樊吉社

美東時(shí)間2月13日，美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理邁克爾·弗林因“通俄門”宣布辭職。事情的直接起因是弗林在特朗普候任期間兩度與俄羅斯駐美大使通電話，暗示對(duì)方特朗普當(dāng)政后將取消對(duì)俄制裁。弗林曾在奧巴馬時(shí)期擔(dān)任國防情報(bào)局局長，不可能不知道他與俄駐美大使的通話必定被監(jiān)聽，也不可能不知道他的作法涉嫌干政違法，但他仍然這樣做了。此事既是他的傲慢粗疏使然，也反映出特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)希望顛覆所謂華盛頓舊體制和老傳統(tǒng)的沖動(dòng)與任性。

弗林離職顯露了特朗普政府內(nèi)部混亂和涉俄丑聞的冰山一角，如果再結(jié)合特朗普競選期間的言論、勝選后涉及外交安全事務(wù)的電話和推特表態(tài)、入主白宮以來的外交政策行動(dòng)，大致可以判斷特朗普政府外交政策的不確定性只增不減，當(dāng)前對(duì)其外交政策的觀察仍處于“霧里看花、水中望月”狀態(tài)，塵埃落定尚需時(shí)日。

內(nèi)政優(yōu)先，外交次之

內(nèi)政是特朗普政府的施政中心和工作重點(diǎn)。2016年7月共和黨全國大會(huì)通過的競選政治綱領(lǐng)、10月22日特朗普在葛底斯堡發(fā)表的“與美國選民締約”演說，以及他入主白宮后開列出的能源改革、增加就業(yè)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長計(jì)劃等，都契合了他的競選口號(hào)“讓美國再次偉大”和“美國優(yōu)先”，聚焦國內(nèi)的傾向清晰明確。

特朗普在候任期間已著手采取了旨在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的行動(dòng)，比如向美國空調(diào)制造商開利公司施壓，促其取消將工廠遷移至墨西哥的計(jì)劃；與福特公司溝通，迫其調(diào)整生產(chǎn)線外遷計(jì)劃并宣布在密歇根州進(jìn)行投資；施壓波音公司降低新“空軍一號(hào)”專機(jī)報(bào)價(jià)等。特朗普入主白宮后迅速簽署一系列行政令，包括在取消奧巴馬醫(yī)保改革法部分內(nèi)容之前減少病人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、加快優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的環(huán)評(píng)和審批、強(qiáng)化移民執(zhí)法、加強(qiáng)邊境安全、加強(qiáng)對(duì)公職人員的道德約束、減少聯(lián)邦法規(guī)并控制相關(guān)支出、確立金融監(jiān)管的核心原則、成立任務(wù)小組研究減少犯罪的措施，等等。他還簽署系列總統(tǒng)備忘錄，以凍結(jié)聯(lián)邦雇員新增數(shù)量、退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、建設(shè)美加輸油管線、重建美國軍隊(duì)等。

這些行政命令和備忘錄涉及的內(nèi)容多與國內(nèi)政策相關(guān)，與特朗普的競選承諾相一致。個(gè)別行政令或備忘錄之所以涉及對(duì)外事務(wù)，例如退出TPP和備受爭議、剛付諸實(shí)施即被叫停的“禁穆令”，也主要是因?yàn)榕c國內(nèi)議程密切相關(guān)。目前來看，特朗普政府的“內(nèi)向”特征明顯，要通過調(diào)整國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)政策和對(duì)外安全、外交戰(zhàn)略，達(dá)到內(nèi)外兼修、重塑美國的目標(biāo)，外交政策仍然“猶抱琵琶半遮面”。

特朗普的世界觀和方法論

特朗普的外交政策將如何推進(jìn)？2016美國大選結(jié)束后，筆者兩次前往華盛頓參會(huì)、調(diào)研，所遇絕大多數(shù)專家學(xué)者表示，特朗普政府的外交存在諸多不確定性。特朗普常通過推特以簡短文字宣示他的政策傾向或偏好，被戲稱為“總推手”（Twitterer-in-Chief）。推文這種碎片化、隨意性很強(qiáng)的表達(dá)顯然不能展示特朗普外交的具體內(nèi)容，但仍可從中大致看出他的世界觀，即他如何看待美國的現(xiàn)狀、如何看待美國所處的世界、如何看待美國在世界上的作用。

