吳忠奇 徐前權(quán)

(長(zhǎng)江大學(xué) 法學(xué)院，湖北 荊州 434023)

日本能源政策立法及對(duì)我國(guó)的啟示

吳忠奇 徐前權(quán)

(長(zhǎng)江大學(xué) 法學(xué)院，湖北 荊州 434023)

考察日本不同時(shí)期的能源政策立法內(nèi)容，梳理日本能源政策立法歷程，總結(jié)其能源政策立法演變的特有性質(zhì)，有助于對(duì)我國(guó)能源政策立法進(jìn)行反思，分析日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)能源安全保障的啟示，并從完善法律體系、培養(yǎng)國(guó)民節(jié)能意識(shí)、調(diào)整產(chǎn)能結(jié)構(gòu)三方面為我國(guó)制定長(zhǎng)期能源政策提出建議。

日本；能源政策立法；戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型；能源安全

能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，能源安全保障是各國(guó)最為重要的戰(zhàn)略考量。日本受自然稟賦約束，資源匱乏，能源供給主要靠進(jìn)口，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重受制。日本歷經(jīng)戰(zhàn)后能源極度匱乏、兩次石油危機(jī)、福島核電事故沖擊，通過(guò)調(diào)整能源政策、轉(zhuǎn)變能源戰(zhàn)略、完善能源法律體系，擺脫約束性障礙，成就現(xiàn)今能源供給多元化、能源消費(fèi)綠色化、能耗高效化的能源精簡(jiǎn)型強(qiáng)國(guó)地位。分析其能源政策及立法歷程，有助于為我國(guó)制定長(zhǎng)期能源政策以及完善能源法律體系提供借鑒。

一、日本能源政策立法歷程

(一)戰(zhàn)后快速恢復(fù)期(1945～1962)

二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)百?gòu)U待興，能源供給不足成為最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約因素，也是其經(jīng)濟(jì)復(fù)興亟待解決的首要問(wèn)題。煤炭是最重要的工業(yè)能源，日本為提升其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，擺脫能源供給不足的發(fā)展瓶頸，從勞動(dòng)力、生產(chǎn)技術(shù)、資本投入、公民參與四個(gè)方面切入，確立了以煤炭為中心的“官民一體”增產(chǎn)政策體制。[1]首先，出臺(tái)對(duì)策文件保障煤炭供應(yīng)。日本先后于1945年、1946年、1947年制定了《煤炭生產(chǎn)緊急對(duì)策》《煤炭緊急對(duì)策》《煤炭非常增產(chǎn)對(duì)策綱要》，[1]對(duì)煤炭保質(zhì)保量生產(chǎn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。其次，專(zhuān)門(mén)設(shè)置煤炭廳，對(duì)煤炭生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用進(jìn)行專(zhuān)門(mén)管理，提高煤炭的綜合運(yùn)用和煤炭行政機(jī)關(guān)行政效率。再次，將煤炭行業(yè)作為中心產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持。其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展服務(wù)于煤炭行業(yè)的發(fā)展，如鋼鐵優(yōu)先運(yùn)用于煤炭產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最后，動(dòng)員并引進(jìn)民間力量促進(jìn)煤炭增產(chǎn)，主要是通過(guò)煤炭運(yùn)動(dòng)集中國(guó)家力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

戰(zhàn)后初期，日本煤炭供給采取統(tǒng)籌統(tǒng)分形式，具有“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”屬性，主要是從“量”上對(duì)煤炭進(jìn)行分配利用。隨著日本經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)逐步對(duì)外開(kāi)放，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式受到?jīng)_擊，國(guó)際能源供給呈現(xiàn)多樣化特征，促使日本能源供給模式從“煤主油從”型向“油主煤從”型轉(zhuǎn)變。

(二)經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)期(1962～1972)

