羅永明+楊洋

摘要：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)我國(guó)糧食增產(chǎn)、農(nóng)戶增收起到了至關(guān)重要的作用，是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐，是保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)已躍居全球第二，僅次于美國(guó)。因此，本文以中美兩國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程為背景，對(duì)兩國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、保險(xiǎn)體制、補(bǔ)貼方式等方面加以比較分析，并借鑒美國(guó)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)行政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)比較研究財(cái)政補(bǔ)貼

一、引言

自2004年以來，黨的中央一號(hào)文件已經(jīng)連續(xù)13年對(duì)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提出了相關(guān)要求（表一）。2007年，國(guó)家首次提出由政府為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，成為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程中的里程碑。令人欣喜的是，“十二五”期間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了顯著成效，累計(jì)為104億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障合計(jì)65億元，向12億戶次農(nóng)戶支付賠款914億元，較農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展初期取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2003年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅為46億元，2007年政府開始實(shí)施保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入迅速增長(zhǎng)到5333億元，2014年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入已達(dá)326億元，是2003年的709倍。2016年，農(nóng)業(yè)部著手農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)改革，力求農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“看得懂、用得上、買得起”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

美國(guó)是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施時(shí)間最長(zhǎng)，運(yùn)行規(guī)模最大的國(guó)家。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)始于經(jīng)濟(jì)大危機(jī)結(jié)束以后，1938年，羅斯福政府為恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。但是由于保費(fèi)較高，農(nóng)戶參保積極性極低，截止到1980年，農(nóng)作物參保面積僅占耕地面積的6%。1980年后，美國(guó)聯(lián)邦政府修改了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，開始對(duì)農(nóng)作物進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，但是發(fā)展依舊緩慢。直到1994年，《克林頓農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》的頒布，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展才迎來了黃金時(shí)期。該法案提高了補(bǔ)貼水平，豐富了保險(xiǎn)產(chǎn)品，提高了農(nóng)戶參保的積極性。2004年美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面積超過1342億畝，到了2013年覆蓋面積已達(dá)178億畝，十年增長(zhǎng)了32%。

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的比較

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)決定了本國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的制定。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，截止到2014年底，我國(guó)鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?52%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的29%，人均耕地面積僅為401畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP為92%。與之相比，美國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口僅占總?cè)丝诘?6%，農(nóng)業(yè)占GDP的比重已不足2%。于我國(guó)不同的是，由于中部平原廣闊，地勢(shì)平坦，美國(guó)農(nóng)業(yè)采用大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的模式，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)平均經(jīng)營(yíng)耕地面積1100余畝，這也為美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施提供了便利的政策條件，因?yàn)榇笠?guī)模的經(jīng)營(yíng)能夠大大減少保險(xiǎn)公司向農(nóng)戶提供保險(xiǎn)服務(wù)的交易成本。

同時(shí)，盡管我國(guó)糧食作物自2004年開始持續(xù)增產(chǎn)，但是由于人口眾多，糧食作物仍然以滿足內(nèi)需為主，出口率極低。美國(guó)為農(nóng)產(chǎn)品出口第一大國(guó)，玉米、小麥、大豆、棉花等主要農(nóng)作物出口量居世界首位。龐大的農(nóng)產(chǎn)品出口量在一定程度上倒逼聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)作物安全與質(zhì)量問題的重視，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)勢(shì)必會(huì)加速發(fā)展。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制與類型的比較

美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局（RMA）是美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)國(guó)家政策與相關(guān)事宜制定的最高機(jī)構(gòu)，其已不再直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，目前主要負(fù)責(zé)政策的制定，提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，研發(fā)新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種等宏觀工作。而直接經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的是由風(fēng)險(xiǎn)管理局批準(zhǔn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司自主性較大，同時(shí)，聯(lián)邦政府僅對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司征收1%—4%的營(yíng)業(yè)稅，提高了保險(xiǎn)公司的積極性。在美國(guó)這種高度的市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式中，可參保農(nóng)作物品種已多達(dá)150余種，不僅玉米、小麥、大豆、棉花等主要農(nóng)作物列入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，柑橘、草莓等區(qū)域性農(nóng)作物也在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍之內(nèi)。與之相比，我國(guó)納入國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)畜產(chǎn)品只有水稻、玉米、橡膠、奶牛、糖料等15種。2013年，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋總種植面積的90%，而我國(guó)僅有59%的耕地面積參保。