特朗普非常清楚地表述了對(duì)美國自身狀態(tài)的認(rèn)識(shí)。他認(rèn)為美國工廠凋敝、基礎(chǔ)設(shè)施落后、貧富分化加劇，只有在他的領(lǐng)導(dǎo)下才能重新走向繁榮，他的使命是“挽狂瀾于既倒，扶大廈之將傾”。鮮明的使命感是特朗普政府外交的起點(diǎn)。

在特朗普眼中，美國已經(jīng)衰落，而衰落的根源是自由貿(mào)易和向世界無度提供公共產(chǎn)品和安全保障。在特朗普的敘事結(jié)構(gòu)中，國家間無時(shí)無刻不在“零和”博弈，國際貿(mào)易分為贏家和輸家，美國則是在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中“輸?shù)米顟K”的那一個(gè)。特朗普將美國存在的問題歸咎于其他國家，認(rèn)為美國的“產(chǎn)業(yè)凋敝”是其他國家不公平競爭所致，軍事主導(dǎo)地位下降和自身基礎(chǔ)設(shè)施失修是將預(yù)算補(bǔ)貼、援助他國所致。如果說奧巴馬執(zhí)政時(shí)期的美國更希望扮演“地球村村長”角色，外交姿態(tài)是“兼濟(jì)天下”，那么特朗普政府則要回歸私利至上的“財(cái)主”角色，外交姿態(tài)是“獨(dú)善其身”。

特朗普的世界觀決定其外交政策基本取向，如何貫徹外交目標(biāo)則有賴于他的方法論。華盛頓的專家學(xué)者們談到特朗普時(shí)喜歡強(qiáng)調(diào)他的商人履歷，認(rèn)為他非常喜歡“做交易”，特朗普本人也一再強(qiáng)調(diào)他能夠“達(dá)成交易”。他在1987年出版的《交易的藝術(shù)》一書中提出了做交易的11個(gè)要素，勝選后也確實(shí)通過與大企業(yè)的博弈展示了其所謂“交易的藝術(shù)”：通過推特主動(dòng)發(fā)起攻擊，利用被攻擊目標(biāo)的弱點(diǎn)跟進(jìn)攻勢，進(jìn)而促對(duì)手妥協(xié)，最終宣布勝利。他試圖在外交領(lǐng)域故伎重施，收效卻成敗參半。他有關(guān)同盟關(guān)系的講話引發(fā)了日本的擔(dān)憂，安倍晉三去年底赴利馬出席亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議時(shí)途經(jīng)紐約試探特朗普，隨后于今年2月攜投資“大禮包”正式訪美。他要求墨西哥承擔(dān)美墨邊界“筑墻費(fèi)”，實(shí)質(zhì)是要向墨征收邊境稅，但墨沒興趣跟著他起舞，目前雙方討論陷于停滯。特朗普候任期間打破禁忌接聽臺(tái)灣蔡英文祝賀電話，并通過推特挑戰(zhàn)“一個(gè)中國”原則，但在2月與中國國家主席習(xí)近平通話時(shí)又回歸“一個(gè)中國”政策。于是有人提出，喜歡做交易是特朗普的一個(gè)側(cè)面，他的另一面是未必信守交易承諾。多變的特朗普未來如何在外交政策問題上做交易仍有待觀察，各國首腦還遠(yuǎn)未建立對(duì)他的信任。

特朗普外交安全政策班底：外圍者進(jìn)入中心

外交安全政策團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成對(duì)特朗普政府的外交風(fēng)格有決定性影響。特朗普的內(nèi)政外交理念難被建制派接納，勝選后外交安全政策團(tuán)隊(duì)組建過程較長，充滿波折，弗林辭職是各種矛盾的階段性爆發(fā)。

