鄔思源，張會杰

(上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 201620)

論新中國成立初期推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗被停止及其否定之原因*

鄔思源，張會杰

(上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 201620)

新中國成立初期，國家監(jiān)察機關(guān)在鐵路系統(tǒng)及部分財經(jīng)企業(yè)推廣了哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗，取得了初步成效。這一做法后來被停止和否定，主要原因在于：受當(dāng)時國際國內(nèi)政治氣候的影響，思想認識出現(xiàn)曲解與偏差；某些監(jiān)察干部工作中的缺點，導(dǎo)致監(jiān)察人員與被檢查單位間的關(guān)系緊張；因垂直領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的監(jiān)察工作的配套措施沒有及時解決，影響了監(jiān)察干部的工作積極性；忽略對貫徹執(zhí)行政策法令的檢查，過分注重業(yè)務(wù)工作的檢查。歷史啟示我們：監(jiān)察體制改革需要注重協(xié)同性和系統(tǒng)性，改革需要尊重歷史與現(xiàn)實，紀檢監(jiān)察體制的雙重領(lǐng)導(dǎo)是目前比較穩(wěn)妥的選擇，監(jiān)督者也必須被監(jiān)督。

20世紀50年代;哈爾濱鐵路；監(jiān)察工作

20世紀50年代，國家監(jiān)察機關(guān)在鐵路系統(tǒng)及部分財經(jīng)企業(yè)推廣了中長鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗(1953年后稱哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗)，期間歷經(jīng)4年多的時間，至1956年，這一經(jīng)驗被叫停，在1957年整風(fēng)運動后被全部否定，至改革開放后，這一經(jīng)驗重新獲得肯定。為何這一經(jīng)驗起初被極力推崇，但推行不久即被否定呢？迄今為止，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對此研究成果十分少見。研究這一問題有利于豐富當(dāng)代中國監(jiān)察制度史，也能為當(dāng)今監(jiān)察制度建設(shè)提供歷史借鑒。

一、20世紀50年代推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的大致歷程

(一)哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗

新中國成立初期，毛澤東和周恩來先后率中國政府代表團抵達莫斯科，并于1950年2月14日簽訂了《中蘇友好同盟互助條約》及新的《關(guān)于中國長春鐵路、旅順口及大連的協(xié)定》。根據(jù)這個協(xié)定，從1950年5月1日起至1952年12月31日止，中長鐵路由中蘇共同經(jīng)營兩年零八個月。為實施具體管理，中蘇兩國政府簽訂了協(xié)議書，成立中國長春鐵路公司。不久公司成立了理事會、監(jiān)事會和鐵路管理局，公司實行決策、監(jiān)督，實施分責(zé)制。理事會是公司的決策機關(guān)，監(jiān)事會是與理事會平行的監(jiān)督檢查機構(gòu)，均向兩國政府負責(zé)。理事會、監(jiān)事會、管理局各司其職，監(jiān)事會下設(shè)稽核局。

中長鐵路在執(zhí)行稽核工作過程中雖然遇到一些困難和阻礙，但稽核工作在監(jiān)督與幫助財務(wù)計劃的完成方面，已發(fā)揮了巨大的作用。1952年底，中長鐵路移交我國，中央人民政府鐵道部為了鞏固和推廣這一先進經(jīng)驗，即在原中長鐵路公司監(jiān)事會與稽核局的組織和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，建立了哈爾濱鐵路稽核局。它受鐵道部直接領(lǐng)導(dǎo)，對哈爾濱鐵路管理局系統(tǒng)和哈爾濱機車車輛修理工廠、大連機車車輛制造工廠進行全面的監(jiān)督。

哈爾濱鐵路稽核局監(jiān)察工作的基本做法主要包括：1.工作任務(wù)是對財經(jīng)企業(yè)部門的生產(chǎn)、經(jīng)濟、財務(wù)活動實行嚴格的監(jiān)督檢查；2.工作方法是從審查生產(chǎn)、經(jīng)濟、財務(wù)計劃入手，在執(zhí)行計劃中對一切現(xiàn)金開支、簽訂各種合同等活動，進行日常的事先稽核，又輔以部分的全面事后檢查；3.實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察組織系統(tǒng)。[1]45

(二)國家監(jiān)察機關(guān)推廣哈爾濱鐵路監(jiān)察工作實踐

哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗在當(dāng)時得到高度評價，引起了當(dāng)時國家監(jiān)察機關(guān)的關(guān)注。為了走出監(jiān)察工作一般地事后追究責(zé)任的應(yīng)付局面，服務(wù)于過渡時期總路線和國家大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，并在具體舉措方面積極落實“學(xué)習(xí)蘇聯(lián)運動”，國家監(jiān)察機關(guān)決定開始推廣這一經(jīng)驗。

1953年7月，中監(jiān)委派出工作組到哈爾濱鐵路稽核局調(diào)查研究，形成了調(diào)查報告，并向中央作了匯報，得到了中央的首肯。1953年12月，全國第三次監(jiān)察工作會議著重討論了推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗問題。會議確定采取積極領(lǐng)導(dǎo)、穩(wěn)步前進、重點準備、重點試行的方針。在1954年內(nèi)，在鐵道系統(tǒng)全面推行，后在若干企業(yè)財經(jīng)部門進行重點試行，取得經(jīng)驗后再逐步推廣。

