陳清泰

核心觀點(diǎn)：

●政府既是國有企業(yè)的管理者，又是產(chǎn)業(yè)政策的制定者和實(shí)施者。國有實(shí)體企業(yè)與國有金融企業(yè)保持著關(guān)聯(lián)關(guān)系，再加上政府與國企關(guān)系的改革不到位，這就使產(chǎn)業(yè)政策不太可能公平對待各類所有制企業(yè)。

●中國的產(chǎn)業(yè)政策是有自己獨(dú)立特點(diǎn)的，它沒有明確的定義，實(shí)際上就是政府以行政力量干預(yù)產(chǎn)業(yè)的各種政策措施的一種綜合。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的早期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有得有失，得大于失；經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的中后期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有失有得，失大于得。

●應(yīng)對既有的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)地反思，按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的原則推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策改革。

最近一段時(shí)期，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授林毅夫與張維迎兩位國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界重量級經(jīng)濟(jì)學(xué)家多次就中國的產(chǎn)業(yè)政策展開了隔空對話，引起了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界乃至政府部門的廣泛關(guān)注，而這一輪學(xué)術(shù)爭論的高潮就是雙方11月9日在北大的面對面辯論?，F(xiàn)在看來，林張之爭仍然沒有平息的跡象，而他們激起的話題也成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注的焦點(diǎn)。

不同時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的效應(yīng)也不同

最近關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的大討論，最大的意義不僅在于澄清理論概念，更重要的是促進(jìn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。我國的產(chǎn)業(yè)政策是在三個(gè)條件下引進(jìn)和推行的，回顧中國產(chǎn)業(yè)政策的背景可以更好地理解具有中國特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策。

20世紀(jì)90年代初，中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)的70%仍受國家計(jì)劃控制，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的70%為國有經(jīng)濟(jì)，民營經(jīng)濟(jì)還處于邊緣地位。財(cái)政、稅收、金融等市場化改革尚未啟動(dòng)，產(chǎn)業(yè)政策作為政府管理產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的一種形式，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和管理方式能較好地對接。在真正意義上的市場主體都有待發(fā)育的情況下，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策基本不會觸動(dòng)政府主導(dǎo)生產(chǎn)要素配置的權(quán)利，不會動(dòng)搖政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的地位。因此，國家計(jì)劃管理退出并由產(chǎn)業(yè)政策來接手，就成為政府推進(jìn)改革的一種可行的選擇。產(chǎn)業(yè)政策引進(jìn)后，幾乎沒有任何猶豫地被政府所接受，成為政府管理產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的一種重要形式。

進(jìn)入90年代，中國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追趕期，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)和基本生活用品等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，和國土資源規(guī)劃、政府公共管理職能相關(guān)，政府有一定的信息優(yōu)勢。以產(chǎn)業(yè)政策為抓手，政府可以有所作為。

那時(shí)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主要主體是國有企業(yè)和國有銀行，企業(yè)投資某種意義上是國家投資。政府既是所有者又承擔(dān)著管理的責(zé)任，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，對國有企業(yè)的投資、項(xiàng)目進(jìn)行管理，政府和企業(yè)都認(rèn)為較之剛性極強(qiáng)的計(jì)劃管理是一種進(jìn)步，很容易接受。

在這三個(gè)條件下，政府很快地按照自己的理解、為我所用地接受了產(chǎn)業(yè)政策。所謂“為我所用”是指按照中國當(dāng)時(shí)的需要，對企業(yè)的計(jì)劃管理較快地過度到了國家計(jì)劃指導(dǎo)下的行政審批。相比之下，政府減弱了對企業(yè)的直接干預(yù)，增強(qiáng)了企業(yè)活力，與當(dāng)時(shí)的抓大放小、減人增效、政策性破產(chǎn)等配合，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較快地得到了改善。

到了90年代中后期“政府主導(dǎo)、依托國企、產(chǎn)業(yè)政策、大規(guī)模投資”的組合發(fā)揮了重要的作用，使我國以較快的時(shí)間走過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追趕期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的前期，產(chǎn)業(yè)政策的正面效應(yīng)應(yīng)當(dāng)肯定。

我國產(chǎn)業(yè)政策的特點(diǎn)和問題

首先，產(chǎn)業(yè)政策分為橫向產(chǎn)業(yè)政策與縱向產(chǎn)業(yè)政策。

橫向產(chǎn)業(yè)政策是指為保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展而采取的普適性政策，如完善基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、股票市場的開啟、金融和資本市場發(fā)展等，為所有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件，產(chǎn)生了好的效果。