經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后十幾年的發(fā)展，日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不斷創(chuàng)高，但其原有煤炭供給模式已無(wú)法滿(mǎn)足快速增長(zhǎng)的能耗需求，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源供需之間的矛盾愈益突出，石油促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所占比例逐漸提高并超過(guò)煤炭所占比例，石油對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響愈發(fā)明顯。為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，日本不斷汲取歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)并在結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際的基礎(chǔ)上，開(kāi)始轉(zhuǎn)變能源消費(fèi)和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，力推“油主煤從”型能源政策，漸進(jìn)式地培育和發(fā)展新型石油產(chǎn)業(yè)。首先，出臺(tái)《石油業(yè)法》。1962年5月頒布的《石油業(yè)法》，標(biāo)志著日本能源供給模式從“煤主油從”型向“油主煤從”型轉(zhuǎn)變，其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也隨之不斷轉(zhuǎn)變。其次，組建共同石油集團(tuán)。日本出于能源供應(yīng)安全保障目的，積極推進(jìn)亞洲石油、東亞石油、日本礦業(yè)三家公司合并重組，于1968年組建了共同石油集團(tuán)。再次，設(shè)立石油資源開(kāi)發(fā)股份公司，解決石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資和資金短缺問(wèn)題。最后，頒布《石油開(kāi)發(fā)公團(tuán)法》，明確劃分石油開(kāi)發(fā)公團(tuán)的業(yè)務(wù)范圍，通過(guò)立法保障石油開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的有序開(kāi)展。

國(guó)際能源供給品種的多樣化，致使日本國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨大變化，這一階段其能源供給主要依賴(lài)中東地區(qū)的石油出口，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和中東地區(qū)政治形勢(shì)的影響逐漸加大，日本能源安全保障政策立法面臨新的挑戰(zhàn)。

1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)，此時(shí)日本對(duì)于石油消耗依賴(lài)度高達(dá)70%[2]，1978年第二次石油危機(jī)爆發(fā)，石油價(jià)格的劇烈波動(dòng)對(duì)日本經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊，日本逐漸認(rèn)識(shí)到其能源供給模式單一的弊端。為掌握更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)、轉(zhuǎn)變能源供給模式，日本一方面加大對(duì)石油的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，一方面促進(jìn)多種能源供給模式的形成，減少對(duì)石油的依賴(lài)程度。1975年日本頒布《石油儲(chǔ)備法》，設(shè)定能源儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建“官民一體”的能源儲(chǔ)備體系[3]。1974年日本頒布“電源三法”①電源三法具體指，《發(fā)電用設(shè)施周邊地域整備法》《電源開(kāi)發(fā)促進(jìn)稅法》《電源開(kāi)發(fā)促進(jìn)對(duì)策特別會(huì)計(jì)法》。，從財(cái)政稅收層面促進(jìn)能源供給的多樣化。同時(shí)，制定一系列發(fā)展計(jì)劃來(lái)推動(dòng)日本新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，先后制定實(shí)施發(fā)展新能源的“陽(yáng)光計(jì)劃”“月光計(jì)劃”“地球環(huán)境技術(shù)開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，這三個(gè)計(jì)劃緊密相連，極大地促進(jìn)了新能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用。[4]

日本政府積極應(yīng)對(duì)兩次石油危機(jī)，多管齊下，將管理策略調(diào)整為事前管理和事后管理，事前管理主要以加強(qiáng)國(guó)際交流合作為主，并行推進(jìn)節(jié)能、能源替換政策，同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)立法②如《石油儲(chǔ)備法》《石油替代法》《能源利用合理化法》《石油供需合理化法案》《國(guó)民生活安定緊急措施法案》。。事后管理主要是成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)③日本在處理第一次石油危機(jī)時(shí)成立“緊急石油對(duì)策推進(jìn)本部”“國(guó)民生活安定緊急對(duì)策本部”“以資源和能源為中心的運(yùn)動(dòng)本部”三大應(yīng)急機(jī)構(gòu)開(kāi)展應(yīng)急工作。(三)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)定期(1973～1990)行使應(yīng)急性權(quán)力，制定并實(shí)施緊急對(duì)策。日本通過(guò)不斷調(diào)整策略和及時(shí)跟進(jìn)立法，保障能源供應(yīng)安全，在此期間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持較高增長(zhǎng)水平。