1955年4月召開的第四次全國監(jiān)察工作會議提出繼續(xù)推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗，凡已經(jīng)推行的部門應(yīng)認真總結(jié)經(jīng)驗，肯定成績，糾正缺點，發(fā)揚優(yōu)點，批判不正確的認識，提高工作質(zhì)量。尚未推行的，可有重點地逐步地推行。會議還提出，監(jiān)察部擬在國務(wù)院所屬部門的國家監(jiān)察機關(guān)中選擇一、兩個機構(gòu)比較健全、工作比較有基礎(chǔ)的監(jiān)察局(室)試行垂直領(lǐng)導(dǎo)。

1955年4月后，按照第四次全國監(jiān)察工作會議有關(guān)精神，試點企業(yè)一般都收縮了事先稽核范圍，對事先監(jiān)督的事項和重點進行了調(diào)整。1956年12月召開的全國第六次監(jiān)察工作會議決定不再推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗。

國家監(jiān)察機關(guān)自1953年至1956年底推廣這一經(jīng)驗，取得一定成效， 主要體現(xiàn)在：防止了不合理的開支，加速了資金的運轉(zhuǎn)，為國家節(jié)約了資金；通過對文件進行檢查，發(fā)現(xiàn)貪污案件的線索；加強了工作人員的責(zé)任心，促進了企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高。

二、對推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作實踐的反思與否定

雖然全國第六次監(jiān)察工作會議決定從實踐上停止推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗，但是對其實踐的反思并沒有停止。這種反思首先是作自我批評，或者說是對這一實踐的初步否定。而至后來國際國內(nèi)政治局勢發(fā)生變化，尤其是1957年整風(fēng)運動后，推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗即從局部否定逐漸走向完全否定。

(一)對推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的初步反思

在第六次全國監(jiān)察工作會議上，監(jiān)察部部長錢瑛作了總結(jié)報告，在談到哈爾濱鐵路監(jiān)察工作時，指出推行這一經(jīng)驗的初衷是“為了保護社會主義財產(chǎn)，想加強財務(wù)方面的監(jiān)督，但當(dāng)時又缺乏經(jīng)驗，因此重點試行這一經(jīng)驗，是可以理解的。”問題在于在試行中“沒有研究這種制度在我們國家監(jiān)察機構(gòu)推行是否適合，沒有研究中長鐵路管理局和我們國家各種企業(yè)的相同點和不同點，未能根據(jù)我國實際情況，靈活地運用中長鐵路經(jīng)驗?！薄皼]有認真地總結(jié)這方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，以教育干部，統(tǒng)一思想認識，也沒有從基本上指出事先稽核不能作為國家監(jiān)察工作制度推行，因而使我們在許多問題上不明確，引起了干部思想上一些混亂?！北M管如此，全國第六次監(jiān)察工作會議對推行這一經(jīng)驗并沒有全盤否定，這一總結(jié)報告中還提到，“應(yīng)該肯定監(jiān)察機關(guān)一般應(yīng)是在發(fā)現(xiàn)問題后進行事后檢查，這是中央各負責(zé)同志一再指示我們的，而且事實證明這樣做是對的。但是這并不否定在必要時采取事先檢查的做法?！盵2]可以看出，這里對推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的自我批評還不是那么徹底明了，甚至帶有些辯解的意味。

在推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗走在前列的鐵路系統(tǒng)從一開始的認識也是如此。1957年3月21日至4月1日，全國第五次鐵路監(jiān)察工作會議召開，鐵道部部長滕代遠部長作了報告。報告認為推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的成績是主要的，當(dāng)然也存在一些缺點。如存在教條主義，事先稽核面鋪得太寬等，“但成績是應(yīng)肯定的，有的人認為推行這一經(jīng)驗是不對的，這一意見是不正確的。”[3]會議決定鐵路系統(tǒng)今后不再推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗。這說明，在整風(fēng)運動前，盡管有人對推行這一經(jīng)驗存在著懷疑、迷惑，但對推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗實踐的評價總體上仍然是肯定的。

(二)從初步反思到全面否定

1957年4月7日，中共中央正式發(fā)出《關(guān)于整風(fēng)運動的指示》。國家監(jiān)察部黨組制定了《關(guān)于開展整風(fēng)運動的計劃》，確定監(jiān)察部用半年時間在部全體黨員中進行整風(fēng)。監(jiān)察部的整風(fēng)運動于1957年5月3日開始。1957年6月1日，國家監(jiān)察部向各級監(jiān)察機關(guān)發(fā)出了《關(guān)于貫徹“整風(fēng)和工作兩不誤”的幾點意見》，之后，全國監(jiān)察系統(tǒng)的整風(fēng)運動也開展了起來。運動中，監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)對監(jiān)察部推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的批評從起初態(tài)度較為溫和，變得后來火藥味愈來愈濃烈。國家監(jiān)察部創(chuàng)辦的刊物《國家監(jiān)察工作》自1957年7月的第7期至1958年第1期相繼刊登了批判推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的文章?！秶冶O(jiān)察工作》1958年第1期共發(fā)表了17篇文章，其中15篇就是批判推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的。這些文章認為，過去的監(jiān)察工作事先監(jiān)督、垂直領(lǐng)導(dǎo)就是反黨、反社會主義?！度嗣袢請蟆吩?957年8月20日、12月5日、12月8日也相繼發(fā)表了類似的批判文章。1958年召開的第七次全國監(jiān)察工作會議認為，推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗，“致使某些監(jiān)察機關(guān)脫離了黨政領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，脫離了群眾，助長了某些監(jiān)察人員的特權(quán)思想，給工作帶來了損失?！薄笆聦嵶C明，國家監(jiān)察機關(guān)推行事先稽核和垂直領(lǐng)導(dǎo)是完全錯誤的?！盵4]205這就徹底地否定了推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗。