縱向產(chǎn)業(yè)政策指針對選定產(chǎn)業(yè)實(shí)施促進(jìn)的政策，在市場失靈的領(lǐng)域有好的效果。例如正在實(shí)施的重大專項(xiàng)，基本上有以下共同特點(diǎn)。

一是國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大需求，比如載人航天、大規(guī)模集成電路、生產(chǎn)裝備、基礎(chǔ)軟件等等。

二是帶有后發(fā)追趕的性質(zhì)，政府有一定的信息判斷力。

三是從長遠(yuǎn)看有可能形成或裂變出有市場前景的產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)。

四是投資規(guī)模很大，短期不能產(chǎn)生平均利潤率，市場投資者近期沒有投資意愿。

政府選擇這類重大項(xiàng)目以較大政策力度支持其發(fā)展，既為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級打下基礎(chǔ)，又對市場競爭不會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，是實(shí)施縱向產(chǎn)業(yè)政策較好的實(shí)例。

其次，具有中國特點(diǎn)的“干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策”。

中國的產(chǎn)業(yè)政策繼承了不少計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理理念和管理方式，形成了一種中國式的“干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策”，較大程度上保障了政府對資源的配置權(quán)。進(jìn)入新世紀(jì)，市場化程度已經(jīng)有較大提高，追趕期逐漸過去，非公經(jīng)濟(jì)占據(jù)了半壁江山，但是“干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策”基本沒有改變。生產(chǎn)要素錯(cuò)配的問題日益嚴(yán)重。這類產(chǎn)業(yè)政策有兩個(gè)政策工具，一個(gè)是以市場準(zhǔn)入、投資項(xiàng)目和生產(chǎn)資質(zhì)等為對象的限制審批。審批范圍幾乎涵蓋所有重要產(chǎn)業(yè)，審批堅(jiān)持“有保有壓”、“扶優(yōu)扶強(qiáng)”的原則，也就是“保大壓小”，“保國有壓民營”。審批內(nèi)容深入到技術(shù)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)，如投資規(guī)模、資金來源、技術(shù)路線、產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)規(guī)模、工藝和裝備等。審批非常繁復(fù)，而且剛性很強(qiáng)。未獲準(zhǔn)者無法獲得生產(chǎn)條件，也不能進(jìn)入市場。這種做法干預(yù)了企業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)上的自主權(quán)。

另一個(gè)工具是政府對認(rèn)定的新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)促其發(fā)展，其中很多是在競爭性領(lǐng)域的。政府制定發(fā)展戰(zhàn)略，“規(guī)劃引導(dǎo)、政策激勵(lì)和組織協(xié)調(diào)”，由政府進(jìn)行“統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)布局、明確發(fā)展時(shí)序”，設(shè)定實(shí)現(xiàn)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的目標(biāo)，調(diào)動(dòng)財(cái)政、稅收、金融的力量予以支持。在實(shí)施過程中，繞過了競爭的篩選，由政府認(rèn)定“依托企業(yè)”和某類產(chǎn)品的“產(chǎn)業(yè)聚集地”。與此同時(shí)，以防止一哄而起，盲目投資，避免惡性競爭，提高產(chǎn)業(yè)集中度為由，把大量新進(jìn)入者擋在門外。

這種做法盡管在某些方面也有一些正面作用，但是由于市場的導(dǎo)向作用被政府替代，投資的盲目性和被誤導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)上升。由于新進(jìn)入者被拒，拖延了試錯(cuò)的過程；由于競爭不足，弱化了企業(yè)創(chuàng)新力；由于吃偏飯，扭曲了生產(chǎn)成本；由于補(bǔ)貼過度，使企業(yè)產(chǎn)生了惰性和依賴；由于審批有很大的隨意性，造成了腐敗。

第三，產(chǎn)業(yè)政策受到體制的局限，承擔(dān)了一些特殊功能。

政府既是國有企業(yè)的管理者，又是產(chǎn)業(yè)政策的制定者和實(shí)施者。國有實(shí)體企業(yè)與國有金融企業(yè)保持著關(guān)聯(lián)關(guān)系，再加上政府與國企關(guān)系的改革不到位，這就使產(chǎn)業(yè)政策不太可能公平對待各類所有制企業(yè)。政府，包括資本市場和銀行，在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策中，不能保持“市場中立”。