特朗普組建外交安全政策團(tuán)隊(duì)面臨的首要挑戰(zhàn)是，他不愿吸納那些曾經(jīng)反對(duì)過他的政治精英。這些人包括曾擔(dān)任駐外使節(jié)或其它要職的退休職業(yè)外交官、曾服務(wù)于從尼克松到布什歷屆共和黨總統(tǒng)的內(nèi)閣級(jí)高官或高級(jí)顧問、工作在中心城市的智庫學(xué)者等。這些精英認(rèn)為特朗普不理解美國面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)，對(duì)現(xiàn)代國際政治規(guī)律缺乏認(rèn)知，又不愿接受他人意見；欠缺擔(dān)任總統(tǒng)所需的性格氣質(zhì)和價(jià)值觀，不能容忍歧見、不能約束自己、無法控制情緒、不假思索便采取行動(dòng)、贊美對(duì)手而疏離盟友，擔(dān)任總統(tǒng)會(huì)危及美國國家安全和人民福祉。因此，他們或簽署公開信，或在媒體上發(fā)表言論，明確反對(duì)特朗普，表示即使特朗普勝選也不會(huì)在其政府中任職。因此，特朗普所能選擇的合格人手有限。

目前特朗普外交安全政策團(tuán)隊(duì)核心成員的政治哲學(xué)和對(duì)美國政策的規(guī)劃設(shè)計(jì)同樣令人憂慮。極右分子史蒂夫·班農(nóng)是核心成員，特朗普任命他為白宮首席戰(zhàn)略師，還通過總統(tǒng)備忘錄賦予他參加國家安全委員會(huì)部長委員會(huì)會(huì)議的權(quán)力。班農(nóng)被認(rèn)為是特朗普所有政策的設(shè)計(jì)和推動(dòng)者，扮演著類似特朗普“精神導(dǎo)師”的角色，甚至被媒體稱為“隱身總統(tǒng)”，而他既往發(fā)表的言論引人警惕。他在2010年和2013年的采訪中稱恐懼和憤怒是“好東西”“這個(gè)國家處于危機(jī)中”。他也曾稱自己為“列寧主義者”，“摧毀這個(gè)國家”也是他的目標(biāo)，保守主義黨派失靈，需要“中右民粹主義的造反運(yùn)動(dòng)以對(duì)建制派施以致命打擊”。加州大學(xué)教授彼得·納瓦羅被特朗普任命為白宮國家貿(mào)易委員會(huì)主任，此人擅長宣揚(yáng)中國威脅論，其研究富于想象卻充滿訛誤，觀點(diǎn)誤導(dǎo)性不小。特朗普的另一位顧問凱莉安·康威和白宮發(fā)言人斯派塞也頗受詬病。

在特朗普組建外交安全團(tuán)隊(duì)的過程中，多個(gè)被認(rèn)為非主流、極端保守、欠缺政府經(jīng)驗(yàn)、世界觀偏狹、政治哲學(xué)離譜、充滿傲慢和偏見的政治圈外圍人士進(jìn)入權(quán)力中心，業(yè)余選手挑大梁從事專業(yè)選手的工作。特朗普本人和他的團(tuán)隊(duì)成員在過去一個(gè)月的作為已經(jīng)在國內(nèi)外引發(fā)軒然大波。迄今，國防部長馬蒂斯、國務(wù)卿蒂勒森、副總統(tǒng)彭斯等被認(rèn)為是特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)中為數(shù)不多的“成年人”，并在就任后扮演了滅火隊(duì)的角色，通過發(fā)表言論和出訪安撫受到驚嚇的盟友。

特朗普政府外交：不確定的未來

特朗普?qǐng)?zhí)政預(yù)示著，一向喜歡為世界樹立標(biāo)桿、偏好扮演領(lǐng)軍角色的美國，現(xiàn)在更愿意放低身段與他國爭權(quán)奪利。聚焦內(nèi)政是特朗普政府的工作重心，只有外交議題與其內(nèi)政議程高度重疊、密切相關(guān)之時(shí)，外交才會(huì)變得特別重要。特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國正從傳統(tǒng)外交安全立場上后撤，不再自愿付出，而是尋求他國作出更多退讓，這可能導(dǎo)致美國與其他國家的關(guān)系在短期內(nèi)趨向緊張。特朗普政府的對(duì)外政策偏好在遭遇外部抵制之后將如何演變？美國會(huì)因此轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí)還是強(qiáng)硬對(duì)抗？