當(dāng)然，國家監(jiān)察部在徹底否定了監(jiān)察系統(tǒng)推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的同時，仍然強調(diào)“并不是推行這種作法的監(jiān)察機關(guān)所作的監(jiān)察工作完全錯了。”[4]205“即使在推行事先稽核和垂直領(lǐng)導(dǎo)的單位的監(jiān)察工作人員中，除右派分子外，也都是忠心耿耿為社會主義服務(wù)，全心全力想把工作做好的?！盵5]那么如何糾正和減少事先稽核、垂直領(lǐng)導(dǎo)實踐錯誤所造成的影響呢？時任監(jiān)察部副部長的程坦在湖北省第七次監(jiān)察工作會議上的講話中強調(diào)，要根據(jù)第七次全國監(jiān)察工作會議的精神，注意三點：一是錯誤的主要責(zé)任在中央國家監(jiān)察部門，對下面只要求負責(zé)糾正，不追究責(zé)任；二是分清界限。認為這一錯誤同右派分子的破壞完全不同。監(jiān)察機關(guān)的同志為了做好監(jiān)察工作，而一度采用了錯誤的辦法。而右派分子則為了反黨反社會主義，而蓄意利用事先稽核、垂直領(lǐng)導(dǎo)，進行破壞；三是所有推行事先稽核、垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察工作部門、單位，除右派分子外，都是忠心耿耿為社會主義工作的。事先稽核、垂直領(lǐng)導(dǎo)肯定是錯了，必須糾正；但大家的工作成績是主要的，必須肯定。[6]1959年4月，第二屆全國人大第一次會議通過了關(guān)于撤銷國家監(jiān)察部的議案。1959年5月15日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了監(jiān)察部《關(guān)于過去四年工作的簡要情況及結(jié)束工作的報告》的通知，其中提到，“過去一度錯誤地在少數(shù)企業(yè)單位推行了事先監(jiān)督和垂直領(lǐng)導(dǎo)，致使某些監(jiān)察機關(guān)和少數(shù)監(jiān)察人員脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，脫離群眾，因而工作上受到了損失，經(jīng)黨中央和國務(wù)院指示糾正這一錯誤后，工作有了顯著效果?！盵7]實際上是完全否定了國家監(jiān)察機關(guān)推廣哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗。*黨的十一屆三中全會后，中央對這一問題進行了復(fù)查，糾正過去對這一問題的處理結(jié)論，恢復(fù)了有關(guān)同志的政治名譽。中央認為，這一實踐是經(jīng)國務(wù)院批準的，不能說是反黨主張。

三、推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗被否定的原因

為什么哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的推行一開始被極力推崇，不久即戛然而止，乃至后來被完全否定，其原因何在？筆者認為，主要有以下方面：

(一)受當(dāng)時國際國內(nèi)政治氣候的影響，思想認識出現(xiàn)曲解與偏差

1956年2月，蘇共召開第二十次代表大會。這次會議掀起了反對個人崇拜與批判斯大林的高潮。中共中央對蘇共二十大采取了慎重的態(tài)度。1956年3月中旬，中共中央政治局、書記處多次召開會議，研究蘇共二十大及其影響。中共認為，秘密報告表明，蘇聯(lián)、蘇共、斯大林并不是一切都正確，這就破除了迷信，不要再硬搬蘇聯(lián)的一切了，有利于反對教條主義。與1953年前后一段時期發(fā)動全民、強調(diào)蘇聯(lián)模式的先進性和學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的重要性相比，蘇共二十大后，在學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的問題上，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人強調(diào)要反對教條主義，主張不能盲目照搬。1956年4月和5月，毛澤東先后在中央政治局擴大會議和最高國務(wù)會議上作的《論十大關(guān)系》報告中指出：“最近蘇聯(lián)方面暴露了他們在建設(shè)社會主義過程中的一些缺點和錯誤，他們走過的彎路，你還想走？”在關(guān)于“中央和地方的關(guān)系”方面，毛澤東強調(diào)，“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權(quán)也沒有?！盵8]31他指出：“我們要提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不貿(mào)下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”[8]31-32

