鄭新立

在經(jīng)歷了30多年的快速增長后，我國經(jīng)濟遇到了新的矛盾和問題，突出的是產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟下行、動力不足。如何通過深化改革，形成新的經(jīng)濟增長動能，實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，成為當前從理論認識到政策措施上亟待解決的問題。

一、經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)換是形成新的發(fā)展動能的源泉

在經(jīng)濟發(fā)展的長過程中，必然伴隨著經(jīng)濟結(jié)構的轉(zhuǎn)換，從而不斷釋放經(jīng)濟增長的新動力。如果因為體制僵化，阻礙結(jié)構轉(zhuǎn)換，不能釋放新的發(fā)展動力，經(jīng)濟增長就必然減緩甚至停滯。中國改革以來之所以能創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡，關鍵在于通過不斷深化改革，推動經(jīng)濟結(jié)構經(jīng)歷了三次大的轉(zhuǎn)換。第一次結(jié)構轉(zhuǎn)換，是上世紀80年代推行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制并伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，帶動了國民經(jīng)濟的起飛。改革激發(fā)了蘊藏在幾億農(nóng)民中發(fā)展經(jīng)濟、擺脫貧窮的巨大潛能，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率大幅提高。同時，針對工業(yè)消費品極度匱乏的狀況，通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，滿足市場需求，僅用十幾年時間，就一舉結(jié)束了困擾我們幾十年的短缺經(jīng)濟。這次結(jié)構轉(zhuǎn)換的特征是農(nóng)產(chǎn)品、輕紡工業(yè)產(chǎn)品供給的大幅度增加，使最終消費品在社會總產(chǎn)品中的比重迅速提高，改變了長期以來經(jīng)濟結(jié)構“重重輕輕”和農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的扭曲狀態(tài)，從而釋放出巨大的發(fā)展動能，既滿足了市場需求，又拉動了經(jīng)濟快速增長。第二次結(jié)構轉(zhuǎn)換，是上世紀90年代以國有企業(yè)改革為中心的宏觀管理體制改革和四大支柱產(chǎn)業(yè)振興，帶動了經(jīng)濟的騰飛。1993年黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，十四屆三中全會做出了具體規(guī)劃，以企業(yè)為主體建立市場經(jīng)濟體制的改革激發(fā)了經(jīng)濟活力。同時，“九五”計劃提出振興電子機械、石油化工、汽車制造、建筑業(yè)四大支柱產(chǎn)業(yè)，使之在國民經(jīng)濟中的比重由8%迅速提高到25%以上，改善了居民的居住和出行條件，降低了電子機械、石油化工產(chǎn)品對進口的依賴。在工業(yè)結(jié)構中，重工業(yè)的比重由50%左右提高到70%以上，重工業(yè)的快速發(fā)展成為拉動經(jīng)濟增長的主要動力。第三次結(jié)構轉(zhuǎn)換，是進入新世紀的前10年，通過發(fā)行長期建設債券，主要用于基礎設施建設，使國民經(jīng)濟出現(xiàn)了長達10年兩位數(shù)的黃金增長期。僅用10幾年時間，我國高速公路、高速鐵路的通車里程就躍居世界第一位，大學招生人數(shù)增長10倍以上，經(jīng)濟總量從全球第六位上升到第二位，并為經(jīng)濟的持續(xù)增長奠定了堅實基礎。

實踐證明，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，結(jié)構轉(zhuǎn)換面臨著不同的任務和要求。只有遵循經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，從經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求出發(fā)，打破思維定式和體制禁錮，為結(jié)構轉(zhuǎn)換創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，把社會資金引向結(jié)構調(diào)整所需要的方向，才能把經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的局面繼續(xù)保持下去。