(四)經(jīng)濟(jì)漸衰期(1991～2010)

20世紀(jì)90年代，受亞洲金融危機(jī)的沖擊，日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈波動(dòng)趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，能源消費(fèi)上升趨勢(shì)不明顯，可替代能源和核能占能耗比重呈小幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，從1991年的15.04%提高到2010年的17.25%。[5]為促進(jìn)能源的開(kāi)發(fā)利用和商業(yè)化，1993年日本推出“新陽(yáng)光計(jì)劃”[6]，采取在政府指導(dǎo)下聯(lián)合政府、企業(yè)、大學(xué)的方式，進(jìn)行能源創(chuàng)新技術(shù)攻關(guān)，在確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的前提下，促進(jìn)綠色環(huán)保能源的開(kāi)發(fā)和利用。這一時(shí)期，日本主要通過(guò)節(jié)能推廣和新型能源戰(zhàn)略實(shí)施來(lái)逆推能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。一方面，通過(guò)立法完善促進(jìn)節(jié)能型社會(huì)的形成。《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本計(jì)劃》《關(guān)于推進(jìn)采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品法》《有關(guān)促進(jìn)食品循環(huán)資源再生利用等的法律》《有關(guān)建筑施工資材再資源化等的法律》《低碳投資促進(jìn)法》等法律實(shí)施細(xì)則的制定實(shí)施，涉及日常生活、生產(chǎn)、消費(fèi)各方面，對(duì)循環(huán)節(jié)能型社會(huì)的形成予以國(guó)家強(qiáng)制力推行。另一方面，進(jìn)一步完善新能源開(kāi)發(fā)和利用相關(guān)法律。通過(guò)“新能源推廣大綱”，將推廣義務(wù)賦加給每一位能源工作者。制定《促進(jìn)新能源利用特別措施法》，大力發(fā)展新能源與可再生能源。實(shí)施《促進(jìn)新能源利用特別措施法施行令》，具體規(guī)定了新能源利用的內(nèi)容、中小企業(yè)者的范圍。還有后續(xù)《地球溫暖化對(duì)策推進(jìn)法》《能源政策基本法》《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》等法律法令的出臺(tái)，進(jìn)一步加深了民眾對(duì)于新能源的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)了新能源的開(kāi)發(fā)與利用。

這一時(shí)期，全球氣候問(wèn)題對(duì)全世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約影響愈加凸顯，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)整體放緩。日本簽訂《京都議定書(shū)》，承擔(dān)一定的溫室氣體減排任務(wù)，面臨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際輿論雙重壓力，其能源困境是能源結(jié)構(gòu)的徹底轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)石油能源逐步轉(zhuǎn)向新能源，通過(guò)凝聚全國(guó)之力，鼓勵(lì)民間力量的參與，加強(qiáng)全民普及教育以及采取一系列經(jīng)濟(jì)調(diào)整、鼓勵(lì)措施，日本能源供給保持相對(duì)平穩(wěn)。

(五)“福島”輻射經(jīng)濟(jì)期(2011至今)