中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志對學(xué)習(xí)蘇聯(lián)態(tài)度的變化不能不影響到監(jiān)察系統(tǒng)中對待蘇聯(lián)經(jīng)驗的態(tài)度，哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗主要來自蘇聯(lián)。而當(dāng)時監(jiān)察系統(tǒng)則是將這一經(jīng)驗作為一個典型進行推廣的。推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗的突出特點之一就是垂直領(lǐng)導(dǎo)。國家監(jiān)察機關(guān)在一些企業(yè)部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的原本用意就在于擺脫本位主義和地方保護主義的干擾，以充分發(fā)揮監(jiān)察功效。但是，按照《論十大關(guān)系》的標(biāo)準來說話，垂直領(lǐng)導(dǎo)這一做法恰恰是沒有處理好中央和地方的關(guān)系，監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)察事務(wù)方面沒有和地方商量，損害了地方的積極性。這就出現(xiàn)了監(jiān)察機關(guān)在學(xué)習(xí)對照毛澤東的《論十大關(guān)系》后對垂直領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的困惑和懷疑。如1956年9月，第一機械國家監(jiān)察局在領(lǐng)導(dǎo)工作上作的自我檢查中提到，第一機械國家監(jiān)察局于1956年3月下達了垂直命令(即實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，筆者注)。由于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的變更，監(jiān)察室不再受本廠廠長的領(lǐng)導(dǎo)?！爱?dāng)毛主席的十條指示(即指毛澤東發(fā)表的《論十大關(guān)系》，筆者注)發(fā)表后，我們發(fā)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)與中央的精神不符?！盵9]這些看法在當(dāng)時監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部并非個別的現(xiàn)象，而這些認識從下至上反映到了國家監(jiān)察的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，加上推行垂直領(lǐng)導(dǎo)實踐遭遇的困境形成一定的輿論壓力，從某種意義上說，停止推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗成為當(dāng)時監(jiān)察機關(guān)的被動選擇。

1957年整風(fēng)運動的初衷是反對黨內(nèi)的主觀主義、宗派主義和官僚主義。整風(fēng)運動中，各方面人士廣泛而集中地對黨的工作提出批評意見，這些意見中有許多涉及對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、社會主義基本制度、黨的對內(nèi)對外方針政策、新中國成立以來的歷次政治運動等重大問題的根本評價。如一些人士提出政協(xié)、民主黨派、人民團體應(yīng)成為“政治設(shè)計院”“黨天下”“對小和尚提了不少意見，但對老和尚沒有人提意見”，有極少數(shù)的右派分子散布了反對黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度的言論，甚至有的公開提出共產(chǎn)黨退出機關(guān)、學(xué)校等。[10]40-41中共中央對右派分子進行反擊，以澄清根本的大是大非，維護新生的社會主義制度，是必要的，但是很快發(fā)生了嚴重的擴大化錯誤。

就監(jiān)察機關(guān)的反右擴大化來說，則是對過去做法批判的上綱上線，推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗首當(dāng)其沖。按照這一經(jīng)驗做法，事先監(jiān)督、垂直領(lǐng)導(dǎo)主張監(jiān)察機關(guān)不僅要檢查一些重大問題，而且要檢查政策執(zhí)行情況，甚至可以檢查黨政領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)決定的問題。監(jiān)察機關(guān)只需和被檢查單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)“掛個鉤”，“打個招呼”。而這些在今天看來具有一定合理性的做法在當(dāng)時被認為是利用事先監(jiān)督和垂直領(lǐng)導(dǎo)進行反黨活動，與黨分庭抗禮，向黨鬧獨立性。當(dāng)時，監(jiān)察機關(guān)在糾正這一做法時認為，“監(jiān)察機關(guān)檢查工作不僅要堅決服從上級和同級黨的領(lǐng)導(dǎo)，還要堅決服從被檢查單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)”。當(dāng)時監(jiān)察部副部長李景膺在內(nèi)蒙古監(jiān)察工作會議上指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)人決不是國家監(jiān)察機關(guān)的檢查對象，但如果有充分的根據(jù)證明某些案件涉及個別黨的領(lǐng)導(dǎo)人確有錯誤，可以直接向黨委或黨的監(jiān)委反映?！背烫垢辈块L在湖北省第七次監(jiān)察工作會議上明確提出，監(jiān)察工作需要服從下級或基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是指中央和各級黨的組織。在回答“在檢查工作中如果涉及黨的指示、方針、計劃本身錯誤能否檢查？”監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)認為，“這種提法本身是錯誤的、脫離實際的，因為黨的指示、方針、計劃從來是正確的?！盵11]

對推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗批判無限上綱產(chǎn)生了消極影響。一是將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”泛化和庸俗化，唯黨是從，進一步強化了權(quán)力過分集中于黨的現(xiàn)象。改革開放初期，鄧小平對此有精辟的論述。他說：“我們歷史上多次過分強調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)?！盵12]329實際上不是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是損害黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是導(dǎo)致監(jiān)察工作的創(chuàng)造性探索少了，助長了干部的唯唯諾諾、謹小慎微、畏首畏尾的不良習(xí)氣，打擊了監(jiān)察干部的工作積極性；三是將階級斗爭引入到正常的監(jiān)察工作中，使監(jiān)察工作日漸脫離正常軌道，損害了黨和國家正常的民主生活。

(二)某些監(jiān)察干部工作中的缺點，導(dǎo)致監(jiān)察人員與被檢查單位間的關(guān)系緊張

由于人們的認識和行動受時代的局限，20世紀50年代，人們普遍對監(jiān)察工作陌生，相當(dāng)多的干部還沒有“接受監(jiān)督”的意識，缺乏民主、法治觀念。一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在驕傲自滿情緒，不喜歡別人檢查；或存在思想顧慮，害怕別人揭露工作中的缺點、錯誤，對監(jiān)察工作存在一定的消極抵觸情緒。

