(nèi)資源開發(fā)歷史性權(quán)利的否定，伺機擴大島礁建設(shè)、海域管控、油氣和漁業(yè)資源開發(fā)等單邊活動，并可能會對中國南海維權(quán)執(zhí)法活動采取新的方式進行干擾和阻撓。圍繞黃巖島“捕魚權(quán)”問題，中菲若不能達成令菲方滿意的協(xié)議，屆時特朗普政權(quán)如故意攪局，則菲律賓仍有重提仲裁裁決的可能。所以，從這個意義上講，要讓裁決真正成為一張“廢紙”，我們還有很多工作要做、有很長的路要走。

維護南海形勢和平穩(wěn)定的四點思考

作為南海和平穩(wěn)定的積極建設(shè)者和捍衛(wèi)者，中國應(yīng)該抓住當前南海形勢向好發(fā)展的有利時機，妥善把握中美關(guān)系、中國和其他聲索國關(guān)系及中國-東盟關(guān)系這三對主要矛盾，引領(lǐng)方向、主動作為，繼續(xù)保持南海局勢“向好”發(fā)展態(tài)勢。特別是充分發(fā)揮正在建設(shè)中的南沙島礁民用設(shè)施優(yōu)勢，向周邊國家和國際社會提供公共產(chǎn)品，同時利用好美、菲、越、馬等國南海政策調(diào)整的機遇期，主動塑造南海局勢朝著與我有利的方向發(fā)展。

一是中美應(yīng)致力于在“新型大國關(guān)系”的框架下，建設(shè)中美新型軍事關(guān)系。就南海問題而言，中美兩國應(yīng)著眼于在南海構(gòu)建起避免誤判、減少對抗、管控危機的軍事互動關(guān)系，避免美方的過于頻繁的航行自由宣誓和中方的島礁建設(shè)過度軍事化引發(fā)軍事對抗或沖突。

二是中國與東盟各國應(yīng)集中精力、排除干擾，加速“準則”磋商，從而把“雙軌思路”的第一軌，即：“南海的和平穩(wěn)定由中國和東盟共同維護”落到實處。在充分考慮到“準則”磋商的復雜性和難度的同時，盡可能制定“準則”磋商的“時間表”和“線路圖”，旨在防止外部勢力介入、建立起由南海周邊國家主導和共同參與的地區(qū)危機管控機制，并朝著最終建立基于規(guī)則的南海地區(qū)秩序而努力。

三是南海周邊有關(guān)國家應(yīng)充分認識到《聯(lián)合國海洋法公約》第123條關(guān)于閉海、半閉海合作的義務(wù)，圍繞海洋環(huán)境保護和生物資源可持續(xù)利用等議程探討建立“南海沿岸國合作機制”，重點開展南海珊瑚礁修復、漁業(yè)資源養(yǎng)護和保護生物多樣性等領(lǐng)域的合作。此類合作不僅有助于增強互信、淡化沖突，也有助于培育南海是南海周邊國家的“共同家園”的命運共同體意識。

四是中國與有關(guān)聲索國應(yīng)探討逐步建立著眼于危機管控和爭端解決的雙邊磋商機制，把“雙軌思路”的第二軌，即：“南海爭議由有關(guān)直接當事方通過談判和協(xié)商解決”，由構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實。

總之，南海是南海周邊國家的共同家園，南海的和平穩(wěn)定既涉及南海地區(qū)各國的切身利益，也是國際社會的共同關(guān)切。區(qū)域內(nèi)外有關(guān)各方應(yīng)相向而行，共同朝著讓南?；貧w平靜、讓南海爭議回歸本位、讓爭議解決之道回歸正軌的方向而努力。

（作者為中國南海研究院院長、外交部外交政策咨詢委員會委員）