2011年3月日本大地震，福島第一核電站發(fā)生核泄漏，引發(fā)了全世界核電安全危機(jī)，日本國(guó)內(nèi)一致聲討政府的核電戰(zhàn)略，反核勢(shì)頭迅速高漲，民主黨政權(quán)提出明確的脫核目標(biāo)，預(yù)計(jì)2030年實(shí)現(xiàn)全島無(wú)核化，日本一次性能源自給率核能所占比例由2010年的15%降到2012年的0.6%[7]，引發(fā)了日本能源供給的新一輪危機(jī)。核能供給所占比例急速降低，石油等傳統(tǒng)能源進(jìn)口增加，日本貿(mào)易收支發(fā)生根本性變化，從貿(mào)易順差國(guó)淪為貿(mào)易逆差國(guó)。在民眾全面、堅(jiān)決抵制核電的困境下，日本將發(fā)展可再生能源定位為國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要組成部分。為鼓勵(lì)可再生能源的發(fā)展，日本從2012年7月開(kāi)始正式實(shí)施“固定價(jià)格收購(gòu)可再生能源的制度”(簡(jiǎn)稱(chēng)FIT制度)，電力公司有義務(wù)以規(guī)定的固定價(jià)格購(gòu)買(mǎi)民間生產(chǎn)的多余電量，以法律的形式確保和推動(dòng)可再生能源的發(fā)展。[8]2012年，日本實(shí)施《促進(jìn)城市低碳化法》，強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)布局的緊湊化、城市能源利用的一體化和低碳建筑的普及。[3]但近年來(lái)，在日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上揚(yáng)乏力、溫室氣體排放難以達(dá)標(biāo)、供能緊張多重困境的驅(qū)動(dòng)下，2015年8月，川內(nèi)核電站再次被啟動(dòng)，日本結(jié)束了“零核”時(shí)代。

面對(duì)核能安全問(wèn)題，日本通過(guò)全面調(diào)整能源戰(zhàn)略，大力發(fā)展風(fēng)能、水利、地?zé)帷⑻?yáng)能等清潔可再生能源，采取政府購(gòu)買(mǎi)民用余電、綠色能源補(bǔ)貼等多種措施，成功進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，國(guó)民節(jié)能意識(shí)提高，能源利用率居世界第一，國(guó)內(nèi)自然環(huán)境也得到了極大的改善。

二、日本能源政策立法的特性

受自然稟賦制約，日本通過(guò)不斷調(diào)整政策立法多次擺脫能源危機(jī)，減少石化能源的使用，降低對(duì)進(jìn)口能源的依賴(lài)，分析其能源政策立法調(diào)整歷程，策略調(diào)整有其獨(dú)特性。

(一)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，明確目標(biāo)，制定逐步推進(jìn)的能源計(jì)劃

日本是典型的“能源小國(guó)，經(jīng)濟(jì)大國(guó)”，能源供給是其最顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約瓶頸。日本政府通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作，關(guān)注國(guó)際能源市場(chǎng)發(fā)展的最新趨勢(shì)，及時(shí)高效調(diào)整能源政策，結(jié)合本國(guó)優(yōu)勢(shì)，著力開(kāi)發(fā)新能源技術(shù)，尤其將生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用技術(shù)研發(fā)工作作為重中之重，設(shè)置明確的目標(biāo)，不斷為其創(chuàng)造便利條件。通過(guò)實(shí)施一系列緊密聯(lián)系的能源計(jì)劃，將能源開(kāi)發(fā)、管理、技術(shù)研發(fā)等環(huán)節(jié)提升至國(guó)家戰(zhàn)略高度，從而促使能源計(jì)劃不斷推進(jìn)?！瓣?yáng)光計(jì)劃”“月光計(jì)劃”“地球環(huán)境技術(shù)開(kāi)發(fā)計(jì)劃”乃至“新陽(yáng)光計(jì)劃”的制定與推進(jìn)，使日本能源供應(yīng)困境逐漸得以改善，能源結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜豐富，擺脫了能源供給單一性頸圈。能源政策制定注重國(guó)家新能源總體規(guī)劃，而不是簡(jiǎn)單的各相關(guān)部門(mén)政策匯總，積極協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的利益分配，使新調(diào)整的政策和跟進(jìn)的立法得以貫徹實(shí)施。