當(dāng)然，有材料顯示，“只要監(jiān)察人員耐心地進行解釋說服，消除其思想顧慮，善意地幫助他們解決實際問題，是可以順利地進行檢查和搞好關(guān)系的。而真正的公開抗拒檢查的，在近一年中并沒有發(fā)生過，最重要的一方面，則是由于某些監(jiān)察干部在檢查工作中存在缺點，引起被檢查部門不滿意?！?據(jù)1956年四川省溫江、遂寧、瀘州、涪陵、達縣、自貢市等監(jiān)察機關(guān)以及監(jiān)察廳的統(tǒng)計，即有17個被檢查單位對監(jiān)察機關(guān)的某些檢查有意見，其中有極少數(shù)對監(jiān)察機關(guān)提出書面申訴、控告，在一定程度上影響了監(jiān)察工作的效果和順利進行。存在的問題有：一是某些檢查人員工作不深入，事實對證不清，結(jié)論不當(dāng)，使被檢查部門不滿意。某些監(jiān)察干部工作草率馬虎，不實事求是，甚至道聽途說，捕風(fēng)捉影，大大損害了監(jiān)察工作的嚴肅性。遂寧專區(qū)三臺縣監(jiān)察室1956年7月檢查防洪工作中，僅11天就跑了5個區(qū)、9個鄉(xiāng)、21個單位，僅憑道聽途說或個別群眾不確切的反映，不深入實際調(diào)查研究，致某些結(jié)論與事實有很大出入或者根本不是事實。這種事實不準確、結(jié)論錯誤的情況，在相當(dāng)一部分監(jiān)察機關(guān)的某些檢查工作中也是存在的，特別是根據(jù)表面的現(xiàn)象，就輕易作結(jié)論。如自貢市監(jiān)察局在檢查化肥廠時，對某個人亂搞男女關(guān)系被人打傷吐血的事實，在未查清前，就在結(jié)論中指出是工廠加班加點引起的。二是主觀片面，自以為是，亂扣帽子。三是某些監(jiān)察干部不虛心，在檢查中不注意團結(jié)被檢查部門的領(lǐng)導(dǎo)人員和職工群眾，有的竟與被檢查部門采取對立態(tài)度。如自貢市監(jiān)察局檢查組在檢查該市化肥廠中，最初認為該廠廠小人少，干部不大，與廠長商量研究不虛心，對發(fā)現(xiàn)的問題不冷靜，求之過急，樣樣都叫馬上改進，致使該廠有意見。四是有少數(shù)監(jiān)察人員，在檢查工作中，作風(fēng)態(tài)度急躁生硬，方式方法簡單粗糙。對被檢查者拍桌子，瞪眼睛，硬追硬逼，使得被檢查者很難下臺。[13]以上這些問題不僅在一般的監(jiān)察工作中存在著，在推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗過程中，也是存在著的。1958年11月1日，監(jiān)察部副部長程坦在《關(guān)于當(dāng)前國家監(jiān)察工作的若干主要情況和問題的報告》中說到一個情況，全國第七次監(jiān)察工作會議后，他走了幾個地方，向省委、市委主管監(jiān)察工作的同時介紹了七大會議的情況，征求他們的意見，他們幾乎一致說：過去的事先監(jiān)督、垂直領(lǐng)導(dǎo)，不執(zhí)行當(dāng)?shù)攸h政指示的工作任務(wù)，所以監(jiān)察工作是不大受歡迎的；有些問題也檢查得很好，但由于態(tài)度生硬，批評建議有些主觀片面、盛氣凌人，別人接受不了。[14]

(三)與監(jiān)察工作的垂直領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的配套措施不完善，影響了監(jiān)察干部的工作積極性

一般來說，在嚴格的監(jiān)察系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制下，監(jiān)察干部的行政、業(yè)務(wù)、黨團、工資供給關(guān)系均歸監(jiān)察系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)和管理，監(jiān)察干部與所在派駐單位僅僅是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。但是，當(dāng)時推行中長鐵路監(jiān)察稽核經(jīng)驗時，在監(jiān)察干部的組織關(guān)系和行政管理方面缺少必要的準備，產(chǎn)生不少問題。

上海市監(jiān)察局反映：1955年，上海市監(jiān)察局按照第四次全國監(jiān)察工作會議精神，對本市11個業(yè)務(wù)局的監(jiān)察室改為派駐機構(gòu)。雖然改成了垂直領(lǐng)導(dǎo)，但是行政關(guān)系屬于監(jiān)察局，即業(yè)務(wù)關(guān)系由監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)；黨團關(guān)系、供給關(guān)系則仍在原單位，因而在工作中出現(xiàn)不少矛盾。

一是派駐機構(gòu)脫離了業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察工作對業(yè)務(wù)部門來說沒有直接責(zé)任，關(guān)系疏遠了，在認識上也起了很大變化。特別是對集中使用干部進行檢查的問題，許多單位很不滿意，認為本單位有許多問題急需監(jiān)察室檢查，感到“名義上是派駐機構(gòu)，而沒有派駐機構(gòu)的味道?！庇械钠髽I(yè)單位對監(jiān)察干部說：“拿了我們的錢，不做我們的工作。有些單位在行政關(guān)系轉(zhuǎn)到監(jiān)察局后，一些業(yè)務(wù)方面的必要的文件也不發(fā)給監(jiān)察室了，重要的業(yè)務(wù)會議不通知監(jiān)察室參加。因此，各監(jiān)察室干部對本單位的情況很難掌握。