特朗普欠缺聯(lián)邦政府工作經(jīng)驗(yàn)，他能否在執(zhí)政過程中完成自我學(xué)習(xí)和自我教育，修正他的世界觀和方法論？“美國優(yōu)先”和“讓美國再次偉大”本身并無爭議，問題是他通過何種交易方式達(dá)此目標(biāo)？在一個(gè)相互依存的世界，美國是否愿意與他國進(jìn)行“殺敵一千，自損八百”的博弈？

特朗普構(gòu)建了一個(gè)世界觀偏離主流的外交安全政策團(tuán)隊(duì)，這個(gè)團(tuán)隊(duì)將形成怎樣的決策架構(gòu)？特朗普總統(tǒng)將如何領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)個(gè)性鮮明、不愿妥協(xié)的團(tuán)隊(duì)？他是按照首席執(zhí)行官的方式領(lǐng)導(dǎo)，為美國外交政策指明方向，然后授權(quán)政策班底完成政策目標(biāo)；還是用獨(dú)裁方式執(zhí)政，動(dòng)輒解雇不順從他的閣員？

特朗普外交安全政策團(tuán)隊(duì)內(nèi)部將如何互動(dòng)？最近一段時(shí)期，雖然白宮辦公廳主任普里巴斯與班農(nóng)在媒體上“秀恩愛”，自辯“愛得不分你我”，但媒體報(bào)道稱他們實(shí)際上“權(quán)斗得你死我活”。弗林曾經(jīng)是權(quán)斗的重要成員，他離職后的新人選將如何處理與普里巴斯、班農(nóng)的關(guān)系？白宮的顧問班底與國務(wù)院、國防部、情報(bào)部門、財(cái)政部、商務(wù)部等部門的部長們?nèi)绾位?dòng)？目前來看，特朗普政府內(nèi)部已有混亂不堪的表象，弗林的辭職是否會(huì)繼續(xù)發(fā)酵進(jìn)而引發(fā)外交安全政策團(tuán)隊(duì)的重組？

特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門與國會(huì)形成何種工作關(guān)系，將影響美國外交政策的走向。雖然共和黨主導(dǎo)了國會(huì)參眾兩院，但參議院在確認(rèn)特朗普人事任命的過程中并沒有予其特殊照顧。那些具有爭議的人事任命在國會(huì)遭遇拖延和“拷問”，特朗普的一些人事任命雖獲參議院確認(rèn)，但也系涉險(xiǎn)過關(guān)，聽證過程和極低的支持票結(jié)果預(yù)示著未來其政策難以獲得國會(huì)全心支持。不僅如此，特朗普現(xiàn)在還沒有展示出與國會(huì)關(guān)鍵議員建構(gòu)良好關(guān)系的意愿，國會(huì)兩黨也在觀察特朗普的政策。一般而言，國會(huì)雖不能決策外交事務(wù)，但其影響政策形成和實(shí)施的能力不容小覷，國會(huì)議員因擔(dān)心特朗普隨意解除對(duì)俄制裁，已經(jīng)著手立法對(duì)其進(jìn)行約束?！敖铝睢背雠_(tái)后，特朗普政府在聯(lián)邦地方法院和巡回上訴法院遭遇“滑鐵盧”。美國的分權(quán)制度安排將繼續(xù)掣肘特朗普的政策議程。

同等重要的是，特朗普政府的政策目標(biāo)可以簡單粗暴，但過程需要細(xì)致推敲。在外交領(lǐng)域，特朗普面臨的諸多問題并不會(huì)因?yàn)槠淠繕?biāo)遠(yuǎn)大而降低難度。無論是東北亞和中東地區(qū)熱點(diǎn)問題，還是中美和美俄大國關(guān)系，特朗普任性恣意的空間都不大。

概言之，在外交領(lǐng)域，特朗普不僅面臨一個(gè)日趨復(fù)雜的外部世界，同樣面臨國內(nèi)各種政治力量掣肘，他可以目標(biāo)宏大，但仍需且行且珍惜。對(duì)于特朗普外交的具體形態(tài)，我們不必急于下結(jié)論，且繼續(xù)觀察，積極接觸施加影響，等待其塵埃落定。

（作者為中國社科院美國研究所研究員）