(二)政策先行、立法緊隨，不斷完善能源法律體系

日本能源政策隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)內(nèi)實(shí)際情況進(jìn)行頻繁調(diào)整，在原有政策的基礎(chǔ)上，先進(jìn)行政策調(diào)整，隨后國(guó)會(huì)完善立法予以保障，緊隨政府出臺(tái)具體實(shí)施的實(shí)施令、實(shí)施細(xì)則。政策、基本法、單行法、施行令(施行規(guī)則)四層規(guī)范體系緊密聯(lián)系，形成完整的能源法律體系。日本以2002年制定的《能源政策基本法》和2008年制定的《地球溫暖化對(duì)策推進(jìn)法》為能源基本法，以《石油業(yè)法》《石油儲(chǔ)備法》《石油替代法》《能源利用合理化法》《發(fā)電用設(shè)施周邊地域整備法》《電源開(kāi)發(fā)促進(jìn)稅法》《電源開(kāi)發(fā)促進(jìn)對(duì)策特別會(huì)計(jì)法》《促進(jìn)新能源利用特別措施法》《關(guān)于推進(jìn)采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品法》《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》等為單行法，加之若干實(shí)施令、實(shí)施細(xì)則，形成了完善的能源規(guī)范體系，從能源企業(yè)管理、能源從業(yè)人員義務(wù)劃分、能源財(cái)政規(guī)范等方面，全方位為日本能源戰(zhàn)略實(shí)施提供強(qiáng)有力保障，為日本能源安全保障提供切實(shí)可行的依據(jù)。日本于1997年4月制定了《促進(jìn)新能源利用特別措施法》，同年6月制定了《促進(jìn)新能源利用特別措施法實(shí)施令》。2002年6月頒布實(shí)施《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》，同年11月和12月頒布了《日本電力事業(yè)者新能源利用城市法施行令》和《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施實(shí)施規(guī)則》，立法效率由此可見(jiàn)一斑。

(三)疏通路徑，積極引入民間力量參與

日本為世界經(jīng)濟(jì)、科技強(qiáng)國(guó)，日本取得世界強(qiáng)國(guó)地位與其大力發(fā)展科技、科技競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)盛、國(guó)民創(chuàng)造力活躍密不可分。能源供應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)保障，其中能源開(kāi)發(fā)利用管理技術(shù)的研發(fā)最為關(guān)鍵，民間力量參與能源開(kāi)發(fā)，全民各自在此進(jìn)程中扮演不同的角色，成為日本能源安全保障的堅(jiān)實(shí)力量。日本政府提供立法和經(jīng)濟(jì)援助等方式，引導(dǎo)企業(yè)和大學(xué)之間展開(kāi)合作，專(zhuān)門(mén)設(shè)立“日本科技振興機(jī)構(gòu)”，以推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研的互助合作。政府主導(dǎo)、企業(yè)和大學(xué)設(shè)立共同研發(fā)部門(mén)，暢通不同層次人才交流渠道，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)人員和不同領(lǐng)域人才之間的交流，形成相互促進(jìn)的整合機(jī)制。[9]國(guó)家建立政府購(gòu)買(mǎi)國(guó)民電力制度，鼓勵(lì)國(guó)民購(gòu)買(mǎi)、使用清潔能源電器和發(fā)電器，將生產(chǎn)的多余電量以固定價(jià)格回購(gòu)，讓國(guó)民自產(chǎn)自銷(xiāo)、自我盈利。日本環(huán)境省從2008年起推出活動(dòng)，國(guó)民在購(gòu)買(mǎi)環(huán)保產(chǎn)品時(shí)可以獲得一定數(shù)量的積分，通過(guò)積分可以換取各種商品。后續(xù)積分項(xiàng)目范圍逐漸擴(kuò)大，囊括了能源消費(fèi)、公害防治管理、3R(Reduce,Reuse,Recycle)和自然保護(hù)等方面。[10]2012年,環(huán)保積分活動(dòng)管理主體由政府轉(zhuǎn)為社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)，社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)成為主要的管理者和出資者，環(huán)保積分逐漸由一項(xiàng)活動(dòng)蛻變?yōu)橐环N制度。