二是由于監(jiān)察干部的編制和行政關(guān)系屬于監(jiān)察局，但黨團關(guān)系仍在原單位。一些監(jiān)察干部擔(dān)任了一些黨團職務(wù)。但監(jiān)察干部集中使用，常常有干部請假回派駐單位過組織生活。駐在單位也覺得很麻煩，每開一次黨、團的會議，都要設(shè)法去通知，造成政治生活和業(yè)務(wù)工作、行政管理脫節(jié)。一些單位存在著推出了事的想法。如上海市重工業(yè)一局、建筑工程局、房地產(chǎn)管理局等單位，都希望把這些監(jiān)察干部的組織關(guān)系、供給關(guān)系全部轉(zhuǎn)到市監(jiān)察局，駐在單位就省了很多麻煩。

三是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，監(jiān)察干部的供給問題沒有得到合理解決。實行垂直領(lǐng)導(dǎo)后，監(jiān)察干部的供給問題仍決定由原單位解決。不少單位思想不通，認為這是不合常規(guī)的。許多單位的人事部門反映：“行政關(guān)系轉(zhuǎn)過去，而供給關(guān)系在我們這里是無法報銷的?！痹谵k公用品、業(yè)務(wù)費用及學(xué)習(xí)費用方面由于編制是屬于市監(jiān)察局的，因此各單位也覺得難以處理，有時甚至連報紙也不發(fā)給監(jiān)察室。許多監(jiān)察干部說：“監(jiān)察局不管我們，原單位也不管我們，我們變成沒人管的了?！逼渲嘘P(guān)于監(jiān)察干部的辦公室房子問題尤為突出。重工業(yè)一、二局叫監(jiān)察室搬至廁所旁邊的一間房子里去辦公。不久又叫搬到另一個大樓去。建筑工程局以暫借名義將監(jiān)察室兩間辦公室并做一間，隨后又叫監(jiān)察室搬至門口的一間小房子里去。[15]

1956年，第一機械國家監(jiān)察局也反映，全國進行工資改革后，監(jiān)察干部的工資與提拔問題曾一度無人過問，監(jiān)察局沒有及時進行妥善安排，有的干部由于工作上的問題、個人的工資和提拔問題交織在一起，產(chǎn)生了消極情緒，有的甚至要求調(diào)換工作。[9]

(四)忽略了對貫徹執(zhí)行政策法令的檢查，過分注重業(yè)務(wù)工作的檢查

監(jiān)察工作的基本任務(wù)不論任何事情都應(yīng)以保證國家政策法令的順利貫徹執(zhí)行，維護鞏固國家紀律為主要職責(zé)。新中國成立后，成立了各級人民監(jiān)察機關(guān)，相繼通過了各級人民監(jiān)察委員會組織通則，這些通則中亦是這樣規(guī)定的。但第三次全國監(jiān)察工作會議后，尤其是從1955年后，普遍偏重于業(yè)務(wù)工作執(zhí)行情況的檢查。如1954年9月，上海市紡織工業(yè)管理局制定的在新光內(nèi)衣廠重點試行事先稽核與事后檢查初步方案(供應(yīng)方面)規(guī)定：在事先稽核方面，要求：車間年度、季度、月度機務(wù)料耗用計劃提出后(包括統(tǒng)配、局配、和自購物資)，由供應(yīng)科會同財務(wù)科、監(jiān)察室及車間有關(guān)人員(經(jīng)濟核算、材料人員)進行審核，并復(fù)寫一份送監(jiān)察室。供應(yīng)科在編制年度、季度、月度采購計劃，提出后由倉庫、采購以及有關(guān)人員會同監(jiān)察室進行審核，并復(fù)寫一份送監(jiān)察室等。在事后檢查方面，要求檢查一切采購計劃的執(zhí)行情況；檢查辦理之對外一切合同協(xié)定和契約的執(zhí)行情況；對供應(yīng)科、各車間材料、物料、機料、庫存量的檢查。檢查供應(yīng)科、各車間對退料領(lǐng)料、驗收、保管、報廢等制度的執(zhí)行情況；檢查基建、大修理及基本業(yè)務(wù)、材料相互借用、轉(zhuǎn)讓、清算情況，等等，諸如此類。[16]這就顯得過于瑣碎和繁雜。當(dāng)時推廣哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗干部培訓(xùn)班的主要教材是《會計核算原理》，和行政監(jiān)察工作的基本任務(wù)相去甚遠，混淆了行政監(jiān)察與專業(yè)監(jiān)察之間的區(qū)別。當(dāng)時遼寧省主管監(jiān)察工作的副省長張雪軒對遼寧省監(jiān)察廳1956年工作總結(jié)曾有過這樣一段批語：“請監(jiān)察同志今后工作多注意政治、政策問題。我看后感到業(yè)務(wù)性大些?！盵1]46這表明一些高層領(lǐng)導(dǎo)對推行這一做法的不贊同和不滿。監(jiān)察工作過于瑣碎，混淆了行政監(jiān)察和專業(yè)監(jiān)察及部門內(nèi)部監(jiān)督的區(qū)別，影響了監(jiān)察機關(guān)的聲譽，自然也會影響到中監(jiān)委最終作出停止推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗這一決定。

四、余論

20世紀50年代，國家監(jiān)察機關(guān)推廣這一經(jīng)驗，走過了曲折發(fā)展的歷程。綜觀這一制度實踐，盡管有著這樣那樣的缺陷，但從主流來看，推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗對于20世紀50年代社會主義經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了積極作用。它是監(jiān)察系統(tǒng)對我國黨政紀檢監(jiān)察體制的寶貴探索之一，成為20世紀50年代監(jiān)察實踐的一道獨特的風(fēng)景線，在當(dāng)代中國監(jiān)察制度史上占有一席之地。[17]