二、推進城鄉(xiāng)一體化將釋放出巨大的新動能

2015年，我國人均GDP已達8000美元，跨入高收入國家行列即人均1.2萬美元還有一個大臺階。許多國家在這個臺階前徘徊了幾十年，落入了中等收入陷阱。我國能不能順利跨上高收入臺階，是對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的考驗，是對中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制活力的考驗。從國際經(jīng)驗來看，凡是進入高收入行列的國家，有一個共同特點，就是成功地解決了城鄉(xiāng)二元結(jié)構問題，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率大體相同，城鄉(xiāng)居民收入基本拉平。凡是落入中等收入陷阱的國家，一個共同特點，就是城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯存在，長期得不到解決。當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的諸多矛盾中，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大是最為突出的主要矛盾。這個矛盾決定和影響著其它矛盾。諸如區(qū)域發(fā)展差距的矛盾，本質(zhì)上也是城鄉(xiāng)發(fā)展差距的反映。中西部的城市與東部的城市相比，沒有什么差距，主要是中西部農(nóng)村落后于東部的農(nóng)村。全國城鄉(xiāng)居民收入之比為2.7∶1，浙江省為1.7∶1。在全國城鄉(xiāng)差距如此之大的情況下，要想跨入高收入國家行列，是很難做到的。

習近平總書記去年4月30日在中央政治局集體學習時就城鄉(xiāng)一體化問題發(fā)表了一個重要講話，提出要努力實現(xiàn)“城鄉(xiāng)居民基本權益平等化，城鄉(xiāng)公共服務均等化，城鄉(xiāng)居民收入均衡化，城鄉(xiāng)要素配置合理化，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化?！边@個“五化”的提出，應成為推進城鄉(xiāng)一體化的重要目標和指導原則。當前，應重點抓住農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設、農(nóng)民工市民化三件事，帶動城鄉(xiāng)一體化的改革發(fā)展。

勞動生產(chǎn)率低、缺乏國際競爭力，是我國農(nóng)業(yè)存在的突出問題。發(fā)展集約化、規(guī)模化、專業(yè)化、社會化大農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)供給效率，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的當務之急。由此將釋放出對農(nóng)用生產(chǎn)資料和服務業(yè)的巨大需求，拉動農(nóng)機、化工等農(nóng)用工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對水利事業(yè)的發(fā)展也將提出巨大需求，由此將拉動水利建設的投資。

新農(nóng)村建設已經(jīng)取得了很大成就，但與城市相比，基礎設施、公共服務落后的問題仍十分突出。結(jié)合村莊整治和新型社區(qū)建設，加大對農(nóng)村基礎設施建設投入，可釋放對建材工業(yè)的巨大需求，逐步使農(nóng)村成為美麗、宜居，令人向往的地方。

全國目前共有2.8億農(nóng)民工，6000萬留守兒童、4300萬留守婦女、4000萬留守老人，共4.1億人口處于全家分離狀態(tài)。實現(xiàn)全家團圓是他們的夢想，也是把農(nóng)民工培養(yǎng)成高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊伍的需要。通過提高戶籍人口的城市化率，為農(nóng)民工及其家屬提供城市保障房和公共服務，將釋放巨大的城市住房、基礎設施和公共服務需求，成為拉動經(jīng)濟增長的強大動力。

除了城鄉(xiāng)一體化之外，當前我國經(jīng)濟中還有一些新動能亟待釋放。我國公共產(chǎn)品供給短缺，通過推行PPP模式，運用財政投融資和政策性金融，引導銀行貸款和社會投資，發(fā)展交通、通訊、環(huán)保、教育、醫(yī)療、市政、養(yǎng)老、文化、旅游等事業(yè)，有著巨大的投資空間。通過全面推行“營改增”稅制改革，鼓勵第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠使第三產(chǎn)業(yè)繼續(xù)保持快速增長勢頭。積極實施鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的政策，以自主創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)升級，正方興未艾。當然，這三個方面與城鄉(xiāng)一體化相比，顯然城鄉(xiāng)一體化是能量最大的新動能，調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)構是我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段的歷史性要求。如果說改革以來已經(jīng)經(jīng)歷的前三次結(jié)構轉(zhuǎn)換及時為經(jīng)濟發(fā)展注入了新動能，那么，蓄勢待發(fā)的以城鄉(xiāng)結(jié)構調(diào)整為主要內(nèi)容的第四次結(jié)構轉(zhuǎn)換，必將為未來十幾年經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展提供強大的新動能。

三、聚焦城鄉(xiāng)一體化改革才能釋放最大新動能

城鄉(xiāng)結(jié)構調(diào)整需要改革來推動。習總書記最近指出，改革要“精準對接發(fā)展所需，精準對接基層所盼，精準對接群眾所想。”推進城鄉(xiāng)一體化改革，正是精準對接發(fā)展所需、基層所盼、群眾所想的重大改革舉措。按照黨的十八屆三中全會《決定》部署，當前推進城鄉(xiāng)一體化改革的重點應當包括以下內(nèi)容：