(四)發(fā)展與環(huán)保并重，明確責(zé)任劃分

全球經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻的全球環(huán)境問(wèn)題，能源安全(Energy Security)、經(jīng)濟(jì)效益(Economic Efficiency)和環(huán)境保護(hù)(Environmental Protection)(簡(jiǎn)稱(chēng)“3E”)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，成為各國(guó)能源安全考量新課題。三者同樣重要，不可偏廢。日本簽訂《京都議定書(shū)》后面臨進(jìn)一步確保能源安全、提高能源效率、積極開(kāi)發(fā)新能源和可再生能源、合理利用核能源、實(shí)現(xiàn)“3E”目標(biāo)的難題。在增強(qiáng)能源的環(huán)境協(xié)調(diào)性方面，控制能源總體消耗、減少碳排放、擺脫石化類(lèi)能源、提高能源效率等，成為能源環(huán)境戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。唯有通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)成員責(zé)任意識(shí)，動(dòng)員全民參與國(guó)家能源安全戰(zhàn)略，才能促使其有序推進(jìn)。從國(guó)家層面就能源安全保障增設(shè)中央政府、地方政府、供給面企業(yè)、需求面民眾[11]一定義務(wù)，中央政府主導(dǎo)并統(tǒng)籌規(guī)劃政策及具體方案；地方政府除配合中央政府外，亦需制定符合當(dāng)?shù)匦枨蟮膶?shí)施計(jì)劃；供給面企業(yè)承擔(dān)一定的納稅、減排義務(wù)；需求面民眾承擔(dān)減碳節(jié)能環(huán)保義務(wù)。

三、日本能源政策立法引發(fā)的反思及對(duì)我國(guó)的啟示

(一)對(duì)我國(guó)能源政策立法的反思

能源管理規(guī)劃多，但缺乏一定的可操作性。我國(guó)制定了《節(jié)能中長(zhǎng)期規(guī)劃》《可再生能源中長(zhǎng)期規(guī)劃》《節(jié)能減排綜合性工作方案》《2000～2015年新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要點(diǎn)》《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014～2020年)》《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等，但是這些規(guī)劃都只存在于頂層設(shè)計(jì)層面，需要結(jié)合立法和細(xì)則的出臺(tái)進(jìn)行協(xié)調(diào)、細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。[3]

立法滯后，調(diào)整效率低，無(wú)法滿(mǎn)足能源政策調(diào)整配套需求?！吨腥A人民共和國(guó)電力法》于1995年制定，2015年第一次修訂；《中華人民共和國(guó)煤炭法》于1996年制定，2016年第一次修訂；《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》于1997年制定，2007年第一次修訂，2016年第二次修訂。這三部法律均已實(shí)施二十余年，早已不符合當(dāng)前能源發(fā)展現(xiàn)狀，而作為綜合性、基礎(chǔ)性的《能源法》自 2005 年 9 月啟動(dòng)起草工作，送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院已有多年，但至今仍未有通過(guò)實(shí)施的消息。國(guó)家能源政策的調(diào)整受多重因素的制約，調(diào)整較為頻繁，力度也相對(duì)較大，而法律的穩(wěn)定性與能源法律的應(yīng)時(shí)性相互沖突，嚴(yán)重制約了能源法律法規(guī)的及時(shí)調(diào)整。