新中國成立以來，由于認識的局限，很長一段時期，強調(diào)事后監(jiān)督和檢查成為監(jiān)察機關(guān)所采取的主要工作方法。1956年12月，監(jiān)察部部長錢瑛在第六次全國監(jiān)察工作會議上的總結(jié)報告中就提到，“監(jiān)察機關(guān)一般應(yīng)是發(fā)現(xiàn)問題后進行事后檢查，這是中央各負責(zé)同志一再指示我們的，而且事實證明這樣做是對的。”[2]這一判斷是基于當(dāng)時的時勢和任務(wù)所得出來的，有其時代局限性。毫無疑問，事后監(jiān)督與事先監(jiān)督相比，所造成的損失、代價及影響要大得多。正是對于歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，改革開放后，特別是進入20世紀90年代后，黨和國家的監(jiān)督監(jiān)察、反腐倡廉建設(shè)愈來愈強調(diào)注重預(yù)防，著力實現(xiàn)由治標(biāo)向治本轉(zhuǎn)變。所謂治標(biāo)就是對腐敗現(xiàn)象的事后查處和追究，治本則是對腐敗現(xiàn)象的事前預(yù)防和根治。黨的十八大報告指出：“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明?！碑?dāng)前的反腐倡廉建設(shè)強調(diào)懲防并舉，注重防范，強調(diào)監(jiān)督的“關(guān)口前移”，這和20世紀50年代推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗中的事先監(jiān)督的理念是一致的。

就紀檢監(jiān)察體制來說，權(quán)力制約監(jiān)督的有效性來自主體的獨立性、對象的公開性、關(guān)系的對等性、手段的強制性。新民主主義革命時期，黨的紀檢和行政監(jiān)察體制借鑒照搬了蘇聯(lián)模式，一般地采取了雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，其主要特征是紀檢監(jiān)察機構(gòu)僅僅是黨和政府中的一個部門，缺乏獨立性和權(quán)威性。新中國成立后，黨政紀檢監(jiān)察沿襲了這種體制。1958年召開的全國第七次監(jiān)察工作會議上，當(dāng)時中央領(lǐng)導(dǎo)指出：“監(jiān)察部門是同政府其他部門平等的部門，必須切實注意尊重黨委的領(lǐng)導(dǎo)，克服一些監(jiān)察工作人員中的特權(quán)思想?！盵5]就表明了20世紀50年代中央對這一體制的認同。

如何處理好紀檢監(jiān)察部門與同級黨政領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，一段時期成為理論界與從事實際工作的同志爭論的焦點。有的學(xué)者主張實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)者們把馬克思主義經(jīng)典作家列寧的相關(guān)論述搬出來，認為列寧在世時就有類似的主張。的確，列寧曾提過黨和國家監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)應(yīng)具備獨立性，主張實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體制。[18]704-705列寧的這些論述原則性很強，也沒有提出具體可行的舉措。目前在改革中需要審慎推行垂直領(lǐng)導(dǎo)的紀檢監(jiān)察體制。表面上，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)方案使紀檢監(jiān)察部門一定程度擺脫了地方本位主義，解決了紀委監(jiān)督同級黨委及其成員難的問題。且不論這一改革會觸動黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，目前無法實行，單就實踐來看，也是不科學(xué)的。第一，這種垂直領(lǐng)導(dǎo)方式不利于把黨內(nèi)監(jiān)督工作納入黨的建設(shè)整體布局當(dāng)中。由于上級紀委對下級紀委監(jiān)督工作的具體情況難以全面、客觀掌握，勢必會削弱對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)。第二，紀委脫離同級黨委而只接受上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)，但如果沒有其他方面的有效改革和配合，必然會產(chǎn)生新的問題，即下級紀委難以監(jiān)督上級紀委。[19]132而且也存在監(jiān)督者也需要被監(jiān)督的問題。20世紀50年代監(jiān)察機關(guān)推行哈爾濱鐵路后來之所以遇阻，不能不說與此相關(guān)。也就是，當(dāng)今的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制改革必須注重協(xié)同性與系統(tǒng)性，靠單兵作戰(zhàn)必然遭遇諸多難題，最后可能是陷入困境。因此，單純將現(xiàn)行的紀檢監(jiān)察的雙重領(lǐng)導(dǎo)改為垂直領(lǐng)導(dǎo)尚不可行，并非理順黨政領(lǐng)導(dǎo)與紀檢監(jiān)察部門關(guān)系的科學(xué)選擇。

應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)今實行的紀檢監(jiān)察的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是目前比較穩(wěn)妥的選擇。習(xí)近平總書記在第十八屆中紀委全會第三次會議上的講話中指出：這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制“自黨的十二大確立以來發(fā)揮了積極作用，是基本符合黨情國情的?！盵20]59這種體制有利于紀檢監(jiān)察部門發(fā)揮其職能，對保證紀檢監(jiān)察干部的合法權(quán)益，推動紀檢監(jiān)察工作開展具有積極作用。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，關(guān)鍵是如何完善和強化紀檢監(jiān)察的權(quán)威，擴大其職能。