一是落實農(nóng)戶對土地的法人財產(chǎn)權。農(nóng)村土地公有制如何同市場經(jīng)濟相融合，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制必須解決的重大課題。黨的十四屆三中全會《決定》提出賦予國有企業(yè)對所占有的國有資產(chǎn)以法人財產(chǎn)權，使國有企業(yè)成為獨立經(jīng)營主體，從而實現(xiàn)了國有經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的融合。同樣，賦予農(nóng)戶對所占有的承包地、宅基地以法人財產(chǎn)權，就可以在不改變土地公有制性質(zhì)的前提下，使土地的用益物權成為可以轉(zhuǎn)讓、整合的商品，從而為發(fā)揮市場對土地資源配置的決定性作用創(chuàng)造條件。為此，需要對農(nóng)戶的承包地和宅基地進行確權頒證。農(nóng)戶有了對土地的法人財產(chǎn)權，能夠從法人財產(chǎn)權的出讓中獲得財產(chǎn)性收入，就會根據(jù)機會成本選擇自己經(jīng)營土地或轉(zhuǎn)移經(jīng)營權，從而為土地經(jīng)營權向合作社、農(nóng)業(yè)公司、種田能手集中，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件；進城農(nóng)民在農(nóng)村閑置的宅基地及其房產(chǎn)，就能從市場交易中獲得財產(chǎn)性收入，從而為建設用地的集約節(jié)約利用和優(yōu)化配置建立起一個有效的市場機制。

二是建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。今年國務院8號文“關于推進新型城鎮(zhèn)化的若干意見”，提出了“全面實行城市建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的政策”，這是對十八屆三中全會有關農(nóng)村土地制度改革精神的具體貫徹落實。在工業(yè)化、城市化過程中，由于有大批勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，大批人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，必然伴隨著城市建設用地的增加和農(nóng)村建設用地的減少。同時，由于城市土地利用的集約化程度高，單位建設用地所容納的人口，城市比農(nóng)村高3倍多，這就必然帶來建設用地的節(jié)約和耕地的增加。根據(jù)測算，全國現(xiàn)有2.5億畝宅基地，如果能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地及房產(chǎn)的商品化，可減少農(nóng)村建設用地50%以上。所有發(fā)達國家的經(jīng)驗也證明，在城市化過程中，耕地是增加的。我國正處在人類歷史上規(guī)模最大的城市化過程中，城鄉(xiāng)建設用地的增減調(diào)整政策應當與這一進程相適應。特別是前30多年勞動力的流動是全國性的，沿海地區(qū)吸納了大部分中西部農(nóng)村富余勞動力。只有建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在全國各地城鄉(xiāng)之間進行建設用地的調(diào)整，才能使農(nóng)村減少人口而閑置的建設用地及時退出，用以滿足城市新增人口對建設用地的需求，抑制房價上漲。退出農(nóng)村建設用地所獲得的財產(chǎn)性收入，用于在城市購置住房，不動產(chǎn)隨人口的流向?qū)崿F(xiàn)空間和價值形態(tài)上的轉(zhuǎn)移，唯有如此，生產(chǎn)關系的調(diào)整才能稱得上適應了生產(chǎn)力發(fā)展的要求，否則，就是阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，勢在必行，刻不容緩。重慶地票市場的試驗是成功的，如能擴展到全國，必將取得巨大的宏觀經(jīng)濟效益和社會效益。

三是打開城鄉(xiāng)資本市場之間的堰塞湖。長期以來，由于城市的各類生產(chǎn)要素已經(jīng)市場化，而農(nóng)村的生產(chǎn)要素特別是土地、房產(chǎn)等還沒有市場化或處于半市場化狀態(tài)，城市市場對農(nóng)村市場就產(chǎn)生了一個虹吸效應，農(nóng)村的土地、勞動力、資本等資源源源不斷流入城市，而城市的資源卻流不進農(nóng)村，長期單向流動的城鄉(xiāng)市場，是導致城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的根本原因。一個突出的現(xiàn)象是，城市的資本大量過剩，房價一漲再漲；而農(nóng)村的資本嚴重短缺，房價便宜得難以想象。如能以農(nóng)民對土地的承包權、宅基地的使用權和集體經(jīng)營性建設用地的經(jīng)營權為質(zhì)押，在“十三五”期間，撬動銀行貸款和社會投資20萬億元，投入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設和農(nóng)民工市民化，農(nóng)村面貌將發(fā)生巨大變化，不僅為2020年實現(xiàn)全面小康提供保障，而且將有助于避免落入中等收入陷阱，到2022年進入高收入國家行列。