能源監(jiān)管體系混亂，政企不分，影響我國(guó)能源市場(chǎng)有序發(fā)展。我國(guó)能源監(jiān)管部門(mén)最早可追溯到建國(guó)初期的燃料工業(yè)部；1955年撤銷(xiāo)燃料工業(yè)部，成立煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部和石油工業(yè)部；1982年國(guó)務(wù)院成立能源委員會(huì)；1988年成立能源部；1993年撤銷(xiāo)能源部；2008年成立國(guó)家能源局；2010年國(guó)務(wù)院成立國(guó)家能源委員會(huì)，加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。能源局既是行政管理單位，又是監(jiān)督單位，自我管理，自我監(jiān)督，政監(jiān)職權(quán)不分。能源供應(yīng)涉及能源研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、儲(chǔ)蓄等方面，管理職權(quán)分屬不同的行政部門(mén)，而能源局為副部級(jí)發(fā)改委直屬機(jī)構(gòu)，其級(jí)別配屬與其應(yīng)擔(dān)職責(zé)不相匹配。

(二)日本能源政策立法對(duì)我國(guó)的啟示

明確目標(biāo)，及時(shí)完善法律體系，實(shí)現(xiàn)政策與法律的良好銜接。政策先行，立法隨后。日本的很多新能源政策是通過(guò)立法推動(dòng)的，法律的生命力在于貫徹執(zhí)行，而法律的健全、完善過(guò)程實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)操作性不斷強(qiáng)化的過(guò)程。日本新能源立法的一個(gè)重要特點(diǎn)就是可操作性強(qiáng)，主要表現(xiàn)在新能源立法的法律條文明確具體，與其配套的法規(guī)銜接緊密，出臺(tái)實(shí)施及時(shí)。我國(guó)能源立法總體上偏原則性，原則性規(guī)定居多，缺乏可操作性，同時(shí)，與之配套的法規(guī)難以及時(shí)出臺(tái)，也不全面，對(duì)于法律關(guān)系的調(diào)整具有嚴(yán)重的滯后性。制定宏觀(guān)政策前要對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)供需關(guān)系進(jìn)行充分論證，政策應(yīng)趨向于國(guó)家整體層面的宏觀(guān)調(diào)控，政策一旦確定后，緊隨立法應(yīng)盡可能具體化，增強(qiáng)其可操作性，同時(shí)嚴(yán)格限定配套行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等出臺(tái)的時(shí)間，避免政策和法律遲遲無(wú)法落實(shí)的情況發(fā)生。

創(chuàng)新環(huán)保宣傳方式，將節(jié)能環(huán)保納入國(guó)民素質(zhì)教育。沒(méi)有需求就沒(méi)有市場(chǎng)，一方面，要通過(guò)技術(shù)革新提升能源的利用率，提高能源的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)價(jià)值；另一方面，要通過(guò)減少需求量來(lái)減少能耗。能源問(wèn)題不僅僅關(guān)乎一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民的幸福生活，還關(guān)乎人類(lèi)的未來(lái)發(fā)展。近年來(lái)，全球氣候問(wèn)題愈加嚴(yán)峻，連鎖效應(yīng)最終作用于每個(gè)人，環(huán)境問(wèn)題需要全世界人民共同面對(duì)。國(guó)家唯有通過(guò)通識(shí)教育，提升全民節(jié)能環(huán)保意識(shí)，對(duì)國(guó)民消費(fèi)行為進(jìn)行良性引導(dǎo)。加強(qiáng)環(huán)保宣傳，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)行政策和法律宣傳，同時(shí)，通過(guò)廣泛開(kāi)展環(huán)保公益主題活動(dòng)，吸引更多主體參與節(jié)能環(huán)保事業(yè)。日本采取政府購(gòu)買(mǎi)多余電能和環(huán)保積分活動(dòng)，取得了很好的效果。一方面，通過(guò)采取一定的措施引導(dǎo)民眾參與國(guó)家的節(jié)能環(huán)保事業(yè)；另一方面，深入宣傳節(jié)能環(huán)保相關(guān)內(nèi)容，加深民眾對(duì)于節(jié)能環(huán)保政策的認(rèn)識(shí)和理解，積極引入民間組織參與進(jìn)來(lái)，政府進(jìn)行監(jiān)管、指導(dǎo)，確保活動(dòng)的連續(xù)性、持久性、周期性，實(shí)現(xiàn)成果的成效化、疊加化、輻射化，形成全民節(jié)能環(huán)保的社會(huì)氛圍。