中國共產(chǎn)黨對這一問題的認識逐漸深化，并在現(xiàn)實中不斷完善紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制。2001年9月，黨的十五屆六中全會作出了“紀律檢查機關(guān)對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理”的決定。之后，中監(jiān)委、監(jiān)察部先后在中央部委進行派駐機關(guān)統(tǒng)一管理的試點工作。2015年1月12日，中紀委書記王岐山在十八屆中央紀委五次全會上的工作報告中指出：要“深化紀律檢查體制改革，推動組織和制度創(chuàng)新?！睂嵭邢录壖o委向上級紀委報告線索處置、案件查辦情況制度。制定實施中央紀委派駐紀檢組組長、副組長和省區(qū)市、中管企業(yè)紀委書記、副書記提名考察辦法，充分發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢。不難看出，當(dāng)今強化紀檢監(jiān)察機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性的舉措，與20世紀50年代推行哈爾濱鐵路監(jiān)察工作經(jīng)驗一樣，反映了一種共同的價值追求：力圖尋找符合中國國情的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，走出一條體現(xiàn)中國特色的社會主義監(jiān)督道路。

[1] 關(guān)于推行哈爾濱鐵路稽核局監(jiān)察工作經(jīng)驗問題[Z].遼寧省行政監(jiān)察志(1950—1959). 遼出臨圖字.[1997]第131號.

[2] 第六次全國監(jiān)察工作會議總結(jié)提綱[Z].上海市檔案館，B26-2-491.

[3] 滕代遠.鐵道部滕代遠部長在第五次鐵路監(jiān)察工作會議上的報告摘要[J].國家監(jiān)察工作,1957(5).

[4] 第七次全國監(jiān)察工作會議監(jiān)察部關(guān)于八年來監(jiān)察工作初步總結(jié)[Z].《遼寧省行政監(jiān)察志(1950—1959)》，遼寧省監(jiān)察廳.遼出臨字[1997]第131號，1997.

[5] 全國監(jiān)察工作會議檢查了八年來的工作，確定了今年的任務(wù)[N].人民日報，1958-4-8.

[6] 程坦.對當(dāng)前國家監(jiān)察工作中的幾個問題的看法[J].國家監(jiān)察工作,1958,(7).

[7] 國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)錢瑛部長《關(guān)于監(jiān)察部過去四年工作的簡要情況及結(jié)束工作的報告》的通知[Z].上海市檔案館，B26-2-819.

[8] 毛澤東.毛澤東文集：第7卷[M].北京：中央文獻出版社，1999.

[9] 第一機械國家監(jiān)察局在領(lǐng)導(dǎo)工作上的自我檢查[J].國家監(jiān)察工作,1956,(22).

[10] 叢進.曲折發(fā)展的歲月[M].北京：人民出版社，2009.

[11] 關(guān)于專、縣、城市、公民控訴、少數(shù)民族地區(qū)等五個監(jiān)察工作座談會情況報道[Z].上海市檔案館，B26-2-877.

[12] 鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[13] 四川省監(jiān)察廳關(guān)于監(jiān)察機關(guān)與被檢查部門之間的關(guān)系中存在的幾個問題的綜合報告(1956年12月11日)[J].國家監(jiān)察工作，1957(2).

[14] 監(jiān)察部干部訓(xùn)練班《學(xué)習(xí)生活》第6期[Z].上海市檔案館，B26-2-385.

[15] 上海市監(jiān)察局黨組關(guān)于監(jiān)察機關(guān)體制問題的意見[Z].上海市檔案館，B2-1-36-149.

[16]上海市紡織工業(yè)管理局試行事先稽核與事后檢查初步方案(供應(yīng)方面)[Z].上海市檔案館，B133-2-174-86.

[17] 鄔思源.20世紀50年代中期推行哈爾濱鐵路稽核局監(jiān)察工作經(jīng)驗述評[J].當(dāng)代中國史研究，2015,(5).

[18] 列寧.列寧選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995.

[19] 李景田.新時期中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督機制問題研究[M].北京：中國方正出版社，2004.

[20] 習(xí)近平.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015.

(責(zé)任編校：楊睿)

ThePopularizationofHarerbinRailroadSupervisionWorkExperienceWasHaltedatEarlyPeriodofNewChinaandItsReason

WU Si-yuan, ZHANG Hui-jie

(SchoolofMarxism,ShanghaiUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Shanghai201620,China)

At early period of new China, national supervision departments popularized Harerbin railroad supervision work experience in China’s railroad system and some finance and economic enterprises and made initial achievements. This behavior was halted and denied and the main reason was that ideological recognition had distortion and deviation because of the influence from international and domestic political climate, that the shortcomings of some supervision cadres in their work caused the tight relation between the supervision cadres and the supervised units, that because the matched measures of the supervision work produced by the vertical leaders did not implement, the working enthusiasm of the supervision cadres was affected, and that the inspection on the implementation of policies and decrees was neglected but the inspection on operational work was excessively emphasized. This exploration has its limitation. The history inspires us that supervision system reform needs to pay attention to synergy and systematicness, that reform needs to respect history and reality, the double-leadership of discipline investigation system is relatively stable choice at present because the supervisors must be supervised.

the 1950s; Harerbin Railroad; supervision work

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.05.001

2017-02-20

2017年上海市哲社課題“中國共產(chǎn)黨成立以來黨內(nèi)監(jiān)督制度及其實踐經(jīng)驗研究”

鄔思源(1966—)，男，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事中國近現(xiàn)代政治思想史、政治制度、黨史黨建等方面的研究。 張會杰(1990—)，女，上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)馬克思主義中國化2015級碩士研究生。

K265

：A

：1672- 0598(2017)05- 0001- 08