四是為進城落戶農(nóng)民提供與市民同等的公共服務。重慶市近幾年已有300多萬農(nóng)民進城落戶，市政府為進城農(nóng)民送了一筆“安家費”和五件“新衣服”，即退出宅基地拿到一筆錢，進城后可以享受到市民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房保障、子女入托入學政策和所有市民的公共服務。重慶作為一個西部山區(qū)城市，財力并不寬裕，尚且能夠為農(nóng)民工市民化做這么多好事，沿海城市財力比西部雄厚，農(nóng)民工為本地經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻，理應拿出一定財力支持農(nóng)民工市民化，不能把為農(nóng)民工提供住房和社會保障當作一種包袱，甩給農(nóng)民工輸出地。沿海城市要增強競爭力，也必須有一支穩(wěn)定的具有較高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊伍，把農(nóng)民工留下來，是本地經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要。

四、加快城鄉(xiāng)一體化需要厘清幾個認識誤區(qū)

黨的十八屆三中全會提出了城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的理論和部署，關鍵是要把各級干部的思想認識統(tǒng)一到中央《決定》的精神上來，并不折不扣地貫徹落實。當前，需要厘清幾個認識上的誤區(qū)。

必須破除農(nóng)村土地兩權分離是搞土地私有化的認識誤區(qū)。恰恰相反，由于找到了土地公有制的有效實現(xiàn)方式，使之與市場經(jīng)濟相融合，從而能夠更好地堅持農(nóng)村土地的公有制。確認農(nóng)戶對土地的法人財產(chǎn)權，把耕地的所有權、承包權、經(jīng)營權分離，農(nóng)戶憑借對土地的承包權，可以獲得經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)性收入。中部有些農(nóng)村把每畝地年轉(zhuǎn)讓費定為1000斤小麥的市場價，很有創(chuàng)意。宅基地使用權轉(zhuǎn)讓，按照重慶的交易價格為每畝20萬元左右。這里所轉(zhuǎn)讓的是用益物權，不是所有權，所以土地的公有制性質(zhì)不變。

必須破除城市資本下鄉(xiāng)是掠奪農(nóng)村資源的認識誤區(qū)。恰恰相反，只有確認農(nóng)村資源的市場化地位，才能使農(nóng)民分享到城市化過程中不動產(chǎn)增值的財產(chǎn)性收入。按照市場經(jīng)濟規(guī)律，生產(chǎn)要素總是朝著獲利較多的地方集聚。農(nóng)村生產(chǎn)要素有了交換價值，才能吸引資本進入。資本又是要素流動的龍頭，資本流向農(nóng)村，其它生產(chǎn)要素就會隨著進入農(nóng)村，從而推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

必須破除城鄉(xiāng)一體化會沖擊18億畝耕地紅線的認識誤區(qū)。恰恰相反，實行城市建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的政策，可以減少農(nóng)村宅基地的浪費，根據(jù)經(jīng)驗，退出的宅基地至少40%可以用于增加耕地。至于占好補劣等問題，可以通過建立耕地質(zhì)量監(jiān)管等制度加以解決。

必須破除解決三農(nóng)問題主要靠財政投入的認識誤區(qū)。恰恰相反，只有通過建立城鄉(xiāng)一體化的市場機制，吸引大批社會資金和銀行貸款進入，才能迅速改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村的落后面貌。目前，用于三農(nóng)的支出占財政支出的比重已達10%以上，財政對三農(nóng)的支持已經(jīng)盡了很大的力。應當把對三農(nóng)的財政支持方式由補貼為主改為引導為主，發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，引導更多的社會資金和銀行貸款投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長，中共中央政研室原副主任）