精簡(jiǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，利用財(cái)政、稅收手段加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)。我國(guó)正處于深化改革、調(diào)結(jié)構(gòu)增紅利的過(guò)渡時(shí)期，政府通過(guò)調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，關(guān)閉一批高耗能低產(chǎn)能企業(yè)，扶持一批高新產(chǎn)業(yè)，提出“全民創(chuàng)新”的口號(hào)，激發(fā)國(guó)民的創(chuàng)造熱情。淘汰落后產(chǎn)能，扶持高新產(chǎn)能，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。國(guó)家運(yùn)用財(cái)政、稅收多種手段來(lái)倒逼企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，一方面，進(jìn)行創(chuàng)新補(bǔ)貼；另一方面，對(duì)未達(dá)排污節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)運(yùn)用行政手段進(jìn)行整頓。日本在綠色節(jié)能消費(fèi)行為推廣過(guò)程中，注重財(cái)產(chǎn)政策和稅收政策的聯(lián)合使用，對(duì)消費(fèi)者的節(jié)能減排行為進(jìn)行減稅、補(bǔ)貼。日本大力扶持國(guó)內(nèi)新能源汽車(chē)研發(fā)銷(xiāo)售，對(duì)企業(yè)和消費(fèi)者進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，既降低了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，也激發(fā)了消費(fèi)者消費(fèi)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的熱情，在推廣技術(shù)的同時(shí)拉動(dòng)了內(nèi)需。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型主要在于技術(shù)革新，技術(shù)研發(fā)、推廣能深層次刺激、迫使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。積極引導(dǎo)民間組織參與、全力支持高校研究機(jī)構(gòu)、大力保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，在此環(huán)節(jié)顯得尤為重要。民間組織無(wú)行政化，有利于科研成果的產(chǎn)生；高校研發(fā)平臺(tái)的搭建，方便科研和人才的培養(yǎng)；加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，能保持科研人員的研發(fā)積極性。日本的官產(chǎn)學(xué)研合作方式值得借鑒。

四、結(jié)語(yǔ)

日本作為典型的能源自給率低、耗能高的世界強(qiáng)國(guó)，能源供給由原來(lái)嚴(yán)重依賴(lài)進(jìn)口到現(xiàn)在自產(chǎn)能力不斷提高，日本不斷減少對(duì)傳統(tǒng)化學(xué)燃料的依賴(lài)，經(jīng)歷了兩次石油危機(jī)、一次核能危機(jī)，試圖擺脫石油把控經(jīng)濟(jì)命脈的魔咒，通過(guò)革新能源安全保障思維、調(diào)整政策、完善法律體系、改變外交戰(zhàn)略等眾多方式，取得了良好的成效。深入考察日本政策立法歷程，歸納、梳理日本能源政策立法歷程的特有性質(zhì)，立足我國(guó)實(shí)際，反思我國(guó)能源政策立法存在的問(wèn)題，從立法、宣傳教育、技術(shù)研發(fā)三個(gè)方面提出建議，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)能的進(jìn)一步精化具有一定借鑒的意義，同時(shí)對(duì)于貫徹實(shí)施習(xí)近平總書(shū)記確立的“四個(gè)革命”、“一個(gè)合作”能源發(fā)展國(guó)策有一定的促進(jìn)作用。

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2017-03-10

教育部人文社科項(xiàng)目(17YJA820024)

吳忠奇(1992-)，男，湖北咸寧人，碩士研究生。

徐前權(quán)(1963—)，男，湖北仙桃人，教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事民商法學(xué)研究，E-mail:476572702@qq.com。

D922.67

A

1673-1395 (2017)05-0081-05

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