我國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第四條規(guī)定：國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)、管理的相關(guān)工作。也就是說，我國(guó)目前還沒有像美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局那樣全面負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作分散在各個(gè)職能部門。在“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的原則下，地方政府承擔(dān)起了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制定與推廣實(shí)施工作。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿涉足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一領(lǐng)域。其一，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害不穩(wěn)定，大災(zāi)保險(xiǎn)制度還不健全，賠付率較高。保險(xiǎn)公司作為追求利潤(rùn)最大化的商業(yè)企業(yè)，在成本與利潤(rùn)的均衡下，對(duì)農(nóng)村地區(qū)保險(xiǎn)領(lǐng)域望而卻步。其二，稅收優(yōu)惠力度小。目前我國(guó)僅對(duì)養(yǎng)殖保險(xiǎn)采取優(yōu)惠稅率政策，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司僅免繳5%的營(yíng)業(yè)稅金及附加，激勵(lì)作用不足。第三，農(nóng)戶素質(zhì)相對(duì)較低，推廣困難。目前，只有安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司等幾家大型商業(yè)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

從保險(xiǎn)類型來看，美國(guó)主要有五大保險(xiǎn)類型：多種風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)、團(tuán)體風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、冰雹險(xiǎn)、其他保險(xiǎn)。從目前的趨勢(shì)來看，美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)從產(chǎn)量保險(xiǎn)向收入保險(xiǎn)過渡。而我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚處于起步階段，保險(xiǎn)類型大多為自然災(zāi)害保險(xiǎn)，原則為低保額、低保障。

（三）財(cái)政支持的比較

中美兩國(guó)大力推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的都是為了提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。近十年來，在國(guó)家政府的大力支持下，兩國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入均大大提高（圖一），其中，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起到了重大的作用。但是，兩國(guó)的補(bǔ)貼主體、補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼手段卻大不相同。

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼主體為聯(lián)邦政府。聯(lián)邦政府不僅對(duì)農(nóng)場(chǎng)給予一定比例的補(bǔ)貼，還對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行了大量的補(bǔ)貼與政策支持，如對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)支持、稅收減免等，形成了較為完善的“公私合作”模式。

三、政策建議

（一）政府要建立專職農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部門，明確職能范圍

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)較為分散，各部門職責(zé)不明確。從美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局的經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部門已迫在眉睫。尤其是在2013年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施以后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展，更需要專職的政策部門加以監(jiān)管。與美國(guó)不同的是，我國(guó)農(nóng)業(yè)問題更為復(fù)雜，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)與分散化經(jīng)營(yíng)的模式將長(zhǎng)期存在，因此，我國(guó)基層政府部門應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣宣傳力度，普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)。

（二）保險(xiǎn)公司要建立多層次保險(xiǎn)品種，培養(yǎng)精算人才

近兩年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式不斷創(chuàng)新，提出了“天氣指數(shù)保險(xiǎn)”、“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)”、“保險(xiǎn)+信貸”、“保險(xiǎn)+期貨”等多種發(fā)展模式。但由于我國(guó)“廣覆蓋、低保障”的發(fā)展方針，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)依然處于保成本階段。而美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種始終走在世界前列，從CAT（巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)）、MPCI（多種風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)）、GRP（團(tuán)體風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)）到CRC（作物收入保險(xiǎn)）、IP（利潤(rùn)保護(hù)保險(xiǎn)）、RA（收入保證保險(xiǎn)）、GRIP（團(tuán)體風(fēng)險(xiǎn)利潤(rùn)保險(xiǎn)），美國(guó)的保險(xiǎn)種類已經(jīng)覆蓋了保產(chǎn)量、保收入等多種模式，值得我國(guó)借鑒。而創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更需要保險(xiǎn)公司內(nèi)部培育出一批精算人才與保險(xiǎn)代理人，才能將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種真正為民所用，受利于民。

（三）政府與保險(xiǎn)公司應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)合作，做到政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶三方共贏

從美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，其一，我國(guó)政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的支持力度，從保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用、再保險(xiǎn)鼓勵(lì)與稅收減免等多方面給予支持，提高保險(xiǎn)公司積極性。其二，政府內(nèi)部要減少補(bǔ)貼層級(jí)，目前我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼采用中央和地方多級(jí)政府共同補(bǔ)貼的形式，效率較為低下，基層財(cái)政壓力較大。而減少基層政府補(bǔ)貼層級(jí)，中央政府加大補(bǔ)貼力度能夠提高地方的補(bǔ)貼效率與地方政府實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的積極性，也能夠提高農(nóng)戶參保的積極性。

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