產(chǎn)業(yè)政策隱性或顯性地都有保障“公有制為主體”、“國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)”、“做大做強(qiáng)國有企業(yè)”的功能。一些行政性壟斷、所有制歧視正是以產(chǎn)業(yè)政策的名義出現(xiàn)和持續(xù)的。例如2006年，政府部門明確宣示國有企業(yè)要在7個(gè)產(chǎn)業(yè)保持絕對控制，9個(gè)產(chǎn)業(yè)保持控制地位。再如，進(jìn)入21世紀(jì)，國務(wù)院先后發(fā)布兩個(gè)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的36條，也未能破除玻璃門和旋轉(zhuǎn)門。這些政策措施排斥了競爭，維護(hù)了舊的體制，造成了結(jié)構(gòu)性的低效率。

第四，一些地方把產(chǎn)業(yè)政策作為推進(jìn)本地發(fā)展和地方保護(hù)的工具。

一方面以廉價(jià)土地、超規(guī)定減免稅收等措施，支持特定的企業(yè)。比如前幾年，一些地方紛紛以大力度扶持政策，支持光伏產(chǎn)業(yè)，很快造成產(chǎn)能過剩。有的地方以本地有龐大加工業(yè)為由，在產(chǎn)能已經(jīng)超常規(guī)過剩的情況下，以優(yōu)惠政策鼎力支持千萬噸級的鋼鐵項(xiàng)目。另一方面一些地方實(shí)施“以投資換市場”的政策，逼迫企業(yè)重復(fù)投資。例如一些城市要求進(jìn)入本地的出租車、電動(dòng)大巴、地鐵車輛，需要在本地建廠。還有通過市場壁壘來扶持本地企業(yè)，例如一些地方根據(jù)本地企業(yè)產(chǎn)品，量身訂制本地的新能源汽車目錄，將本地不能生產(chǎn)的車型拒之于門外。再有以種種方式阻止本地企業(yè)被外地企業(yè)并購，阻止本地企業(yè)向外地投資。外地企業(yè)與本地企業(yè)發(fā)生糾紛，往往得不到公平裁決。如此等等，市場被分割的狀況一直延續(xù)到今天。

由此可見，中國的產(chǎn)業(yè)政策是有自己獨(dú)立特點(diǎn)的，它沒有明確的定義，實(shí)際上就是政府以行政力量干預(yù)產(chǎn)業(yè)的各種政策措施的一種綜合。

產(chǎn)業(yè)政策已成為阻礙向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的障礙

中國產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行了20多年，總體上看，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的早期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有得有失，得大于失；經(jīng)濟(jì)發(fā)展追趕的中后期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施有失有得，失大于得?！坝惺А敝饕w現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，行政性壟斷未能減退，市場壁壘依然嚴(yán)重存在；第二，所有制歧視未能消除，市場主體的不平等在被固化；第三，企業(yè)作為市場主體，市場選擇和投資決策的權(quán)力仍未到位；第四，地區(qū)市場分割依然存在，沒有減退的跡象。

影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展有兩大政策，一個(gè)是產(chǎn)業(yè)政策，一個(gè)是競爭政策。在中國，產(chǎn)業(yè)政策的地位之高幾乎是各個(gè)國家前所未有的，已經(jīng)成為阻礙向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的障礙。進(jìn)入新時(shí)期，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須此消彼長，把競爭政策提到基礎(chǔ)地位，產(chǎn)業(yè)政策不能削弱競爭。黨的十八屆三中全會之后，商事制度改革，制定限制投資和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，和最近提出的建立公平競爭審查制度等，都是矯正現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策弊端的重要步驟。

為此，應(yīng)對既有的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)地反思，按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的原則推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策改革。例如政府不再把產(chǎn)業(yè)政策作為保增長、主導(dǎo)生產(chǎn)要素配置的工具。前置性審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)督，政府對不產(chǎn)生負(fù)外部性的企業(yè)活動(dòng)不加干預(yù)；創(chuàng)造好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)，保障生產(chǎn)要素的流動(dòng)性；創(chuàng)造好的市場環(huán)境，消除行政壟斷、所有歧視性和區(qū)域市場壁壘，保障市場主體的平等地位，使所有市場活動(dòng)都受到法律的約束；垂直性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)限定在中央政府市場失靈的領(lǐng)域和非歧視性，使其不產(chǎn)生限制競爭的結(jié)果。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記、副主任）